CC BY
95
УДК 339.1 в.В. Шульдякова
СПЕЦИФИКА ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВА-МОНОПСОНИСТА
НА ТОВАРНОМ РЫНКЕ
В статье анализируются возможные ситуации на товарном рынке, когда государство может реализовать власть монопсониста. Рассматриваются разные модели коррупции. Приводятся примеры наиболее типичных нарушений процедуры государственных закупок.
Ключевые слова: государство, монопсония, государственные закупки, коррупция.
V.V. Shuldyakova STATE MONOPSONY ON THE COMMODITY MARKET
The author analyses probable situation on the commodity market when a state can wield its power as a monopsonist. Different forms of corruption are considered. Examples of the most typical violations of public purchase procedure are given.
The key words: state, monopsony, public purchases, corruption.
Монопсония - это монополия покупателя, ситуация на рынке товаров, услуг и ресурсов, когда имеется только один покупатель и много продавцов. В широком смысле слова термин монопсония относят ко всем рынкам, где определяющее влияние на формирование цены оказывают покупатели, потребители товаров и услуг. В классической экономической теории монополист завышает цены, а монопсонист, наоборот, их занижает. Именно в этом и проявляется власть монопсониста.
Однако бывает, что на практике государство как единственный покупатель некого продукта или услуги вопреки своей роли монопольного потребителя платит за них больше, чем на рынке. Вспоминается классический для военно-промышленного комплекса скандал 70-х гг XX в. с Lockheed Corporation или же недавний с Halliburton, поставлявшей в Ирак по заказам правительства США целый ряд услуг и товаров. В обоих случаях можно говорить о лоббировании политиками конкретных частных интересов. В других странах подобное лоббирование называется коррупцией.
В Кодексе поведения должностного лица по поддержанию правопорядка, принятом Резолюцией 34/169 Генеральной ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г, коррупция определена как «злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебным положением». Согласно этому определению, коррупция не ограничивается, как это часто полагают, взяточничеством. К коррупции также относятся и незаконное присвоение общественных средств, к которым имеет доступ по долгу службы чиновник, и использование служебного положения для создания особо благоприятных условий для своих родных и друзей, и незаконное использование в личных целях служебной информации.
Экономические реформы, проводимые в России, сопровождаются институциональными преобразованиями, изменением норм, правил, которыми руководствуются экономические агенты в процессе взаимодействия друг с другом. При этом существует опасность возникновения институциональных ловушек - неэффективных, но устойчивых норм поведения.
К числу институциональных ловушек, в которые попала экономика России, можно отнести коррупцию. Согласно опросам международного агентства «Transparency International» в текущем году Россия находится на 71-м месте по уровню коррумпированности среди около сотни стран, включенных в рассмотрение (индекс возрастает с ростом уровня коррупции).
В статье В.М. Полтеровича описан понятийный аппарат и инструменты, которые могут быть использованы при анализе коррупции и других институциональных ловушек, в которые попала экономика России [1]. Факторы, влияющие на процесс формирования и преобразования норм, подразделяются на фундаментальные, организационные и социетальные. К числу фундаментальных факторов, порождающих коррупцию, относятся несовершенство экономических институтов и экономической политики. Организационные причины коррупции заключаются в несовершенстве законодательства, системы контроля, низкой оплате труда чиновников. Социетальные факторы включают в себя сложившиеся нормы бюрократического поведения, снисходительное отношение к коррупции, сформировавшееся в обществе.
При анализе норм поведения различают трансак-ционные издержки как издержки взаимодействия экономических агентов в рамках той или иной нормы и трансформационные издержки, связанные с переходом от одной нормы к другой. В случае коррупции в качестве трансакционных издержек для чиновника-взяточника можно рассмотреть ущерб, связанный с обнаружением факта взяточничества, а в качестве трансформационных издержек - издержки на усиление контроля над чиновниками.
Устойчивость нормы поведения обеспечивается механизмами стабилизации, которые приводят к тому, что уклоняться от принятой нормы становится нецелесообразным. Для устойчивости коррупции наиболее важным оказывается эффект координации, который заключается в том, что чем более последовательно выполняется данная норма, тем ниже трансакционные издержки тех, кто ей следует, а потому отклонение от нее становится невыгодным. Действительно, чем более интенсивна коррупция, тем меньше для данного
♦
♦
конкретного бюрократа-взяточника вероятность быть обнаруженным и наказанным, и тем больше чиновников будут брать взятки.
