CC BY
54
СПЕЦИФИКА ФИНАНСОВОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ
Писарева Е.Г., к.ю.н., доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права.
Место работы: Саратовской государственной академии права.
Аннотаиия. Сфера культуры уникальна по своей природе. В теории финансового права принято определять субъект финансового права как лицо, способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимыми правами и обязанностями. Финансовая деятельность учреждений - это выполнение ими функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в связи с осуществлением своих задач.
Ключевые слова: культура, права, обязанности, бюджетные учреждения, финансы, бюджет, бюджетная система.
THE PECULIARITY OF FINANCIAL LAWFUL SUBJECTS OF THE CULTURAL ESTABLISHMENTS
Pisareva Е. G., Professor assistant, financial, bank and customary law department.
Annotation. The cultural sphere is unique in its nature. In the theory of law is defined as a person, eligible to be a participant in financial relations, who has the necessary rights and duties. Establishment financial activity is the exercising of functions in educational planning, distributing and using funds according to their resolving problems. Keywords: culture, rights, duties, budget establishments, finances, budget, budget system.
Перевод российской экономики на рыночные условия хозяйствования предопределяет необходимость вовлечения в орбиту финансовых отношений бюджетных учреждений современных рыночных финансовых инструментов и рычагов, органичного встраивания их в структуру финансового механизма бюджетных учреждений с целью дополнительного, помимо бюджетного, финансового обеспечения, что особенно актуально в современных условиях недостаточности бюджетного финансирования.
Сфера культуры уникальна по своей природе, так как она является единственной сферой социального блока, в которой происходит хранение, накопление, производство весьма значимых материальных ценностей, составляющих национальное достояние.
Отложенный во времени социальный эффект культурной деятельности, отсутствие зачастую сиюминутных результатов обязывает общество относиться к этим действительно стратегическим ресурсам с особой рачительностью, сберегая накопленный культурный потенциал как одну из наивысших ценностей страны1.
В соответствии со ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992г.
1 См.: Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уваров Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. - Москва -Ростов-на-Дону: Издательский центр "МарТ", 2005. С. 340.
№ 3612-1 (в ред. от 29 декабря 2006г. № 258-ФЗ)2 культурное достояние народов Российской Федерации
- совокупность культурных ценностей, а также организации, учреждения, предприятия культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение и в силу этого безраздельно принадлежат Российской Федерации и ее субъектам без права их передачи иным государствам и союзам государств с участием Российской Федерации.
Достижения науки, культуры, техники следует рассматривать как основу развития экономики в современных условиях. Интеллектуальное богатство, интеллектуальный капитал, интеллектуальная собственность сегодня перестают быть литературными образами и красивыми метафорами. Они обретают зримую, конкретную форму.
По утверждению профессора Ю.А. Тихомирова, несмотря на то, что конституционной практике культурные права известны уже в течение нескольких десятилетий, в теории к ним отсутствует однозначное отно-шение3.
Профессор Т.Я. Хабриева и профессор В.Е. Чиркин отмечают, что многие из социально-экономических прав, к которым относятся и культурные права, "в странах англо-саксонского права не считаются правами в субъективном смысле", а сама группа социальноэкономических прав "нередко ... относится к числу моральных, а не так называемых позитивных, не собст-
114
венно юридических"4.
Экономика влияет на культуру, определяя уровень ее финансового, материального, производственнотехнического обеспечения, в то же время культура воздействует на экономику, поскольку создает конкретные рабочие места, имеет собственные автономные рынки, обладающие существенным инвестиционным потенциалом, осуществляет непосредственный вклад в развитие экономики конкретного региона5.
Таким образом, культура - это процесс развития, как всего общества, так и отдельного человека, она проявляется во всех видах его деятельности. Через культуру идет формирование социально-политических стереотипов, культурного контекста общества. Этот культурный контекст обусловливает все своеобразие аспектов государственной и общественной жизни.
