CC BY
502
Сидоренко И.Н., к. ист. н., доц.
Современный российский чиновник: кто он, его роль в функционировании власти
В статье сделана попытка объективно оценить факторы и условия, влияющие на эффективность деятельности российских чиновников, не абстрагируясь от реальных противоречий в которых они функционируют и обобщить предпринимаемые в России меры по позитивному изменению ситуации
Ключевые слова и словосочетания: чиновник, чиновничество, бюрократ, государственные должности, политические должности
С плохими законами еще можно управлять государством, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы.
Бисмарк
Внедрение инноваций в систему государственного и муниципального управления, попытки ее рационализации и оптимизации могут приводить к самым неожиданным, а иногда и негативным последствиям. Декларируется необходимость сокращения роли государства в экономике, а госаппарат, численность чиновников увеличивается.
Одной из целей административной реформы, реформирования государственной и муниципальной службы было сокращение количества чиновников, а на практике их число из года в год растет. Государство все больше открывается, а недовольство граждан деятельностью государственных и муниципальных органов власти, чиновничества (количество писем и жалоб граждан на действия или бездействие органов власти и отдельных чиновников) не уменьшается. Все больше сил и энергии затрачивается на борьбу с коррупцией, а она все глубже поражает органы власти и управления, чиновничество, системы здравоохранения, образования, правоохранительные органы и т.д.
В чем причина? Почему декларируемые меры не приносят ожидаемого результата? Где корень зла? Вряд ли найдется человек, который сумел бы дать полные ответы на подобные вопросы. Необходимо исследование глубинных причин огромного несоответствия целей и результатов в данной сфере, условий и факторов, оказывающих влияние на качество и эффективность деятельности чиновников, путей преодоления этого несоответствия.
Наше государство вот уже около двадцати лет находится в стадии трансформации, реформирования государственного и муниципального управления, сутью которого является государственная и муниципальная служба, ее кадровый состав, ее чиновничество.
В российских официальных документах слово «чиновник» не употребляется, но в средствах массовой информации, публицистике, в художественной литературе и обиходной речи оно встречается довольно часто, причем чаще всего не в лучшем его значении.
Но чиновник такой же человек, как врач, учитель, ученый, общественный деятель и т.д. Его порицают, обливают желчью и презрением, но слишком мало изучают, исследуют. Он призван служить наивысшим национальным интересам.
Чтобы говорить о чиновничестве не традиционно, вообще, а более конкретно, нужно позиционироваться в среде гражданских служащих, более четко структурировать само чиновничество, определить, где пролегает грань, которая делит нынешних управленцев на замещающих государственные и муниципальные должности и должности гражданской и муниципальной службы, профессиональные, карьерные: создающие документы, исполнители, технический, вспомогательный персонал и т.д. Следует четко представить, что такое чиновник, определиться, по отношению к какой группе работников органов власти и управления мы будем употреблять понятие «чиновник» (определить предмет нашего внимания).
Существует множество определений «чиновник». Остановимся на двух из них. В толковом словаре живого русского языка В.И.Даля дается наиболее краткое определение: «чиновник -служащий государю и жалованный чином [1]. С.И.Ожегов определяет чиновника как государственного служащего, имеющего чин, служебное звание [2]. В теории государственного управле-
ния превалирует позиция сторонников, согласно которой образ государственного и муниципального служащего предстает в облике чиновника-менеджера, ему предписывается направляющая, формирующая, структурирующая и в целом организующая роль. При этом организаторская роль считается во всех случаях главенствующей для руководителя (менеджера-чиновника). Менеджер-чиновник может выступать в роли администратора, организатора, профессионала (специалиста), общественного деятеля, преподавателя, психолога, воспитателя, консультанта, ученого [3]. Основными видами его профессиональной деятельности являются управленческая, организационная, научно-исследовательская, инновационная, методическая, консультационная, образовательная.
В последние годы термин «чиновник» употребляется в значении: должностное лицо, занимающее невыборный пост в государственном, партийном, профсоюзном аппарате. Довольно часто чиновниками называют всех служащих, занятых в структурах власти и управления, особенно в высшем эшелоне.
В данной статье термин «чиновник» будет в основном использоваться по отношению к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности и должности гражданской и муниципальной службы категории «руководители».
