CC BY
28
Создание эффективной системы инвестирования в автодорожную отрасль
Олег БЕЛОЗЕРОВ,
руководитель Федерального дорожного агентства РФ
В последние годы в Российской Федерации отмечается нестабильное финансирование дорожного хозяйства. Доля ВВП, выделяемая на федеральное и территориальное дорожное хозяйство, за последние пять лет снизилась почти вдвое. Недостаток отводимых на эти цели бюджетных средств приводит к накоплению так называемого недоре-монта существующей сети автомобильных дорог общего пользования, а также к тому, что многие достаточно перспективные проекты в отрасли остаются не реализованными. Такое хронически нестабильное финансирование, при длительном инвестиционном цикле (от 3 до 7 лет), резко снижает эффективность от использования финансовых средств (и без того ограниченных), вкладываемых в развитие автодорог.
В России наблюдается устойчивый рост числа транспортных средств (к 2010 году прогнозируется до 250 автомобилей на 1 тысячу жителей), и, соответственно, интенсивность использования дорожной сети повышается из года в год. Поэтому задачей номер один становится создание эффективной системы инвестирования в автодорожную отрасль.
В условиях недостаточности бюджетного финансирования Федеральным дорожным агентством принимались активные шаги для повышения эффективности бюджетных расходов. Все контракты в сфере компетенции Росав-тодора заключаются по итогам конкурсов, благодаря чему за прошлый год удалось сократить расходование средств федерального бюджета на 2,53 млрд. рублей.
Усилиями Росавтодора и Росдорэкс-пертизы удалось переломить существовавшую тенденцию к снижению качества проектно-сметной документации. А ведь именно от ее качества зависят стоимость строительства, долговечность конструкций, объемы финансовых средств, необходимых для обеспечения экономичной и безопасной работы дороги в течение всей ее жизни. Внедряются новые технологии, инновационные методы эксплуатации дорог, в частности — устройство щебеночно-мастич-ных асфальтобетонных покрытий, шероховатых тонкослойных покрытий. Расширено применение новых машин и механизмов для нанесения дорожной разметки. Ведется разработка геоинформационной модели управления развитием автомобильных дорог. Предусматриваются работы, направленные на повышение качества диагностики транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог. Продолжаются работы по созданию корпоративной информационной системы управления (КИСУ) Росавтодора. Все эти меры также позволяют повышать эффективность бюджетных расходов при эксплуатации автомобильных дорог.
Вместе с тем, становится очевидным, что указанные шаги не способны кардинально решить проблему и поставить автодорожную отрасль на рельсы современной экономики. Для финансирования дорожного хозяйства необходимо широко привлекать внебюджетные источники (средства частного капитала, заемные средства и др.).
Одной из главных преград, препятствующих активному привлечению частного капитала к строительству и содержанию российских автомобильных дорог, является недостаточная разработанность отечественной законодательной базы. Между тем, в ведущих странах мира со всей наглядностью прослеживаются тенденции, предусматривающие поэтапный переход финансирования автодорог в сферу рыночных отношений. В основу таких отношений положен принцип «пользователь платит», а проезд по автодороге при этом рассматривается как предоставляемая государством услуга.
Не вызывает сомнений, что и в Российской Федерации совершенствование системы финансирования дорожного хозяйства целесообразно проводить в этом же направлении. Такую правовую и экономическую перестройку имеет смысл осуществлять поэтапно.
На первом этапе пересмотру подлежат распределение полномочий и финансовых обязательств между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением, четкое установление источников финансирования дорожного хозяйства. Поскольку средства, поступающие от налогов и сборов с пользователей автодорог для модернизации и развития дорожной сети, ограничены, то для финансирования наиболее крупных и уникальных дорожных объектов в дальнейшем потребуется привлекать дополнительные бюджетные источники через повышение акцизов на топливо-смазочные материалы, вводить плату за проезд по автомагистралям, повышать пользовательские налоги и сборы по мере роста доходов населения и предприятий. И наряду с этим — расширять привлечение различного рода внебюджетных средств, в том числе по линии строительства платных дорожных объектов.
Создание сети платных автомобильных дорог является одним из стратегических путей, позволяющих повысить эффективность инвестирования в дорожную отрасль Российской Федерации. Использование платных автодорог обусловлено двумя главными при-
чинами. Во-первых — объективной необходимостью резко увеличить пропускную способность крайне перегруженных ныне участков дорожной инфраструктуры при существующем уровне бюджетного финансирования. И во-вторых — насущной потребностью предоставить пользователям более качественные, безопасные и комфортные платные автодорожные услуги при наличии бесплатного альтернативного проезда.
В настоящее время перегруженность трасс наблюдается в крупных городах и на подъездах к ним, на отдельных участках федеральных автодорог в европейской части страны. Наибольшая потребность в платных дорогах сегодня ощущается на магистральных направлениях федерального значения в Московской и Ленинградской областях.
Платные автомобильные дороги будут представлять собой высокоскоростные автомагистрали с отличным покрытием, соответствующим мировым стандартам. В большинстве случаев они будут короче существующих бесплатных. И другие их отличия — улучшенная организация движения путем устройства транспортных пересечений в разных уровнях и повышенный уровень обеспечения безопасности движения. Указанные достоинства позволят водителям поддерживать постоянную высокую скорость и заметно сократить время в пути. Наряду с этим, предполагается комплексно развивать придорожную инфраструктуру, в том числе и автомобильный сервис.
