CC BY
119
Современные тенденции развития государственных и негосударственных социальных
служб
Current trends in the development of state and non-state social services
Фоминых Виталий Юрьевич
Студент магистратуры 1 курса Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова
Россия, Москва fominyh-vitaliy@mail. ru Fominykh Vitaly Yuryevich 1st year Master's student Lomonosov Moscow State University Russia, Moscow [email protected]
Аннотация.
На сегодняшний день в рамках социальной политики государства помимо финансирования, организации и поддержки деятельности государственных социальных служб задается курс на расширение участия некоммерческого сектора в социальном обслуживании населения. Это обусловлено в первую очередь благодаря имеющемуся подходу третьего сектора, раскрывающемся в профессиональном ориентировании на конкретные потребности граждан, в способности гибкой разработки инновационных услуг. Сегодня происходит трансформация модели социального государства, которое преобразуется в государство социального партнерства и социального инвестирования. Однако процесс равноценного участия негосударственных социальных служб в помощи благополучателям сталкивается с различными барьерами, среди наиболее ярких из которых можно выделить: недоверие к негосударственным поставщикам; иждивенческая позиция самих благополучателей; неготовность самостоятельного выбора поставщика.
Annotation
Today, within the framework of the state's social policy, in addition to financing, organizing and supporting the activities of state social services, a course is being set to expand the participation of the non-profit sector in social services for the population. This is primarily due to the existing approach of the third sector, which is revealed in the professional orientation to the specific needs of citizens, in the ability to flexibly develop innovative services. Today, there is a transformation of the model of the social state, which is being transformed into a state of social partnership and social investment. However, the process of equal participation of non-state social services in helping beneficiaries faces various barriers, among the most striking of which are: distrust of non-state suppliers; the dependent position of the beneficiaries themselves; unwillingness to independently choose a supplier.
Ключевые слова: государственные социальные службы, негосударственные социальные службы, квазирынок, социальное партнерство, СО НКО.
Key words: state social services, non-state social services, quasi-market, social partnership, socially oriented non-profit organizations.
Идея преобразования и оптимизации системы социального обслуживания состоит в реорганизации механизма предоставления социальных услуг, а также формировании идей социального партнерства. То есть сегодня одной из ключевых задач становится создание условий для решения социальных проблем в контексте социального обслуживания, основанных на межведомственном взаимодействии и создании конкурентной среды. Феномен конкуренции, по мнению В. В. Хухлиной, является важным фактором улучшения качества предоставляемых услуг в социальной сфере [1]. Процесс формирования такой конкурентной среды происходит в связи с расширением поставщиков социальных услуг.
Под социальной службой мы понимаем учреждения и предприятия, находящиеся в ведении государства, организации некоммерческого сектора и индивидуальных предпринимателей, включенные в региональные реестры поставщиков социальных услуг. Соответственно, всю сферу социального обслуживания условно можно поделить на две зоны: первая - это зона государственных социальных служб, учредителями которых являются органы федеральной или региональной государственной власти, муниципалитеты. Большая часть социальных
служб включена в реестр поставщиков социальных услуг, соответственно получают задание на оказание социальных услуг и получают финансирование от учредителей. Вторая зона - это зона негосударственных социальных служб, то есть коммерческих, некоммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих социальные услуги населению. Здесь доля включенных в региональные реестры поставщиков социальных услуг меньше. Так, например, в Свердловской области в реестре поставщиков социальных услуг находятся 189 организаций, 37 из которых являются негосударственными, в том числе индивидуальными предпринимателями [2]. Это связано, в первую очередь, с наличием тарификации на социальные услуги, а также низким возмещением затрат со стороны государства; с неготовностью тратить значительные ресурсы на отчетные мероприятия; с большим количеством проверок со стороны компетентных органов; с невозможностью попадания в реестр узконаправленных организаций, чьи услуги могут быть не включены в стандарты социального обслуживания. Соответственно, с нашей точки зрения, к негосударственным социальным службам, относятся и те социально ориентированные некоммерческие организации (далее - СО НКО), что не включены в реестры поставщиков, но занимающиеся оказанием социальных услуг населению, в том числе вне правовой концепции и перечня социальных услуг.