Это вполне объяснимо. Ибо именно эти лица принимают управленческие решения. Но и аппарат не безучастен в этом. Он не непосредственно, а опосредованно влияет на судьбу управленческих решений. Конечно, не специалист утверждает постановление, приказ, распоряжение и т.п. - это делает руководитель. Но именно он - специалист - готовит необходимую информацию, анализирует ее, выявляет тенденции, опыт, рассматривает и предлагает альтернативы, выбирает наиболее эффективные (на его взгляд, разумение) подходы и закладывает их в проекты.
Опытный российский чиновник XIX века М.П.Соловьев в свое время отмечал, что вечным российским принципом является самодержавие чиновника. Государь только припечатывает то, что ему подают к подписи. Но если руководителю остается только подписать бумагу, всего он не может и не должен знать, ему и не должно быть все известно и понятно. Ибо тогда у него не останется времени для более важных и принципиальных дел. Тогда получается, что управляет всем чиновник, составлявший бумагу «к докладу». Собственно «отнес на ту или иную статью
государственные расходы, указал на тот или иной источник доходов и т.п.» не тот, кто бумагу утвердил, а тот, кто писал ее, кто ее сочинял. Кто это? Лицо неизвестно. (Не случайно в наши дни требуется указывать: фамилию и инициалы исполнителя и его телефон - И.С.) «Чиновник...» Точнее, оно никому не известно. А их туча, бесцветная, серая, ... пишет все «бумаги», всякие «доклады и отношения» и через это «совершает весь ход истории».
Естественно, что принятием решений управленческая деятельность не ограничивается. Для эффективного управления требуется еще масса организационных и аналитических действий, без которых была бы невозможна деятельность политических деятелей и высших управленцев: сбор, обработка и обобщение информации, подготовка проектов решений, организация исполнения, координация деятельности, регулирование и ряд других функций управления. А этими управленческими знаниями, умениями и навыками, как свидетельствует мировая практика, обладают чиновники - гражданские служащие категорий «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», работающие на основе бессрочных служебных контрактов. Именно они призваны быть профессиональными управленцами.
Этот слой управленцев призван претворять стратегические замыслы в жизнь, что представляет собой большую проблему. Он должен состоять из карьерных чиновников, обладающих величайшей исполнительской дисциплиной, настойчивостью в проведении политической линии государства, большим мужеством, ибо в ходе реформы им предстоит преодолеть сопротивление сложившихся неформальных сообществ.
У государственных служащих есть свои особенности. Они действуют от имени и по поручению государства, могут пользоваться властью, имеют более широкие возможности в принятии управленческих решений, чем все остальные граждане. В их руках исполнение - или неисполнение - самых нужных законов и принятых законодательной и исполнительной властью решений. Это от их молчаливого мнения, согласия и несогласия, чаще всего зависит, что «пройдет» и «пойдет» в дело, а что останется лишь на бумаге, будет оставлено на «потом». Например, в 2009 году Президентом страны были даны 1753 поручения, было выполнено (снято с контроля) 1084, то есть всего 62 процента. Причем, и
те, которые сняты с контроля, выполнены не всегда качественно [4]. На глазах вырос огромный аппарат социальных чиновников, нередко оказывающих помощь только самим себе [5]. Можно лишь догадываться, что в этом плане делается в регионах и муниципальных образованиях.
Во многих странах (например, Казахстан, Киргизия, США) к чиновничеству относят не только государственных гражданских и муниципальных служащих, но и тех, кто замещает политические должности [6]. Чиновниками себя считают даже высшие руководители страны. В.В.Путин в интервью по поводу встречи с
Н. Саркози заявил: «.я скромный чиновник в российской администрации».
В российском законодательстве так же как и термин «чиновник» отсутствуют понятия «политическая должность», «политический служащий» но присутствует понятие «государственная должность Российской Федерации», «государственная должность субъекта Российской Федерации» [7].
Федеральным законом от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Ст.1) установлено, что государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами) законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
В отличие от чиновника-администратора, чиновник-политик не управляет людьми, а властвует над ними в определенной сфере государственных интересов.
Высшие политические должностные лица устанавливают общие принципы и подходы, рамочные условия и пределы, в которых должны действовать административно-управленческие структуры и их работники.
«Рядовой» чиновник обязан выполнять добросовестно и точно приказ (распоряжение) начальника, решение вышестоящей организации, даже кажущееся ему ошибочным (выполнять под ответственность приказывающего). Без этого, без такой исполнительской дисциплины аппарат любого государственного органа и
органа местного самоуправления просто не сможет эффективно функционировать.