Российский опыт свидетельствует, что в отношениях в области культуры государство всегда играло особую роль. Во многом именно благодаря активной и целенаправленной политике государства удавалось решать те или иные задачи в области культуры, например, создание музеев, охрана памятников истории и культуры. Особенно заметен в этом отношении советский период отечественной истории6.
Культурная политика в России в настоящий период находится в стадии реформирования, кроме того, проводимые административная и бюджетная реформы в
2 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 2006. № 1 (ч.1). Ст. 21.
3 См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие /Под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Норма, 2007. С. 325.
4 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М.: Норма, 2005. С. 167.
5 См.: Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уваров Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. Указ соч. С. 341.
6 См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие /Под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Норма, 2007. С. 324.
определенной степени охватывают сферу культуры и искусства.
Проведение административной реформы предполагает, прежде всего, уточнение функций органов власти разных уровней и разграничение между ними расходных полномочий, в том числе и в сфере культуры и искусства7.
Участие государства и муниципалитетов в культурной жизни имеет определенные конституционные ориентиры. В качестве таковых выступают культурные права и свободы граждан.
Ст. 44 Конституции РФ закрепляет право каждого человека на участие в культурной жизни и пользовании учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Таким образом, государство гарантирует населению предоставление бюджетных услуг культуры, независимо от места проживания. Согласно ст. 72 Конституции РФ общие вопросы культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Большое значение имеет определение видов учреждений в области культуры. В связи с этим следует ориентироваться прежде всего на законы, так как именно в их нормах находит отражение публичный ин-терес8.
К основополагающим законодательным актам, определяющим финансовую правосубъектность учреждений культуры относятся Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 01 января 2007г. № 300-ФЗ)9, а также отраслевые законодательные акты.
Центральное место в отраслевом законодательстве о культуре занимают Основы законодательства РФ о культуре, положения которых находят свое отражение в иных законодательных актах.
В частности, Федеральный закон от 26 мая 1996г. № 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации (в ред. от 26 июня 2007г.)10, регламентирующий особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации и определяет музей как некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций (ст.3).
Музеи в Российской Федерации могут осуществлять любую деятельность, не запрещенную законодательством Российской Федерации и соответствующую целям деятельности музеев в Российской Федерации, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом. Музеи в Российской Федерации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, предусмотренных настоящим Федеральным законом (ст.33).
В настоящее время разработка и реализация целевых программ в сфере культуры является одним из важных инструментов государственной политики. В сфере культуры целесообразность и эффективность
7 См.: Переверзев М.П., Косцов Т.В. Менеджмент в сфере культуры и искусства.: Учеб. пособие /Под ред. М.П. Переверзева. -М.: ИНФРА-М, 2009. С. 86.
8 См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие /Под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Норма, 2007. С. 328.
9 См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6061.
10 См.: СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591; 2007. № 27. Ст. 3213.
разработки целевых программ заключены в том, что они обязывают к всестороннему анализу реального состояния этой сферы, выделению приоритетных на данном этапе направлений ее развития, требуют научной обоснованности в планировании и управлении культурными процессами.
В настоящее время действует Федеральная целевая программа "Культура России (2006 - 2010 годы)", которая была утверждена Постановлением Правительства РФ от 08 декабря 2005 N 74011. Данная Программа разработана в целях:
- комплексного решения проблем сохранения и развития культурного потенциала страны;
- сохранения и эффективного использования культурного наследия народов Российской Федерации.
Среди проблем, существующих в области культуры, Программа указывает следующее: отрасль, традиционно ориентированная на государственную финансовую поддержку, оказалась наименее подготовленной к рыночной экономике. Темпы износа особо ценных недвижимых объектов культурного наследия продолжают отставать от темпов их восстановления. Аналогичная ситуация складывается с музейными фондами. По сути, сегодня продолжается процесс постепенной утраты национального достояния страны (как материального, так и духовного), накопленного предыдущими поколениями. До настоящего времени отсутствуют рыночные критерии оценки как движимых, так и недвижимых объектов культурного наследия.