Трансакционные издержки следования данной норме сокращаются также вследствие действия эффекта обучения, сущность которого состоит в том, что экономические агенты с течением времени обучаются выполнять возобладавшую норму более эффективно.
Эффект сопряжения существующей нормы с другими правилами приводит к тому, что отказ от следования данной норме влечет за собой цепочку других преобразований и рост трансформационных издержек. Коррупция тесно связана с еще одной институциональной ловушкой - уклонением от уплаты налогов. Устранение коррупции может снизить возможности для уклонения от налогов, что приведет к издержкам для многих фирм, использующих взяточничество для уклонения налогов. Такие фирмы могут противодействовать мерам по борьбе с коррупцией.
Еще одним механизмом закрепления норм является культурная инерция - нежелание агентов менять стереотипы поведения, доказавшие свою жизнеспособность в прошлом. Коррупция в России возникла не с началом реформ, она досталась в наследие от советского государства, и отношение к взяточничеству как к успешному и неизбежному способу существования чиновничества формировалось десятилетиями. «Таким образом, - заключает В.М. Полтерович, - в процессе закрепления нормы трансакционные и трансформационные издержки, как правило, меняются в противоположных направлениях: уменьшение первых сопровождается увеличением вторых» [1, с. 123].
Описанные механизмы стабилизации приводят к устойчивости институциональной ловушки (в нашем случае - коррупционной ловушки), которая означает, что «при небольшом внешнем воздействии на систему она остается в институциональной ловушке, возможно, незначительно меняя параметры состояния, а после снятия возмущения возвращается в прежнее неэффективное состояние» [1, с. 76].
«Если в системе превалировала эффективная норма, - пишет В.М. Полтерович, - то после сильного возмущения она может попасть в институциональную ловушку и тогда уже останется в ней даже после снятия возмущения» [1, с. 89]. Этот эффект называется эффектом гистерезиса (или маховика): если состояние системы изменилось в результате увеличения некоторого экзогенного параметра, то для возвращения ее в прежнее состояние необходимо уменьшить параметр до значения, ниже исходного.
Одна из моделей, учитывающих динамику коррупции, была предложена в работе К. Биччиери и К. Ровел-ли [2]. Анализ эволюции системы коррупции в данной работе проводится как пример более общего анализа развития, распространения и разрушения социальных норм.
Коррупция рассматривается как нелегальный обмен взятками за получение контрактов между политиками и подрядчиками; но такое сужение понятия коррупции, по замечанию авторов, не влияет на выводы работы. Подобный обмен мог бы быть представлен как неформальное объединение, кооперация между политиками и получающими контракт, но в работе дела-
ется акцент на некооперативном аспекте соглашения. Иными словами, моделируется тот факт, что политик ведет борьбу с другими политиками за редкий ресурс -взятку, а соревнующийся за контракт ведет борьбу за контракт. Таким образом, и политики, и соревнующиеся за контракт включаются в последовательность игр с «дилеммой заключенного» - одному игроку лучше быть коррумпированным, но при этом общая прибыль будет меньше, чем при решении всем играть честно. В такой модели были изучены возможные состояния равновесия, а также возможный внезапный переход из одной системы равновесия в другую.
Как показывает практика, принимая решения о закупках или о финансировании инвестиционных проектов, коррумпированные государственные чиновники чаще всего отдают предпочтение дорогостоящим, уникальным товарам или проектам, не имеющим близких аналогов. При прочих равных условиях, чем дороже товар (проект), тем большую прибыль должен получить его продавец (исполнитель) и тем большую сумму он готов заплатить принимающему решение чиновнику за то, чтобы было принято именно его предложение. Кроме того, чиновник заинтересован в том, чтобы факт заключения коррупционной сделки не получил огласки, или по меньшей мере в том, чтобы этот факт трудно было бы доказать. С этой точки зрения уникальный продукт обладает ощутимым преимуществом: со стороны практически невозможно определить, насколько справедлива заплаченная за него цена.