Напротив, политический чиновник, то есть лицо замещающее государственную или муниципальную должность, должность гражданской службы категории «руководители» - должен честно служить народу, обеспечивать управление государством, экономической, социальной и культурной сферами, с учетом интересов всех социальных групп, классов, национальностей, широких народных масс [8].
Чиновника однозначно определить невозможно. Он живет и работает в обществе, а это уже и не частная и не государственная сфера. Но в чиновнике есть и государство - там, где ему не позволено нарушать законы. Там где за его действия (или бездействие) могут последовать санкции.
Российские граждане, определяя чиновничество, чаще всего исходят не из функций данной социальной группы, а из того, как часто они злоупотребляют (могут злоупотреблять) своими полномочиями. При этом, как правило, отзываются об отечественном чиновничестве крайне неприязненно, так как, по их мнению, чиновники используют данные им полномочия по преимуществу своекорыстно и не несут ни малейшей ответственности за свои действия, склонны к произволу, отнимают у соотечественников массу времени и сил.
А все ли, за что сыпятся проклятия на голову чиновника, зависит лично от него? Базовая, фундаментальная причина кроется, отмечает В.К. Егоров, не в самом чиновнике, а в той системе, в которой он находится. По данным опроса социологического центра РАГС, абсолютное большинство (более 80 процентов) чиновников - нормально ориентированные люди: работать на человека, помогать гражданину, откликаться на его беды. Но когда начинаешь спрашивать тех же самых людей, чем они занимаются на своей работе, многие признаются, что по организации дела, по должностным инструкциям, по стилю работы руководителей, у которых служат, они в основном действуют в интересах начальника и его команды. А не человека, который приходит к ним и по отношению к которому они должны выступать как сервисная организация.
Это вопрос не только о мотивации и психологическом настрое бюрократа, но и о том, в какие рамки он поставлен и по каким законам и правилам игры он действует [9].
Эту же мысль поддерживает и Сергей Миронов. Он считает, что при оценке чиновничества надо видеть системные проблемы, извращающие суть и смысл государственного управления. «Ведь даже порядочный и профессиональный человек, вынужденный работать в ущербной системе, может поневоле превратиться в «человека-функцию», действующего по бездушной логике бюрократического механизма» [10].
В массовое сознание планомерно и настойчиво всеми возможными средствами и способами внедряется мысль, что все беды у нас от чиновников. «Вот прогоним всех нерадивых, ленивых, на руку нечистых бюрократов и заживем, как сыр в масле, а может, и того лучше». «И сколько раз прогоняли, чистили, проводили реформы, объявляли о победе над хитрым чиновничьим змием, а он живет и, к нашему сожалению, не вянет».
Негативный образ государственного служащего как чиновника и бюрократа в общественном сознании закладывается еще в детские школьные годы при изучении классической литературы (Гоголь, Салтыков Щедрин и другие писатели, создавшие незабываемые образы чиновников).
В послешкольный период мнение о чиновниках у населения складывается в основном под воздействием как непосредственного опыта общения с ними в разных инстанциях, так и из сюжетов в средствах массовой информации. Отечественные СМИ, медийное сообщество приложили немало сил к созданию совокупного образа чиновника как бездушного и наглого взяточника. Благодаря репортажам СМИ, популярным сериалам, в которых смакуются «жареные факты», негатив и разоблачения, в целях подтверждения своей «правоты» и жажды «наказания» виновных, для торжества «справедливости».
Не будем брать для анализа оппозиционную и частную прессу. Достаточно перелистать подшивку «Российской газеты» (Учредитель - Правительство РФ) и почти в каждом номере мы найдем материалы о чиновниках или чиновничестве. Но редко там встретишь доброе слово в адрес государственных или муниципальных служащих, об их деятельности, об их отношении к людям. Абсолютное большинство публикаций имеют обличи-
тельную направленность. Прискорбно: чаще всего власть эти публикации, как правило не замечает. К сожалению, для таких оценок имеются достаточные основания.
Индикатором взаимодействия чиновничества и населения может служить объем обращений граждан в органы власти. Выступая в Башкирии 8 февраля 2010 г., В.В.Путин привел впечатляющие данные: «......ежегодно в органы власти поступают 360
миллионов обращений. Таким образом каждый взрослый гражданин обращается по три-четыре раза в год и испытывает на себе все прелести присутственных мест» [11]. Это также характеризует действенность работы чиновников на региональном и муниципальном уровнях. Это объективно накладывает отпечаток на формирование у населения определенного негативного образа чиновника.
