CC BY
133
СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН КАК ФАКТОР СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Сергеев Евгений Александрович, аспирант кафедры международного права и государствоведения юридического факультета.
Место работы: Белгородский государственный университет.
Аннотация. В статье представлена авторская позиция о направлениях специализации обращений граждан. Использование метода классификации способствовало выявлению роли обращений гражданам в конституционно-правовом взаимодействии государственных органов.
Ключевые слова: государственная власть, обращения, граждане, права.
SPECIALISATION OF REFERENCES OF CITIZENS AS THE FACTOR OF PERFECTION OF KONSTITUTSIONNO-LEGAL INTERACTION OF STATE STRUCTURES
Sergeev Evgenie Aleksandrovich, The post-graduate student of chair of international law and faculty of law.
Place of employment:The Belgorod state university.
Annotation. In article the author's position about specialisation directions obrashcheny citizens is presented. Use of a method of classification promoted role revealing about rashcheny citizens in konstitutsionno-legal interaction of the state orgais new.
Keywords: government, references, citizens, the rights.
Современная конституционно-правовая позиция Российского государства поддерживает идею высшей ценности прав и свобод человека (ст. 2)1. Последняя выражается в закреплении на высшем государственно-правовом уровне широкого перечня прав и свобод человека и гражданина, а также гарантий их реализации.
В числе субъективных прав, которые всегда находятся в фокусе научного интереса, особенно выделяют право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). Пристальное внимание именно к данному субъективному праву, на наш взгляд, можно объяснить тем, что обращения -это: один из способов восстановления нарушенного права; форма участия граждан в управлении делами
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
государства, а также способ устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений.
Отметим, что в развитие положений ст. 33 Конституции Российской Федерации был принят Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который определил и основные термины в этой сфере, и процедуру реализации самого конституционного права. Однако указанные правовые акты не составляют исчерпывающий перечень, регулирующий институт обращений граждан. Положения о таковом дополняют и развивают нормы различных отраслей законодательства (например, Федеральный конституционный закон РФ от 26 февраля 1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера-ции»2, Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ3; Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ4, Уголовнопроцессуальный кодекс РФ 5 и др.). Полагаем, что отмеченная «комплексная» особенность источниковой базы является следствием разнообразных отношений «человек-государство», появляющихся посредством института обращений граждан. В связи с этим, представляется перспективным исследование направлений специализации обращений граждан в процессе конституционно-правового взаимодействия с органами государственной власти с учетом их видового многообразия, чему способствует метод классификации. В этих целях нами выделены несколько критериев, среди которых: по форме выражения, в зависимости от адресата, с учетом содержания, по количественному признаку, по юридической природе. В каждом из названных критериев имеет место специализация обращений граждан. В настоящем исследовании охарактеризуем отдельные виды обращений с учетом проведенной классификации.
Итак, по форме выражения возможна классификация обращений на письменные и устные.
Устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны или установлены. На устные обращения граждан, как правило, дается ответ в устной форме.
В отдельных случаях ввиду сложного характера вопросов, поставленных в устных обращениях, либо необходимости дополнительной проверки изложенных в них фактов, должностные лица дают соответствующие распоряжения в порядке подчиненности.
Поступившие устные обращения граждан регистрируются и в случае необходимости ставятся на контроль органом или должностным лицом, принявшим дело по обращению к производству.
Результаты рассмотренных по существу устных обращений граждан доводятся до сведения заинтересованных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
Поступившие письменные обращения граждан также регистрируются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
2 СЗ РФ. - 1997. - № 9. - Ст. 1011
3 СЗ РФ. - 2002. - №30. - Ст. 3012.
4 СЗ РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4532
5 СЗ РФ. - 2001. - № 52 (ч. I). - Ст. 4921.
В зависимости от адресата, обращения можно подразделить на: апелляции (судебные инстанции, Министерство образования и науки Российской Федерации), рапорт (Министерство обороны Российской Федерации, Структурные подразделения Вооруженных Сил Российской Федерации), исковое заявление и отзыв на иск (судебные инстанции).
Апелляция (от лат. арреПайо - обращение) - обжалование какого-либо постановления в высшую инстанцию, которая имеет право пересмотреть дело по существу6. В качестве примера приведем апелляцию результатов Единого государственного экзамена. Участник ЕГЭ имеет право подать апелляции в органы местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере образования:
- о нарушении установленного порядка проведения ЕГЭ - в день экзамена после сдачи бланков ЕГЭ до выхода из ППЭ;
- о несогласии с результатами ЕГЭ - в течение 2 рабочих дней после официального объявления результатов экзамена и ознакомления с ними участника ЕГЭ7.
Далее на основе гражданского процессуального законодательства приведем пример обжалования не вступивших в законную силу решений и определений мировых судей субъектов Российской Федерации в форме апелляции.