Еще одним способом сокращения вероятности разоблачения коррупционного взаимодействия является отбор чиновниками для осуществления закупок или инвестиционных проектов «проверенных» предпринимательских структур, имевших в прошлом успешный для обеих сторон опыт коррупционного взаимодействия с органами исполнительной власти. При этом сводится на нет возможность выбора принимающими инвестиционное решение коррумпированными чиновниками наилучшего с точки зрения экономической эффективности варианта решения. Осознавая наличие у себя преимуществ в коррупционном взаимодействии с властью, «проверенные» предприниматели не заинтересованы ни в повышении качества своего продукта, ни в сокращении его цены.
Если закупаемые государством товары не являются уникальными (например, канцелярские товары, продукты питания, лекарства и т.д.), возможность заключения коррупционной сделки (приобретение за счет бюджета товаров или услуг по завышенным ценам) зависит от разброса цен на соответствующем оптовом или розничном рынке: чем больше этот разброс, тем труднее установить «нормальную» цену рынка и тем меньше вероятность разоблачения коррупционного взаимодействия.
Еще одним важным фактором является степень монополизации рынка: чем более конкурентен рынок товара или услуги, тем меньше каждый из потенциальных поставщиков заинтересован в противодействии попыткам конкурентов получить за взятку выгодный заказ от государственных структур. Фактически речь идет о так называемой «проблеме безбилетника», которая определяется как затрудненность осуществления взаимовыгодных коллективных действий из-за возможно-
сти получения экономическими агентами выгоды без участия в общих издержках. Вероятность разоблачения коррупционной сделки, предметом которой является закупка органом исполнительной власти каких-либо товаров или услуг обратно пропорциональна уровню конкуренции на рассматриваемом рынке. Однако в том случае, когда рынок полностью монополизирован либо когда на рынке действует одна компания, обладающая высоким индексом монопольной власти (доминирующая фирма), и множество небольших компаний, монопольной властью не обладающих (конкурентное дополнение), эта зависимость нарушается.
Одним из индикаторов наличия коррупции может служить продолжительность нахождения правительства у власти. Более того, «правительственный срок» - первое, на что следует обращать внимание. По мнению экспертов, перекосы в функционировании государства почти без исключения начинаются после пребывания одного правительства у власти более двух последовательных сроков, те. 8 - 10 лет. Наименьший риск в этом смысле присущ странам, где правительство у власти находится менее 5 лет, средний - там, где «правительственный срок» составляет более 10 лет и большинство чиновников скорее назначаются, чем выбираются. Самые высокие оценки риска присваиваются обычно странам с однопартийной системой и автаркией. Большинство исследователей коррупции считают, что одной из причин ее распространения является излишнее государственное вмешательство в экономику, т.е. различные ограничения, регулирующие и контролирующие правила, накладываемые на свободных экономических агентов. Согласно Р. Клигарду, «уравнение коррупции» выглядит так: коррупция = монополия + свобода действий - подотчетность [3].
В работе С. Роз-Аккерман рассматривается конкуренция внешних по отношению к государственной организации фирм (клиентов) за получение контракта или ренты [4]. Такой контракт приобретается с помощью взятки, которую вручают конкурирующие между собой клиенты или один из них государственному чиновнику-бюрократу (исполнителю). Другими словами, в этой модели каждый клиент - фирма - старается подкупить бюрократа с целью получить правительственный контракт. Предполагается, что бюрократ может быть наказан за получение взятки, он несет материальный и моральный ущерб; аналогичная ситуация и с фирмой-взяткодателем. Возникающая в этой ситуации модель является типичной моделью захвата ренты (поведения «ищущих выгоду») при условии, что конкуренция происходит только между фирмами; чиновник выступает в роли монопсониста. Предполагается, что правительство хочет приобрести на рынке некоторый товар, который может быть поставлен одной из конкурирующих фирм. Эти фирмы поставляют товары, различающиеся, быть может, качеством и ценой. Рассматриваются следующие конкретные ситуации:
1) предпочтения правительства относительно товара точно сформулированы, и фирмы конкурируют между собой с целью получения контракта. При этом возможно, что продукт одинаковый у всех фирм или продукты отличаются;
2) предпочтения правительства неточно сформулированы, и фирмы конкурируют между собой с целью получения контракта;
3) предпочтения правительства неточно сформулированы, только одна фирма хочет получить контракт (случай двойственной монополии).