Разгосударствление рынка социальных услуг, то есть расширение участия негосударственных поставщиков и СО НКО в предоставлении социальных услуг, является отправной точкой повышения конкурентоспособности, то есть преобразования перечня социальных услуг с ориентацией на их качество и эффективность, на потребности получателей социальных услуг. Целью данного расширения является выстраивание продуктивной системы социального обслуживания посредством социального партнерства.
Расширение участия негосударственных социальных служб также видится в ориентировании государства в создании для СО НКО законодательно закрепленных преференций. Так, статус исполнителей общественно полезных услуг позволяет иметь право на приоритетное получение мер содействия в зависимости от нормативно-правовых актов федерального и регионального значения. Важно отметить, что такой вид поддержки для СО НКО, которые доказали соответствие качества оказываемых организацией услуг на основе имеющихся требований и критериев. На сегодняшний день в реестре НКО - исполнителей общественно полезных услуг (далее - ИОПУ) в Свердловской области состоят 17 организаций [3]. Важной составляющей государственной поддержки является выдача бюджетных субсидий на реализацию основной деятельности. Кроме того, предоставляется право на получение имущества в рамках муниципалитета для пользования или владения, а также предлагаются площадки для повышения квалификации сотрудников и добровольцев СО НКО.
На сегодняшний день, использование рыночных механизмов в целях стимулирования эффективности государственного сектора экономики является одним из наиболее значимых элементов государств с социально ориентированным типом экономики. Проблемы разгосударствления системы социального обслуживания могут быть проанализированы в рамках концепции квазирынка социальных услуг. Наиболее полное определение данного феномена представлено в работе П. В. Романова и Е. Р. Ярской-Смирновой, где квазирынок выступает институциональной структурой в государственном секторе экономике, которая создана для создания эффективности, свойственной свободному рынку [4]. Значимой единицей развития конкуренции среди провайдеров социальных услуг является стимулирование продуктивного использования существующих ресурсов.
Понятие «квазирынок» характеризуется искусственным навязыванием рыночных отношений с целью формирования конкуренции в сфере государственного обеспечения социальными услугами. Главной особенностью квазирынка является сохранение государственного финансирования и регулирования производства социальных услуг, при отказе от монополии в самом производственном процессе непосредственно.
Основными достоинствами квазирынка применительно к сфере обеспечения социальными услугами являются:
• Возможность свободного выбора поставщика услуги потребителями;
• Выбор поставщика услуг реализуется агентами потребителей;
• Выбор поставщика реализуют также органы власти путем осуществления конкурсных процедур [5].
Необходимо отметить, что НКО в рамках квазирынков социальных услуг обладают целым рядом
преимуществ, главными из которых являются: рост качества услуг за счет возрастания конкуренции в данной сфере, гибкость в принятии основных решений, а также более низкое число издержек обслуживания.
Включение негосударственных социальных служб, а также СО НКО в систему предоставления общественно полезных услуг рассматривается ключевым элементом в механизме создания оптимальных условий получения услуг населением.
Перераспределение задач между государственными и негосударственными службами обусловлено интересом руководящих органов страны в привлечении потенциала НКО к социальному обслуживанию в целях улучшения качества предоставляемых социальных услуг. Негосударственные социальные службы, а также СО НКО выступают организационным фундаментом гражданского общества, тем самым обеспечивая формирование информационного взаимообмена с благополучателями. То есть указанные субъекты оказания помощи более ориентированы на потребителя, в том числе имеют возможность более эффективного получения обратной связи от него.
Представления о целесообразности включения НКО в реестр поставщиков социальных услуг исходит из посыла, в соответствии с которым третий сектор выступает новатором в социально значимых направлениях, без участия которого самостоятельность быстрого, эффективного, положительного разрешения проблемных точек ставится под вопрос. Негосударственные службы на сегодняшний день обладают достаточным опытом в формировании актуальных для каждой целевой группы проектных задач, имея возможность учитывать потребности в актуальности конкретных услуг для населения. Государство заинтересовано в реализации социальной политики нового социального государства. Однако успешность данной деятельности зависит от выстраивания грамотного взаимодействия между государственным и третьим секторами.