Первое упоминание о возможности существования в гражданском процессе апелляции содержится в ст. 36 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»8.
В настоящее время обжалование решений и определений мировых судей осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 39 «Апелляционное производство по обжалованию решений и определений мировых судей» Гражданского процессуального кодекса РФ.
Под апелляцией понимается обращение лица, участвующего в деле, в суд второй инстанции с просьбой проверить законность и обоснованность решения суда первой инстанции.
В теории гражданского процесса выделяют два вида апелляции - полную и неполную9.
Сущность полной апелляции состоит в том, что требование, рассмотренное судом первой инстанции, рассматривается вновь судом апелляционной инстанции. В связи с этим стороны вправе ссылаться на новые факты, представлять новые доказательства, вносить новые возражения. Суд не зависит от результатов процесса в первой инстанции.
Цель полной апелляции - «исправить погрешности -добросовестные и умышленные самих сторон, упустивших представить суду первой инстанции весь фактический материал для окончательного решения дела»10.
Сущность неполной апелляции состоит в том, что проверяется сам процесс в суде первой инстанции и его решение. Из этого следует, что стороны не имеют права ссылаться на новые факты, представлять новые доказательства. Производство в суде апелляционной
6 http://slovari.yandex.ru
7 Ь|йр://\ммм1 .ege.edu.ru
8 Российская газета. - 1997, 6 января.
9 См.: Рихтер А.К. О полной и неполной апелляции // Журнал Министерства юстиции. - СПб, 1907. - № 3; Гражданский процесс: Хрестоматия / Под ред. М.К. Треушникова. - М., 2005.
10 Яблочков Т.М. Учебник русского гражданского судопроизвод-
ства. - Ярославль, 1912. - С. 218
инстанции направлено не на новое разбирательство дела, а на проверку решения. В связи с этим неполная апелляция имеет своей целью исправить ошибки суда, но не сторон.
Средством возбуждения апелляционного производства для сторон и третьих лиц служит апелляционная жалоба, для прокурора - апелляционное представление.
Далее в рамках обозначенного критерия классификации охарактеризуем рапорт. Этот вид обращения предусмотрен в качестве служебного документа Инструкцией по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999
г. № 17011.
Ввиду того, что в законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение понятия «рапорт», обратимся для уяснения его содержания к словарям.
Итак, рапорт - служебное сообщение, донесение младшего по званию старшему военному начальнику; доклад, сообщение о выполнении взятых на себя обя-зательств12.
В Толковом словаре В. И. Даля указывается содержание глагола «рапортовать - доносить, докладывать
13
по начальству словесно или письменно»13.
Толковый словарь военных терминов определяет рапорт как устный или письменный доклад по предусмотренной уставом форме при обращении военнослужащего к начальнику по различным вопросам служебной деятельности14.
Из приведенных выше определений можно сделать вывод, что содержание рапорта заключается в представлении некоторой информации, краткого отчета о результатах выполнения порученного задания. Таким образом, в армии докладывают рапортом о сдаче дел и должности, о происшествиях, имевших место во время несения службы в суточном наряде, о факте получения травмы подчиненным и т.п. В то же время при письменном обращении с просьбой об удовлетворении какого-либо права, гарантированного действующим законодательством, военнослужащие также оформляют рапорт.
Еще одним видом обращения в рамках обозначенного критерия классификации выступает исковое заявление (иск), адресатом которого всегда является суд.
Цель написания иска - убедить суд в своей правоте и добиться удовлетворения своих требований. Исковое заявление является отправной точкой в формировании судебного дела, так как именно в нем излагаются доводы и требования истца. Ошибки, допущенные в иске, например неточность определения его предмета, в последующем очень трудно, а иногда и невозможно устранить. Поэтому следует правильно сформулировать предмет иска, указать все имеющиеся у истца доказательства в подтверждение своих доводов, определить круг лиц, которых затронет судебное разбирательство, рассчитать цену иска (если иск подлежит оценке), осуществить ряд иных необходимых действий.
11 http://infopravo.by.ru/fed1991/ch01/akt10002.shtm
12 Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М., 1989. - С. 655.
13 Даль В.И. Толковый словарь живого русского языка: В 4 т. Т. 4. - М., 1995. - С. 59.
14 Толковый словарь военных терминов / Под ред. П.И. Скуйбе-да. - М., 1968. - С. 389.
Основные требования к форме и содержанию искового заявления содержатся в статье 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и в статье 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Отметим, что отзыв на иск составляется по аналогии с исковым заявлением. Однако в данном случае ответчик опровергает доводы и требования истца своими доказательствами и нормативным обоснованием. Адресатом такой формы обращения также выступает суд.