По приблизительным подсчетам ученых Гарвардского университета, коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг на 5 - 15%. Потери от коррупции в сфере государственных заказов и закупок составляют примерно 30% всех бюджетных затрат по этим статьям. Так, при реализации государственного оборонного заказа в результате проведенных контрольных проверок выявлено нарушений при использовании средств федерального бюджета на общую сумму 11,66 млрд руб., в том числе с признаками:
- неправомерного расходования денежных средств -3,05 млрд руб.;
- нецелевого расходования денежных средств -0,54 млрд руб.;
- неэффективного расходования денежных средств -8,07 млрд руб.
При анализе опыта конкурсного размещения при закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд министерствами, ведомствами, региональными и местными органами власти были выявлены следующие недостатки:
1. Показатели бюджетов различных уровней имеют существенные отклонения значений фактически профинансированных расходов на проведение государственных закупок от принятых в бюджетах. Размеры этих отклонений могут служить косвенным индикатором силы негативных явлений, существующих в системе формирования и исполнения государственных заказов.
2. Действующая система закупок продукции для государственных нужд имеет децентрализованный характер, что связано с большим количеством бюджетополучателей, имеющих функции государственных заказчиков. На региональном и местном уровнях организация государственных закупок имеет еще более децентрализованный характер.
3. Товары, имеющие однотипный характер, закупаемые различными бюджетополучателями (например, продовольствие и вещевое снабжение воинских подразделений, материально-технические ресурсы для функционирования органов власти и др.), из-за снижения объемов закупаемой продукции (дробление закупок) приводят:
- к существенному уменьшению эффективности закупок;
- к снижению конкуренции среди поставщиков;
- к неоправданно высоким затратам по осуществлению государственной закупочной деятельности.
4. Значительный объем закупок для государственных нужд проводится без конкурсов. Размещение заказов «у единственного источника» и методом ценовых котировок применяется крайне широко, а на региональном и местном уровнях является наиболее частой формой закупок.
5. Существующая практика заключения договора без фальсификации конечной цены поставки продукции с обязательствами заказчика оплатить исполнителю выполненные работы «по уровню фактических затрат с учетом принятого процента рентабельности» приводит к повсеместному списанию на государственные заказы затрат, не имеющих к ним никакого отношения.
♦
♦
6. Заключение договоров поставки для государственных нужд без обеспечения бюджетным финансированием с оговоркой «оплатить выполненные работы (поставленную продукцию, оказанные услуги) в случае появления дополнительного финансирования» приводит к возможностям для коррумпированных проявлений отдельных чиновников.
7. При проведении конкурсов имеют место нарушения правил и процедур, предусмотренных нормативными актами (несоблюдение срока, проведение отдельных процедур конкурса, некачественная подготовка конкурсной документации, изменение условий конкурса в ходе его проведения, нарушение правил определения победителя и тд.), что приводит к покупке продукции по более высоким ценам по сравнению со средними сложившимися ценами при высоких затратах на проведение конкурса. Имеют место нарекания к качеству продукции, поставляемой организацией, выигравшей торги.
8. Существенным фактором удорожания продукции, поставляемой для государственных нужд, является практика осуществления поставок в форме товарного кредитования заказчика с неопределенными сроками финансовых расчетов, что приводит к дополнительным издержкам, существенно превышающим стоимость финансовых заимствований в коммерческой практике.
Можно выделить также и наиболее типичные нарушения законодательства о госзакупках:
1. Различные способы сокрытия информации о проведении закупок от поставщиков. Причем сокрытие может быть как явным (неопубликование в бюллетене «Конкурсные торги»), так и неявным (например, опубликование в извещении непонятных для большинства поставщиков данных типа «закупка лотов второй очереди программы закупки Министерства X», а извещение о проведении открытого конкурса Санкт-Петербургским государственным технологическим университетом растительных полимеров было опубликовано в газете «Вечерний Санкт-Петербург»).