Использование платных автодорог на напряженных транспортных направлениях — наиболее эффективный способ, способствующий привлечению инвестиционных ресурсов в дорожную отрасль. Он позволяет за счет внебюджетных источников эффективно решать проблемы, связанные с пропускной способностью отдельных направлений. В основе использования платных автодорог заложен механизм государственно-частного партнерства.
Преобладающей формой государственно-частного партнерства в проектах отечественных платных автомобильных дорог является концессия. В пилотных проектах планируется использовать концессию с приемлемыми для населения тарифами и смешанной формой государственной поддержки — субсидиями на стадии строительства и компенсационными платежами на стадии эксплуатации.
При этом на концессионера, с одной стороны, возлагается обязанность
обеспечивать финансирование проекта, а с другой — ему предоставляется право строительства и коммерческой эксплуатации данных объектов на платной основе.
Базой для реализации концессионных проектов в Российской Федерации, предусмотренной федеральным законом «О концессионных соглашениях», является схема: строительство — передача — эксплуатация (Build — Transfer — Operate).
При организации деятельности по этой схеме предполагается следующая примерная последовательность
действий организационного и юридического характера:
• реализация государством до начала строительства всех подготовительных этапов проекта, включая разработку проектной документации, осуществление изъятия и выкупа земельных участков в федеральную собственность в полосе отвода создаваемого объекта;
• проведение открытого тендера на право заключения концессионного соглашения;
• заключение с победителем тендера концессионного соглашения и долгосрочного договора аренды земельных участков в полосе отвода создаваемого объекта;
• осуществление концессионером строительства объекта на условиях долевого финансирования из собственных и привлеченных им средств и средств федерального бюджета;
• регистрация объекта после завершения строительства в государственной собственности Российской Федерации (с концессионными обремене-ниями);
• осуществление концессионером после завершения строительства коммерческой эксплуатации объекта в течение установленного концессионным соглашением срока;
• возврат объекта концессионного соглашения по истечении срока концессии государству.
Важнейшим принципом реализации (а равно — и критерием отбора) проектов государственно-частного партнерства является обеспечение возвратности инвестиций и необходимого уровня доходности на вложенный капитал для каждого из партнеров.
В дорожном секторе возврат инвестиций для концессионера обеспечивается за счет финансовых поступлений от коммерческой эксплуатации создаваемой автомобильной дороги (дорожного объекта) и характеризуется показателями финансовой эффективности.
Чтобы повысить экономическую эффективность проекта для частного партнера (концессионера), государство полностью обеспечивает финансирование подготовительных этапов (разработки проектной документации и подготовки территории строительства), а также берет на себя часть расходов по софинансированию строительства или реконструкции объекта. Условиями концессионного соглашения может также предусматриваться механизм компенсации недостающих доходов на этапе коммерческой эксплуатации дороги или дорожного объекта.
Возврат инвестиций для государства обеспечивается преимущественно за счет системы косвенных мультипликативных социально-экономических эффектов от создания автомобильной дороги и налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.
Помимо этих косвенных эффектов, получаемых государством, условия концессионного соглашения могут предусматривать прямую концессионную и арендную плату в бюджет, а также иные выплаты концессионера (например — в случае, если его фактические доходы существенно превышают оговоренный в соглашении размер прибыли).
Допускается также применение других инструментов, которые позволяют
обеспечить для частного партнера возвратность сделанных им инвестиций. Речь идет, в частности, о предоставлении государственных гарантий на привлекаемый заемный капитал (Положение об Инвестиционном фонде предусматривает предоставление таких гарантий сроком до пяти лет), страховании отдельных видов рисков, освобождении концессионера от уплаты ряда налогов (земельный налог, налог на имущество) и т.п.
Рынок услуг платных автомобильных дорог в нашей стране сегодня является быстрорастущим: если пока что он ограничивается единицами действующих объектов и разрабатываемых проектов, то уже в самые ближайшие годы в его сферу будут включены десятки дорожных объектов.
Самыми масштабными проектами платных дорог Российской Федерации в настоящее время являются:
• строительство скоростной автомобильной магистрали Москва — Санкт-Петербург;
• строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области;
• строительство автомобильной дороги Западный скоростной диаметр в Санкт-Петербурге;
• строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу федеральной автомобиль-
ной магистрали М-1 «Беларусь» Москва — Минск (соединительная автомобильная магистраль от Московской кольцевой автомобильной дороги в районе транспортной развязки с Молодогвардейской улицей до автомобильной магистрали М-1 «Беларусь» Москва — Минск);
• реконструкция, строительство и эксплуатация на платной основе автомобильной дороги М-4 «Дон» от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска на участках км 21 — км 117 в Московской и км 330 — км 464 в Липецкой областях.
Платные автомобильные дороги в настоящее время могут принадлежать как государству, так и муниципальным образованиям. В дальнейшем возможно, используя опыт зарубежных стран, реализовать государственно-частное партнерство через создание специальных государственных дорожных организаций, которые станут оперировать на рынке как коммерческие компании и для реализации проектов привлекать, помимо собственных доходов, также частный капитал.
В области нормативного правового обеспечения реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации намечено в течение текущего года разработать проекты федеральных законов «Об автомобильных дорогах» и «О платных автомобильных дорогах».