Специализация обращений граждан возможна с учетом критерия их содержания. Так можно выделить предложение, заявление, жалобу, ходатайство и претензию.
Отметим, что первые три вида обращений граждан перечислены в ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Предложение представляет собой рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Поддерживаем имеющуюся в науке позицию о том, что предложение, фактически, представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, о различного рода преобразованиях в обществе15. Наряду с национальным законодательством нормы международного права также представляют человеку право индивидуально и совместно с другими представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН)16.
Заявление определяется как просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Указанный вид обращения может преследовать позитивную или негативную цель17. Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Примерами позитив-
15 Бородин И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод // Военно-юридический журнал. - 2007. - № 8.
16 http://www.memo.ru/prawo/fund/hr981209.htm
17 Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федерально-
му закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Россий-
ской Федерации» (постатейный). - М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.
ного заявления могут служить: заявление в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.
Жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. С помощью данного вида обращений в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и издания актов управления. Примером подачи такого типа обращения может служить жалоба на действия (бездействие) должностного лица, поданная в установленном порядке его руководству, в прокуратуру или в суд.
Далее отметим, что федеральное законодательство не содержит определения понятия «ходатайство». Однако упоминания о такой форме обращения имеются как в законодательстве федерального уровня, так и регионального. Например, по Закону Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в уполномоченный государственный орган (п. 1 ст. 3)18.
На уровне законодательства субъектов Российской Федерации даже имелись определения ходатайства -это обращение, содержанием которого является просьба о признании за лицом определенного правового статуса, прав, свобод, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих19.
Наконец, отметим, в чем заключается правовое содержание обращения-претензии. Многие граждане и организации пренебрегают использованием претензии в отношении своих должников, предпочитая разрешать возникший спор непосредственно в суде. Однако именно с помощью претензии возможно без лишних материальных затрат получить исполнение своего требования. Кроме того, в установленных законом случаях соблюдение досудебного порядка урегулирования спора является обязательным.
Претензия излагается в письменной форме с указанием четких требований к исполнению. Если она пишется от имени организации, то должна быть изложена на фирменном бланке.
По истечении установленного срока для ответа на претензию следует начинать готовить документы для подачи иска в суд.
По количественному критерию выделим: индивидуальные (предложение, заявление, жалоба и др.) и коллективные обращения (петиция, коллективная жалоба и др.). Отметим, что в рамках данной классифи-
18 Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 12. - Ст. 427.
19 Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. № 25 «Об обращениях граждан» (утратил силу) // http://www.systemfond.ru/law.phtml?p=52
кации акцент сделан на характеристике субъектов обращений, а специализация таковых здесь выражена не совсем внятно по сравнению с указанными ранее критериями.
Ранее нами уже было уделено внимание таким формам взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления как предложение, заявление, жалоба, поэтому здесь укажем лишь то, что эти обращения могут подаваться коллективными субъектами. В рамках данного критерия классификации остановимся на характеристике петиций.
Термин «петиция» закрепился в конституционной науке и зарубежном законодательстве как форма коллективного обращения в органы государственной власти или местного самоуправления с требованием принятия, отмены или изменения определенных нормативных актов20. Так, например, в ст. 121 Конституции Швейцарии закреплено, что народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100 000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определенных статей действующей Конституции21. По мнению ряда авторов, петиции не только в обязательном порядке подлежат рассмотрению, но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством (как можно видеть на примере зарубежных государств)22.
Следует отметить, что право петиций не закреплено в основных международных актах универсального уровня. На 3-й сессии (июнь 1948 г.) Комиссия по правам человека, после изучения немногочисленных замечаний правительств, завершила работу над проектом Декларации и представила его в ЭКОСОС, который направил его для окончательной доработки и принятия в III Комитет Генеральной Ассамблеи ООН, проходившей в Париже с сентября по декабрь 1948 г. Из-за негативной позиции социалистических стран, при поддержке некоторых латиноамериканских государств, не было включено в текст Декларации «право на петицию к властям государства, гражданином которого он является или в котором он проживает, либо к Организации Объединенных Наций»23, содержащееся в проекте Комиссии по правам человека, по аналогии с европейским конституционным законодательством. Советский Союз, Мексика и ряд других стран считали, что право на петицию в ООН нарушает принцип национального суверенитета и противоречит уставному положению о невмешательстве во внутренние дела государств.
Тем не менее, право петиций закреплено в Конституциях большинства государств. Так, в статье 29 испанской Конституции установлено, что все испанцы имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в письменном виде в органы государственной власти, в форме и целях, установленных законом. Военнослужащие и служащие вооруженных сил, а также военных ведомств или учреждений, подчиненных военной дисциплине, могут осуществлять это право только в индивидуальном порядке и в соот-
20 Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). - М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.