2. Установление в конкурсной документации или документации по предварительному квалификационному отбору таких требований к квалификации поставщика, которые не влияют на его возможности по выполнению государственного контракта, но существенно ограничивают конкуренцию.
3. Уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных заявок. Например, при проведении МВД России закрытого конкурса на поставку программно-технического обеспечения, создание интегрированной муль-тисервисной телекоммуникационной системы МВД России (разрешение Минэкономразвития России на проведение закрытого конкурса было дано 2 марта 2005 г.; конкурсной документацией установлен срок окончания подачи заявок 3 марта 2005 г.).
4. Конкурсная документация не содержит всех необходимых участникам конкурса сведений, часть необходимой информации организатор либо забывает указать, либо преднамеренно сообщает только определенному участнику конкурса.
5. Нарушение правил разъяснений конкурсной документации. Например, разъяснения не даются, даются не полностью или же сообщаются ограниченному кругу поставщиков-участников конкурса.
6. Завышение стоимости конкурсной документации или документации по предварительному отбору по
сравнению с затратами организатора конкурса на тиражирование документации (именно тиражирование, а не разработку) и ее доставку поставщикам по почте или курьером.
7. Ограничение прав поставщиков на участие в процедуре вскрытия конвертов с конкурсными заявками или неполное оглашение информации на процедуре вскрытия.
8. Ведение переговоров с участниками конкурса, направленных на изменение условий конкурсной заявки и/или заключаемого договора, в том числе переговоры по изменению цены.
9. Использование при оценке квалификации поставщиков и их конкурсных заявок критериев и процедур, не соответствующих указанным в конкурсной документации.
10. Нарушение прав поставщиков на получение информации о ходе и результатах конкурса.
11. Отсутствие в конкурсной документации критериев оценки конкурсных заявок либо при наличии в конкурсной документации большого количества показателей оценки конкурсных заявок участников не указываются приоритетность, весовая значимость, а также методика, на основании которой оцениваются конкурсные заявки участников конкурса.
Кроме того, в настоящее время участились случаи необоснованного использования государственными заказчиками балльной системы оценки конкурсных заявок поставщиков при размещении на конкурсной основе заказов на поставку простейшей (серийной) продукции для государственных нужд. Применение балльной системы в данном случае существенно усложняет рассмотрение, сопоставление указанных заявок и приводит зачастую к их необъективной оценке и заключению с победителями открытых конкурсов государственных контрактов на менее выгодных условиях.
В настоящее время участились случаи, когда в перечень, предоставляемый в Минэкономразвития России при согласовании проведения закрытых конкурсов, включается ограниченный круг организаций, имеющих соответствующие лицензии и способных выполнить работы, выставляемые на закрытый конкурс, что является нарушением законодательства Российской Федерации в области государственных закупок. Кроме того, сужение круга участников закрытого конкурса и ограничение конкуренции является нарушением антимонопольного законодательства.
Таким образом, злоупотребление государством своим монопольным положением зависит от структуры отношений между государством и частным сектором. Эти отношения могут поощрять коррупционное поведение или ограничивать его. Так, если государство покупает товар, который продается также и на частном рынке, то мотивов для подкупа гораздо меньше, чем в случае, когда государство - единственный покупатель. В случае, когда товары заказываются государством специально для общественного использования, должны быть разработаны меры для уменьшения неясностей в инструкциях - требованиях к этим товарам, что позволит снизить стоимость эффективного надзора за правильным выбором исполнителя заказа и повысить вероятность выявления случаев коррупционного поведения. Другим спо-
собом борьбы с коррупцией является создание государственной фирмы, которая должна выполнить нечетко формулируемый заказ.
1. Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Т. 35. № 2.
2. Bicchieri C, Rovelli C. Evolution and Revolution. The dynamic of corruption // Rationality and Society. 1995. Vol. 7. № 2.
3. Klitgaard R. Gifts and Bribes // Zeckhauser R.J. (ed). Strategy and choice, 1991. Cambridge, MIT Press.
4. Rose-Ackerman S. Corruption and development // Annual bank conference on development economics. The World Bank. Washington, D.C. 1997.