Здесь надо еще раз оговориться: давая негативные оценки российскому чиновничеству в целом, мы, разумеется, не должны огульно, чохом, обвинять всех государственных и муниципальных служащих.
Известный философ В.Толстых пишет: «... я бы поостерегся взваливать всю ответственность за происшедшее у нас на бюрократию. <...> фактически проблема упирается в природу самой власти, в ее ценностные установки и действующую систему управления. Ведь у госаппарата и чиновников нет никакой другой задачи, кроме как задачи сохранения и воспроизводства данного государства, исполнения воли и решений избранной обществом власти.
Значит, проблема кроется в природе общества и государства, и именно здесь надо искать причину, по которой власть никак не может обрести устойчивого доверия населения [12].»
Почему в России сложилось негативное отношение к государственным служащим? Так было в царское время, так было при советской власти, таково оно и в современной России.
Вопрос непростой, над ним бьется не одно поколение российских ученых и практиков. Россия - страна, в которой государственный интерес многие столетия превалировал над личным. Как сказал об одном периоде российской истории Василий Ключевский, «государство пухло - народ хирел». По-видимому, перекос в сторону государственности и умаление прав человека сыграли злую шутку с чиновником. Он также стал «маленьким»,
ощущая себя «винтиком» огромной государственной машины. Поэтому боится самостоятельно решать вопросы, старается отпихнуть их от себя, свалить на других чиновников, отсюда раздражающая наших граждан бюрократическая волокита.
Одна из причин негативного отношения к чиновникам -исторически сложившаяся в России неоднозначность эмоционального отношения к государственным и муниципальным служащим. В реальной жизни нередко проявляется нестерпимое противоречие: зло нетерпимо и оправдано; чиновник с «бездушными глазами» - враг человека, и он же желанная ступень в карьере сына. Омерзительно, что они «берут», но если бы на их месте были бы мы, - дураки были бы, если бы не брали, когда дают. Народ согласен иметь таких чиновников - и готов их вешать, для борьбы с ними согласен хоть на фашизм и сам стремится устроиться на хлебное место: 70-80% респондентов считают, что профессия чиновника сейчас престижна - опрос ФОМ (2003) [13].
На государственную и муниципальную службу ежегодно приходят от 50 до 115 тысяч новых, в основном молодых, людей. Конечно, они не мечтают стать такими, как представляют служащих средства массовой информации и народная молва. Большинство из них нацелено на перемены и улучшение системы бюрократии. Иных из них отличает активная позиция, энергия, неравнодушие, желание бороться за достойную жизнь в родном регионе, городе, районе, поселке, селе. Среди них есть умные и самокритичные люди. Они понимают проблемы управленческого цеха, их не устраивают моральные правила и нормы, укоренившиеся во многих органах власти и управления. Но, попадая в систему, они, не пробив стену равнодушия, постепенно принимают сложившиеся правила игры.
В общественном сознании, в публицистике нередко допускается отождествление понятий «чиновник» и «бюрократ».
Его работа по инструкциям, предписаниям нередко является причиной несоответствия исполненной в соответствии с регламентами служебной обязанности и социальными ожиданиями общества, интересами отдельного гражданина, а следовательно, и негативизма его деятельности. Принятое им решение не всегда отвечает интересам всех без исключения. Решив даже справедливо вопрос в интересах одной стороны (гражданина, организации, территории), он нередко вызовет недовольство других.
В критике и публицистике бюрократизм нередко сводится к «выдвижению на первое место формальной стороны дела», бюрократа толкуют как «должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу»; а бюрократический стиль управления и руководства именуют «казенным», «канцелярским» и т.д.
А между тем, бюрократия, как ее обозначил М.Вебер, это система организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами и правилами, формализованным характером отношений, иерархическим строением управленческой структуры. Сопоставление веберовского представления о бюрократии и его отражения в управленческой практике наших дней неизбежно приводит к выводу, что современной системе управления как раз и недостает качеств, относящихся к бюрократии изначально.
Бюрократия всегда была и есть под стать самому государству и представляет собой неотъемлемый элемент системы власти и правящего режима.