Значительная часть затрат, связанных с реализацией Программы, приходится на проведение реконструкции, реставрационных и противоаварийных работ на объектах культурного наследия федерального значения. Программно-целевой метод позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы на проведении работ на конкретных объектах, предотвратить их распыление.
Использование программно-целевого метода необходимо и при реализации других направлений Программы, охватывающих все основные сферы культурной жизни: театр, музыку, современное и
традиционное искусство. Сложившаяся практика предусматривает активное участие в конкурсах и фестивалях как региональных и сельских, так и общепризнанных коллективов и деятелей культуры.
Отказ от применения программно-целевого метода может привести к негативным последствиям, например к ограничению влияния государства на проведение культурной политики в регионах страны.
К наиболее серьезным рискам можно отнести сокращение финансирования и неэффективное управление Программой, что, в свою очередь, повлечет:
- потерю части недвижимых объектов культурного наследия вследствие опережения темпов их износа над темпами их восстановления и консервации;
- финансовые потери от неэффективного использования недвижимых объектов культурного наследия;
- финансовые потери от сокращения использования музейного фонда и архивных документов, гастрольной деятельности;
- сокращение доли национальных фильмов на российском кинорынке;
- сокращение влияния государства на формирование "человеческого капитала", потерю квалифицированных кадров в отрасли;
11 См.: СЗ РФ. 2005 . N 51. Ст. 5528.
- нарушение единого информационного и культурного пространства;
- нарушение принципа выравнивания доступа к культурным ценностям и информационным ресурсам различных групп граждан.
Бюджетные учреждения - важный субъект производственных и финансово-экономических отношений при любой системе хозяйствования и в любой модели государственного устройства. Они призваны удовлетворять общественно значимые потребности, такие как образование, здравоохранение, научные исследования, социальная защита, культура, государственное управление и др.
Бюджетное учреждение с экономической почки зрения - это учреждение по оказанию услуг населению, расходы по предоставлению которых обеспечиваются собственником этих учреждений, то есть государством за счет бюджетных средств.
Ученым-экономистом Т.Ф. Романовой дано следующее определение бюджетного учреждения: "Бюджетное учреждение - это учреждение, созданное органами государственной власти всех уровней для оказания услуг, с целью удовлетворения социально-культурных потребностей населения, основная деятельность которого финансируется собственником из средств бюджетов полностью или частич-■ ■12
но, на основе сметы
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет бюджетное учреждение как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.
Четкое определение понятия "бюджетное учреждение", данное в Бюджетном кодексе Российской Федерации необходимо для:
- определения объемов бюджетного финансирования государственных целевых программ;
- расчета количественных и качественных показателей потребностей в бюджетных учреждениях для полного охвата населения обязательными услугами;
- выработки обоснованной методологии учета в бюджетной сфере;
- развития нормативной базы деятельности бюджетных учреждений.
Понятие "бюджетное учреждение" традиционно в теории финансового права рассматривается во взаимосвязи с понятием "сметно-бюджетного финансирования". Как отмечает профессор О.Н. Горбунова, сущность сметно-бюджетного финансирования состоит в том, что государственные учреждения непроизводственной сферы получают на свои расходы средства из бюджета на основе смет13.
Финансовая правосубъектность бюджетных учреждений в последнее десятилетие подвергнут кардинальной трансформации, обусловленной резким снижением объемов бюджетного финансирования. Результатом воздействия данного фактора явилась активизация вхождения бюджетных учреждений в ры-
12 См.: Романова Т. Ф. Становление и развитие современного финансового механизма бюджетных учреждений: теория и методология: Автореф. дис. ... д-ра эконом. наук. Ростов-на-Дону. 2003. С. 7.
13 См.: Финансовое право: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. /А.Б.
Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. - М.: Проспект, 2009. С.298.