Расширение возможностей партнерства между государством и гражданским обществом способствует повышению эффективности социальной политики в целом. Сегодня НКО можно рассматривать как партнера государственных служб в обеспечении дополнительной ресурсной базой для реализации государственных задач. Реализуемые государственные меры, позволяющие расширять спектр возможностей сотрудничества государственных служб и СО НКО, находят свое отражение в укреплении нормативно-правовой базы, способствующей формированию основ для выхода СО НКО в статус поставщиков социальных услуг с бюджетной поддержкой. Отправной точкой в работе по поддержке СО НКО стало принятие Федерального закона от 28.12.2013 г. ФЗ-№442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Данный документ поспособствовал созданию формального равенства поставщиков социальных услуг в лице государственных социальных служб и СО НКО.
Поддержка структур некоммерческого сектора, задействованных в социальном обслуживании граждан, со стороны государства осуществляется в следующих формах:
• Предоставление финансового, информационного и консультационного содействия;
• Имущественная поддержка;
• Осуществление помощи в подготовке, а также дополнительного профессионального образования как для работников организации, так и для добровольцев (волонтеров);
• Предоставление СО НКО льгот по уплате налогов и сборов, в том числе юридическим лицам, осуществляющим материальную поддержку в отношении СО НКО;
• Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд организаций.
Указанные виды содействия законодательно закреплены на основании внесения поправок в Федеральный закон от 12.01.1996 №°7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [6]. Представляется возможным рассмотреть более предметно перечисленные способы государственной помощи в развитии СО НКО. Так, например, финансовая помощь государства реализуется посредством проведения конкурсов на предоставление субсидий, которые сформированы на различных уровнях, в том числе на федеральном, региональном и муниципальном. В качестве информационного и консультационного содействия выступает поддержка со стороны региональных ресурсных центров, а также осуществление просветительской деятельности со стороны специалистов государственных организаций, специалистов в сфере социального обслуживания.
В целом, характеристика развития нормативно-правового регулирования с целью расширения участия НКО в предоставлении социальных услуг характеризуется разноплановостью и постепенностью. После выделения отдельного правового режима некоммерческих организаций СО НКО и законодательного закрепления поддержки данной организационно-правовой формы, был определен порядок предоставления субсидий для помощи СО НКО со стороны субъектов Российской Федерации, а также были сформулированы правила ведения реестров. Кроме того, произошло законодательное закрепление правовых, организационных и экономических основ в некоторых областях социальной сферы, например, в сфере здравоохранения и образования, тем самым создавая условия для расширения участия негосударственных участников рынка в оказании социальных услуг.
Таким образом, существующие направления развития нормативно-правовой базы свидетельствует о достаточной заинтересованности государственных в вовлечении ресурсных возможностей некоммерческого сектора к решению задач социальной политики. Они, в свою очередь, видятся в формировании нового взгляда на трансформацию качества предоставляемых услуг, а также преобразования их вариантов. Возможность масштабирования деятельности и численности СО НКО может быть обусловлена постепенным внедрением условий доступа к бюджетным средствам. Так, согласно данным, приведенным в специальном докладе Общественной палаты Российской Федерации, объем средств, которые были переданы субъектами РФ на деятельность по предоставлению социальных услуг в 2018 году составил 31,3 млрд рублей [7], что более чем на 30% превышает объем средств предыдущего года.
Заинтересованность сотрудничества государства и некоммерческого сектора можно проследить, определив имеющиеся точки опоры в деятельности НКО как поставщиков социальных услуг. НКО, в отличие от государственных социальных служб, отличаются достаточной гибкостью и мобильностью в отношении организации своей деятельности в целом [8]. Организации третьего сектора обладают компетенциями и целевыми ориентациями на получение обратной связи от непосредственных получателей помощи и потребителей услуг, в следствии чего можно утверждать, что НКО являются более пластичными, гибкими субъектами в системе оказания помощи, способными быстро осуществлять переходы и адаптировать собственную деятельность к изменяющимся запросам. Кроме того, подход к организации работы в НКО определяется имеющимся творческим потенциалом, позволяющим преобразовывать имеющиеся виды социальных услуг, создавать новые.