Данные социологических опросов населения и чиновников свидетельствуют о довольно негативных тенденциях в развитии российского чиновничье-бюрократического слоя системы государственного управления.
Руководитель социологического исследования «Бюрократия и власть новой России: позиции населения и оценки экспертов» современного чиновничества в 2005 году, проведенного ИСИ РАН [14], М. Горшков пишет: «Мы искали целостный портрет чиновника, причины мотивации и тенденции - к чему движется страна в системе госуправления. Ответ мы получили такой: чиновники заражены бациллой потребительства настолько сильной, что перебить ее, на мой взгляд, в ближайшие пять лет будет невозможно».
Бюрократия в первую очередь заинтересована в постоянном увеличении своего влияния и богатства - так полагают 67% обычных граждан и 34% самих чиновников. Личные качества чиновников население и чиновники характеризуют схожим образом:
Современный корпус российских чиновников сформировался в специфических условиях. В минувшее двадцатилетие произошло сильное ослабление качества чиновничества.
Безразличие к государственным 49% 40%
интересам
Непорядочность, нечестность 4 8 33
Рвачество 47 40,5
Неуважение к людям 38 36
Бюрократы не помогают, а тормо- 76 22
зят развитие страны__________________________________________
Большая часть советского управленческого аппарата уже в годы горбачевской перестройки, а затем в период экономических и политических реформ конца ХХ века, активно двинулась в бизнес. Ушли знающие, умеющие управленцы, имеющие связи, мобильные, инициативные, предприимчивые, быстро адаптирующиеся к новым условия. Остальная часть чиновничества не была готова к работе в условиях свободного рынка, в условиях, не имевших аналоговых примеров в истории, - перехода от планового хозяйства к рыночному, от советского типа государства к так называемому демократическому.
А в последующем состав чиновников пополнился представителями поколения, чье становление прошло в период разрушения советского государства, плановой экономики, под рекламным лозунгом «бери от жизни все», становления капиталистической экономики и буржуазного государства (в условиях, когда нечестные почувствовали себя вольготнее).
Нестабильность непрерывно реформируемого общества, смена ценностей негативно сказались на качестве и количестве чиновничества. Снижение профессионализма и ответственности привело к снижению уровня управленческой культуры, расцвету бюрократизма и коррупции. В конечном счете, это привело к кадровому кризису.
Как бы скептично и критично мы ни оценивали современную российскую бюрократию, все понимают, что в реальной жизни без нее не обойтись. Она заведует исполнением крайне важных решений и вопросов, определяет рациональность, порядок реализации и эффективность принятых властью постановлений, указов и распоряжений. Провести реформы, модернизацию экономики без бюрократии, сколько бы ее ни ругали, невозможно.
Всячески ругая власть, чиновников, мы остаемся сторонниками государства, скорее, идеи государства, чем ее практической реализации. Потребность ограничить всевластие бюрократического аппарата традиционно в России сочетается с установкой на сильное государство, справедливость и порядок. Отсюда двойственное отношение наших сограждан к бюрократии. Большинство россиян, хотя и не ставит знак равенства между чиновничеством и государством, признают важность бюрократии в качестве своеобразного социального «клея», призванного цементировать государственный организм. Во всяком случае, большинство опрошенных (67,5%) признают, что управление страной должно находиться в руках опытных, квалифицированных специалистов [15].
В России с ее огромной территорией с затрудненной коммуникацией, разнообразием экономических и культурных условий чиновники, в том числе государственные служащие являются силой и средством сохранения единства страны. Целостность страны и государства удерживается в единстве благодаря тому, что данная социально-профессиональная группа действует в рамках одного государственного языка, в определенных границах, на единой правовой и организационной основе, на основе единых правил и инструкций. Государство им платит и требует единообразия действий, целостности и процедурности [16].
Государство не может существовать без реального профессионального управленческого аппарата, который бы был образован, компетентен и при этом не давил на общество, не был бы дополнительной нагрузкой. Без чиновников - профессиональных управленцев, работающих за плату и осуществляющих только государственные функции, государства нет ... чиновник его плоть и кровь, его физическое воплощение (в этом и слабость и преимущества чиновников).
Для успешного решения современных задач необходимы высококвалифицированные специалисты государственной службы, политически нейтральные, защищенные законом, действующие во имя интересов общества, беспристрастные, честные, открытые, умеющие общаться и использовать информацию, а также эффективно и результативно руководить.