21 Современные зарубежные Конституции. - М., 1992. - С. 256.
22 См.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. - М., 1998. - С. 103.
23 Джонсон Г. Мандат Организации Объединенных Наций в области прав человека // Действующее международное право. Т. 2. - М., 1996. - С. 61.
ветствии с положениями законодательства, регулирующего их деятельность24. В статье 28 части II «О бельгийцах и их правах» Конституции Бельгии закреплено право каждого обращаться к публичным властям с петициями, подписанными одним или несколькими лицами. Вместе с этим Конституция Бельгии допускает возможность учредительным органам обращаться от имени коллектива25. Конституция США провозглашает, что «конгресс не должен издавать законов,.. ограничивающих... право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об исправлении злоупотреблений»26. Статья 45 Конституции Болгарии указывает, что граждане имеют право обращаться в государственные органы с жалобами, предложениями и петициями27. Статья 52 Конституции Республики Молдова устанавливает право на обращение к властям с письменным требованием, жалобой, предложением в индивидуальном или коллективном порядке -право на петиции. В развитие данного положения установлено конституционное право лица, ущемленного властью или не добившегося удовлетворения своих требований, на обращение в административный суд с целью отмены противоправного акта или решения государственного органа или должностного лица и возмещения причиненного ущерба (ст. 53)28.
В законодательстве Российской Федерации не содержится легального определения термина «петиция». Однако такие попытки предприняты в субъектах Российской Федерации. Так, Устав (Основной закон) Амурской области от 13 ноября 1995 г. № 40-ОЗ29 определяет петицию как обращение о необходимости осуществления законодательных, исполнительных или судебных мер. Согласно ст. 30 Устава, каждый человек в отдельности или несколько человек совместно имеют право обращаться в органы государственной власти области и органы местного самоуправления области с письменными петициями о необходимости осуществления законодательных, исполнительных или судебных мер. Никто не может быть подвергнут преследованию за подачу петиций. Органы государственной власти области и органы местного самоуправления области обязаны в письменной форме отвечать лицам, обратившимся к ним с петицией. Подобный подход содержится и в ст. 54 Устава (Основного закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 г. № 13630.
В Российской Федерации разрабатывался проект федерального закона «О петициях в Российской Федерации», представляющий петицию как народную правотворческую инициативу, как требующее ответа органа государственной власти коллективное обращение в орган государственной власти, направленное на их понуждение совершить определенное действие в интересах широкого или неограниченного круга лиц,
24 Конституция Королевства Испании от 27 декабря 1978 г. // http://constitution.garant.ru/DOC_3864829.htm
25 Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А. Окунькова. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1997. -С. 112.
26 Цит. по: Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. - М., № 2 (75). - С. 36.
7 Конституция Республики Болгария // Държавен вестник, бр. 56 от 13 юли 1991 г. (перевод с болгарского канд. юрид. наук Жи-чева Е.Н.).
28 Конституция Молдавии (Республики Молдовы) от 29 июля 1994 г. // http://constitution.garant.ru/DOC_3864849.htm
29 http://www.humanities.edu.ru/db/msg/62088
30 http://www.urka.ru/library.php?show=104809
либо воздержаться от совершения определенного действия для предотвращения нарушения прав широкого или неограниченного круга лиц31. Однако названный проект так и не получил статус закона.
Таким образом, проведенная классификация обращений граждан, позволила сделать ряд выводов.
Во-первых, специализация обращений граждан в процессе конституционно-правового взаимодействия с органами государственной власти способствует установлению адресата.
Во-вторых, специализация обращений предполагает ясность и удобство их использования как гражданами, так и органами государственной власти.
В-третьих, легальное закрепление и определение на федеральном уровне отдельных «недостающих» видов обращений будет способствовать прозрачности их понимания и исключению ошибок при выборе средств защиты гражданами своих прав.
РЕЦЕНЗИЯ
В статье представлена авторская позиция о направлениях специализации обращений граждан. Использование метода классификации способствовало выявлению роли обращений гражданам в конституционноправовом взаимодействии государственных органов.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку специализация обращений граждан в процессе конституционно-правового взаимодействия с органами государственной власти содержит в себе не только правозащитный потенциал, но и представляет особую важность для совершенствования деятельности государственных органов.
Автором осуществлено исследование направлений специализации обращений граждан в процессе конституционно-правового взаимодействия с органами государственной власти с учетом их видового многообразия. В этих целях автором выделено несколько критериев, среди которых: по форме выражения, в зависимости от адресата, с учетом содержания, по количественному признаку, по юридической природе.
Научная статья С.А. Сергеева «Специализация обращений граждан как фактор совершенствования конституционно-правового взаимодействия государственных органов» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к опубликованию в журнале.
д.ю.н., профессор Мархгейм М.В.
31 Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). - М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.