ночную среду, появление новых источников финансовых ресурсов и новых направлений их использования. Возникновение и функционирование негосударственных форм социального обслуживания способствовало формированию рынка социальных услуг, активными участниками которого стали и бюджетные учреждения.
Необходимо отметить, что одно из важнейших направлений проводимой в стране бюджетной реформы
- это реорганизация сети бюджетных учреждений, создание автономных учреждений14.
Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Автономные учреждения могут быть созданы путем учреждения или преобразования действующего бюджетного учреждения при условии, что такое преобразование не повлечет нарушения прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе право на получение бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования, а также право на участие в культурной жизни. Инициатива о преобразовании бюджетного учреждения в автономное исходит непосредственно от государственного или муниципального учреждения.
Автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов как бюджетное учреждение. Оно будет получать задание учредителя и осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансируется такая деятельность из соответствующего бюджета в форме субсидий, субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом. Автономное учреждение в некоторой степени имея двойственную природу объединяет черты государственного (или муниципального) бюджетного учреждения финансируемого из соответствующего бюджета и некоммерческой организации получающей бюджетные средства и пользующейся возможностью осуществлять предпринимательскую деятельность, не отклоняясь от целей, задач и функций публичного характера.
Хотелось бы отметить, что уже более пятнадцати лет организации социально-культурной сферы в РФ, независимо от видов собственности и организационноправовых форм (бюджетные учреждения, унитарные государственные и муниципальные предприятия, коммерческие организации) работают в новых условиях хозяйствования, ориентируясь на многоканальное финансирование: от собственной профильной и непрофильной деятельности, спонсорских, заемных средств и др. Несмотря на то, что система многоканального финансирования включает в себя поступления из различных источников (бюджетные средства, сборы от проводимых культурных мероприятий, собственные доходы организаций культуры от прочих, в том числе предпринимательских видов деятельности, спонсорская поддержка, меценатство), его основу по объемам и значению в большинстве высокоразвитых стран, прежде всего европейских, а также в России, составляет государственное финансирование. Однако до сих пор не существует достаточно полного законопроекта, удовлетворяющего всех хозяйствующих субъектов и
14 См.: Федеральный закон от 03 ноября 2006 г. №174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в ред. от 18 октября 2007г. №230-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626, 2007. № 43. Ст. 5084.
отражающего тенденции развития сферы культуры в рыночных условиях хозяйствования.
При этом следует отметить, что в настоящее время ни одной стране мира не существует практики отказа от поддержки сферы культуры. При всем отличии применяемых механизмов речь всегда идет о бюджетных средствах и о разных способах распределения финансовой поддержки между бюджетом и внебюджетными источниками финансирования данной сферы. Поэтому Законопроект в качестве основы государственных гарантий развития и сохранения культуры в Российской Федерации должен сохранить бюджетное финансирование и содержать положения, позволяющие создать и внедрить новый финансово-хозяйственный механизм функционирования сферы культуры с учетом действующего бюджетного и налогового законодательства, развивать различные формы экономического взаимодействия, обеспечить многоканальное финансирование культуры, то есть определить финансовые ресурсы организаций и учреждений культуры, источники бюджетного и внебюджетного финансирования, возможность привлечения дополнительных средств для развития культуры, являющейся необходимым элементом развития нации в целом.
Список литературы:
1. Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уваров Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Элан-ский Ю.Г. Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр "МарТ", 2005. - 528 с.
2. Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие /Под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Норма, 2007. - 416 с.
3. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М.: Норма, 2005. - 320 с.
4. Переверзев М.П., Косцов Т.В. Менеджмент в сфере культуры и искусства.: Учеб. пособие /Под ред. М. П. Переверзева. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 192 с.
5. Романова Т. Ф. Становление и развитие современного финансового механизма бюджетных учреждений: теория и методология: Автореф. дис. ... д-ра эконом. наук. Ростов-на-Дону. 2003.
6. Финансовое право: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. /А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. - М.: Проспект, 2009.- 528с.