Забывается всем знакомая истина, что какими бы ни были продуманными нормативно-правовые акты, какими бы природ-
ными, материальными, финансовыми и другими ресурсами ни располагало государство, регион, муниципальное образование, все пойдет прахом, если управление ими будут осуществлять малограмотные, нечистоплотные, безответственные местные чиновники.
Понятно, чиновники делают необходимую, важную работу, без них все остановится. Но . когда их много, делу это только вредит.
По официальным данным, к началу 2009 года в России насчитывалось 1,7 миллиона чиновников различных уровней. Это в два с лишним раза превышает показатели 1990 года. Если в последние годы существования СССР один чиновник приходился на 220 жителей, то ныне уже на каждые 100 россиян по чиновнику. Не странно ли? Ведь, казалось бы, государство активно избавляется от избыточных функций, проводилась административная реформа, призванная упорядочить структуры управленческого аппарата, прошло множество аппаратных реорганизаций и сокращений. И к чему мы пришли? В Государственной Думе при обсуждении отчета Правительства страны 7 апреля 2009 года приводились данные: в России расплодилось огромная армия чиновников, на содержание которой уходит 15 процентов ВВП, при численности 0,6 процента от всего населения [17]. Из года в год на содержание чиновников тратится больше средств, чем на наше больное здравоохранение.
Несмотря на то, что численность населения России неуклонно падает, численность чиновников имеет тенденцию к росту.
В России действительно много чиновников - неквалифицированных и недобросовестных. Но проблема состоит не столько в численности чиновников, сколько, в первую очередь, в степени эффективности их труда. Видимо подход «много-мало» в этом случае не совсем корректен. Насколько их количество целесообразно? Насколько оно оправдано? Чиновники - они как деньги, только наоборот: вечно кажется, что их слишком много.
Известный философ и социолог А.А.Зиновьев, много лет занимавшийся изучением советского послевоенного периода, писал: «За послевоенные годы в СССР число объектов подлежащих управлению: фабрик, заводов, школ, институтов, больниц и т.д.-возросло в несколько сот раз. Конкретно - больше чем в 300 раз!
А управленческий аппарат в стране вырос не более чем в два раза. Количество управляемых объектов росло, ВВП вырос многократно, а управляемость экономики с каждым годом ослаблялась. Кризис управления обернулся спадом производства. Если хотите знать, это и стало одной из предпосылок краха сверхдержавы. Вместе с тем зарождавшееся в мире информационное общество требовало иного качества и мощи управления.
Сегодня нам опять предлагают «ужать» государственное управление. Полагаясь на этот раз на пресловутое «дерегулирование» [18].
В США почти 19% работающих занято в системе власти и управления, более чем в 10 раз превышает численность наших чиновников, а экономика удерживается на высоком уровне, социальная сфера развивается. Следовательно, суть дела не в количестве, а в качестве работы чиновников.
29 июня 2010 г. Д.А.Медведев предложил Правительству рассмотреть вопрос о механизмах повышения эффективности работы федеральных государственных служащих, в том числе о возможности сокращения в течение трех лет их численности в пределах 20 процентов. То есть не заменить худших на лучших, а просто убрать каждого пятого федерального государственного служащего. Улучшится ли от этого качество государственного управления?
Объективная оценка сложившейся ситуации служит основой определения путей изменения существующей тенденции негативного восприятия чиновников и чиновничества, разрушения стереотипов массового сознания, создание позитивного позиционирования сотрудников государственного аппарата и органов местного самоуправления.
Упразднить чиновничество невозможно, значит, надлежит исправлять его пороки, поставить его в такие условия, когда оно не могло бы оставаться таким, как его представляют СМИ, или чиновнику было бы невыгодно нарушать закон (злоупотреблять служебным положением, использовать служебные полномочия для личного обогащения, участвовать в переделе собственности, чтобы он боялся потерять кресло, стабильность положения, зарплату, льготы, привилегии, социальный пакет и т.д.).
К.Маркс писал: «Если характер человека создается обстоятельствами, то надо, стало быть, сделать обстоятельства чело-
вечными». Сегодня деятельность чиновников не имеет сдерживающего фактора. Если 20 лет назад была опасность услышать «партбилет на стол», действовали партийный контроль, государственный контроль, народный контроль, комсомольский прожектор и многие другие государственные и общественные контрольные рычаги, принуждавшие к ответственности, то теперь ослабление контроля сверху и со стороны общественности привело к снижению ответственности, возникновению возможностей для использования каких-то теневых операций, т.е. коррупции. В наши дни роль СМИ как общественного контролера сведена к нулю. На их критические выступления ни власть, ни правовые органы не реагируют. В результате бесконтрольности чиновники злоупотребляют полученной свободой действий в своих корыстных интересах, нередко проявляя творчество лишь в изыскании незаконных способов обогащения.
Необходимые изменения не могут произойти в короткие сроки. В одночасье не сделаешь каждого чиновника компетентным профессионалом управления, олицетворением порядочности, честности, ответственности, справедливости.
Преодоление бюрократизма, негативизма чиновников возможно при опоре на политику, направленную на формирование новых отношений между сферой управления и широкими народными массами.
Нормативной базой укрепления кадрового состава и повышения эффективности деятельности государственной и муниципальной службы являются федеральные законы о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции, Федеральная программа «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации», Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, изданные в развитие Федеральных законов.
В числе мер по реализации нормативных правовых актов, призванных создать условия, при которых чиновник не сможет работать по-прежнему непрофессионально, безответственно, повысить эффективность деятельности, уровень открытости государственных и муниципальных структур предпринимается многое:
- укреплена и продолжает совершенствоваться нормативная база государственного и муниципального управления;
- определены направления повышения открытости государственных и муниципальных структур, внедряются в практику стандарты процедур и механизмы по раскрытию информации о реализуемых функциях и государственных и муниципальных услугах (получают распространение многофункциональные центры, с опережением реализуется программа «Электронное правительство», в управленческую практику внедряются информационно-коммуникационные технологии и т.д.);
- усилена регламентация административной деятельности (на начало 2010 г. уже было утверждено 414 административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Кроме этого, на уровне регионов принято свыше 3 тысяч регламентов [19];
- совершенствуется кадровая деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления (внедряются современные кадровые технологии, повышающие качество отбора на государственную и муниципальную службу, повышающие профессионализм и компетентность чиновников, способствующие привлечению в органы государственного и муниципального управления квалифицированных молодых специалистов и укреплению кадрового потенциала);
- активизируется деятельность по использованию информационных технологий в государственных и муниципальных учреждениях;
- апробируются различные формы и методы работы органов власти и управления по повышению правовой грамотности, нравственности;
- внедряются в практику различные методы мотивации повышения профессиональных знаний, освоения опыта эффективной управленческой деятельности, творческого отношения к выполнению служебных обязанностей;
- третий год ведется оценка эффективности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, степени достижения целей и показателей, отслеживается динамика достигнутых результатов, а также планы по повышению результативности и многое другое.
Сегодня уже всем ясно, что нужны качественные изменения экономики страны в целом, без которых не перейти к каче-
ственной социально-экономической политике. Модернизация становится неизбежной. Ситуация в стране и мире меняется очень быстро. Меняется темп жизни. Меняются политика и политики. Меняются и наши привычки. Неизбежно изменение стиля работы. Появляются новые задачи, а следовательно, возникает необходимость в адаптации старых и поиске новых социальных технологий. Для их применения необходимы новые знания, накопление новых умений и навыков включения их в реальную управленческую практику. Необходимы управленческие кадры новой формации, кадры, способные организовать реализацию стоящих перед обществом задач, реализовать инновационную политику.
Но при этом следует учитывать и проявляющуюся в современных условиях особенность - возрастание роли практического управленческого опыта. Сегодня карьера государственного служащего уже, как правило, мало зависит от широты мышления человека, его способности находить нетривиальные решения: в значительной степени отпала сама потребность в таких решениях. Многие из них хорошо известны и проблема заключается лишь в том, чтобы правильно их комбинировать и в нужное время выдавать корректные управленческие результаты. Сюда же следует отнести и возрастающую «скованность» человека в выборе рациональных управленческих стратегий, которые заранее известны и весьма немногочисленны. Более того, эффективность большинства регулирующих воздействий зависит не столько от самих решений, сколько от способов и механизмов их практической реализации (курсив авт.). Такая тенденция затрудняет саму деятельность конкретного чиновника и ее объективную оценку, в связи с чем он все больше и больше превращается в маленький винтик огромной государственной машины, под которую надо подстраиваться. Не будет преувеличением утверждать, что главное качество, необходимое современному чиновнику, -это дисциплина [20].
Бесспорно, крайне важны: исходная подготовка и образовательный уровень. Но для успешной управленческой деятельности необходимы не только современные профессиональные знания, но и знание опыта государственной или муниципальной управленческой деятельности, которые отражали бы современный уровень теории государственного управления и способство-
вали решению качественно новых социально-политических и экономических задач. Следует заметить, что современному чиновнику мало обладать набором знаний и управленческого опыта. Гражданский и муниципальный служащий должен обладать и житейским опытом, он должен пройти школу жизни. Все это накапливается в процессе прохождения службы, карьерного роста чиновника.
В связи с усложнением процессов социального управления многократно возрастает потребность в принятии на государственном уровне ответственных и компетентных решений. Особенно необходима система мер, гарантированно обеспечивающая постоянное и значительное присутствие в органах власти лиц, в чьих высоких интеллектуальных и моральных качествах не приходится сомневаться. Такая система, само собой разумеется, должна быть закреплена законодательно.
Конечно, кризис и период выхода из кризиса не самый благоприятный фон для решения кадровых (весьма затратных) проблем. Но не решая кадровые проблемы, нельзя решить и все другие. Расходы на реформирование и развитие государственной и муниципальной службы нужны сейчас, ибо если после нескольких лет прозябания появятся деньги, они уже не смогут исправить ситуацию, слишком многое уже будет упущено.
Президент РФ Д.А.Медведев через свои Послания Федеральному Собранию Российской Федерации, в ряде своих указов и законодательных инициатив заявил свою политическую волю к решению означенных проблем. Но этого явно недостаточно.
Поставить бюрократию на место, заставить ее играть конструктивную роль можно лишь всем миром, а для этого необходимо реализовать на практике в полной мере прозрачность деятельности власти. Только открытость (транспарентность) деятельности власти и неукоснительно наступающая ответственность могут побудить чиновника устоять от бесчисленных соблазнов и искушений, которые всегда стоят перед ним в силу природы власти, заставить его обеспечивать работу закона. Именно прозрачность и ответственность создают условия для общественного контроля и принуждают чиновников корректировать свои действия, ответственно и компетентно исполнять свои служебные обязанности.
1. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. T 1-4. М: Русский язык. 1978. Т.4. С. 605.
2. Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 53 000 слов / Под общ. ред. Л.И.Скворцова. М., 2003. С. 1158.
3. Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность: Учебник. М.: Изд-во «Экзамен», 2007. С. 99, 101, 103.
4. Дымарский В. Неисполнительная исполнительная власть //Российская газета. 2010. 25 марта. №51. С.3.
5. Независимая газета. 2000. 4 июля.
6. www.izmail.com.ua /index.php/option=com_content...id.
7. Такие должности установлены законодательством Казахстана, Таджикистана, США и других стран.
8. Политика как искусство властвовать. http: //amalik43. blogspot.com 2009.05.17-2009.html.
9. Егоров В.К. 10 лет без права подготовки бюрократов.//Российская газета.2004.4 июня.№117.
10. Миронов С., Пирог с казенной начинкой //Литературная газета. 2010. 9-15 июня. №23.
11. Российская газета.2010.10 февраля. №27.С.3.
12. Толстых В.И. МЫ БЫЛИ. Советский человек как он есть. М.: Изд-во «Культура и революция», 2008. С. 414.
13. Любарский Г. Чиновники и госслужащие: когда монету ценят за герб и ругают за решку (15.97.2005) { электронный ресурс} http://bd/fom/ru /report/cft /gur 050407
14. Опрошено 1500 граждан, представляющих 11 социальных групп, от рабочих и пенсионеров до предпринимателей, а также 300 работников районных, городских и областных администраций // http://www/.smoney. ru/article.shtml?2006/12/04/1813.
15. http://www.isras.ru/analytikal_report_bureaucracy_l.html.
16. Шайхутдинов Р. Единая Россия и «Единая Россия» {Электронный ресурс} http://www.ideologiya.ru/index.php.option=com_content. &task=view&id=4621.
17. www/finam.ru/analysis/conf0000100295/default.asp.
18. Родная газета. 2004.29 апреля. №17.
19. Российская газета.2010. 7апреля. №72. С.3.
20. Балацкий Б.В. О карьере экономиста сегодня [Электронный ресурс]
- http://vivovoco.rsl.ru/VV/JOURNAL/VRAN/BANDIT.HTM.