Еще одной отправной точкой, способствующей развитию партнерства государства и СО НКО, является возможность привлечения такими организациями сторонних ресурсов к деятельности своего учреждения. Среди них можно выделить такие ресурсы, как вклад труда волонтеров, привлечение спонсорской помощи в виде материальных пожертвований. Законодательно определенные рамки работы государственных учреждений не
позволяют быть достаточно гибкими при осуществлении собственной работы в сфере предоставления социальных услуг. Таким образом, значимым преимуществом СО НКО как поставщика социальных услуг является возможность НКО рассчитывать на негосударственные источники финансирования. Также СО НКО характеризуются применением индивидуальной и комплексной ориентации при выполнении своих задач. Реализация данных подходов успешно может быть исполнена третьим сектором ввиду наличия в ведении организаций небольшого количества получателей помощи в отличие от государственных служб. Все это позволяет повышать качество предоставляемой помощи, ввиду более сбалансированной и гибкой общей организации решения проблем.
Несмотря на то, что принимаются различные меры, способствующие содействию развития НКО, деятельность которых сфокусирована на социальном обслуживании, организации, принадлежащие к данному типу, сталкиваются с рядом проблем в реализации своих задач. Негосударственные социальные службы, а также СО НКО характеризуются по большому счету своей локальностью, а значит ограниченностью и нестабильностью экономических ресурсов. Перед представителями НКО остро встает вопрос недостатка материальных ресурсов, либо же необходимости постоянного поиска средств, в связи с чем главные задачи организации остаются неудовлетворенными. Некоммерческому сектору приходится сталкиваться с трудностями в вопросах развития, расширения, реализации стратегических целей и задач, так как основной массив имеющихся средств направляются на решение текущих запросов. Так, около 4% [9] СО НКО отмечают достаточность средств для создания финансово-материальных резервов. В этом видится принципиальное различие некоммерческого сектора в сравнении с государственным сектором, либо коммерческими организациями - невозможность аккумулирования средств, создания резервных механизмов.
Одним из ключевых барьеров, препятствующих продуктивной деятельности некоммерческого сектора, является достаточно низкая тарификация на социальные услуги, в соответствии с которыми предоставляются бюджетные средства НКО. По мнению И. В. Мерсияновой и В. Б. Беневоленского, существует необходимость двусторонней борьбы с данной проблемой [10]. Некоммерческий сектор зарекомендовал себя как поставщик социальных услуг, имеющий достаточно выигрышные преимущества, среди которых привлечение различных источников финансирования и ресурсного обеспечения, в том числе труда волонтеров, для оптимизации собственных проблемных зон. Исследователями отмечается возможность использования услуг pro bono, в результате чего СО НКО, являющиеся поставщиками социальных услуг, смогут компенсировать собственные затраты с помощью привлечения труда компетентных в определенной области добровольцев. Кроме того, одной из причин нежелания присоединения к рядам поставщиков социальных услуг является несвоевременное возмещение затраченных средств со стороны государственных структур. Однако стоит отметить, что во многом это обусловлено неспособностью государства спрогнозировать спрос, который не предусматривается при бюджетном планировании. Также объем компенсации со стороны государства не позволяет в полной мере обеспечивать организацию необходимыми атрибутами деятельности, в том числе оплатой труда специалистов, приобрести необходимое оборудование и другое. В составе сопутствующих барьеров находятся и требования к профессиональной подготовке специалистов некоммерческого сектора предоставлять социальные услуги на зарекомендовавшем себя уровне.
Для того чтобы обеспечить безбарьерный выход в сферу социального обслуживания НКО как поставщиков социальных услуг, необходимо:
• Координировать действия различных органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровне в вопросах изменения рынка услуг, развития в нем конкурентных сил с привлечением НКО;
• Разработать грамотные аспекты консультирования региональных структур со стороны федеральных органов власти в вопросах привлечения некоммерческих организаций в систему бюджетных выплат;
• Создать механизм по обеспечению регулярности изменения перечней услуг с учетом появления новых востребованных получателями, форм содействия, оказываемых СО НКО;
• Определить целевые и адресные тарифы только для СО НКО в тех социальных услугах, которые предоставляются третьим сектором.
Одной из основополагающих ниш в реформировании участия НКО в сфере социального обслуживания является просветительская работа с обществом, посредством СМИ обеспечить информированность населения о возможностях и способах участия в них НКО. Результаты репрезентативного опроса населения, показывают, что лишь 38%россиян доверяют НКО [11]. Так как сами они выступают благополучателями, для которых и строится вся вышеперечисленная работа, стоит обратить внимание на создание адресных для нашей страны мер. Данное направление может быть реализовано с помощью стимулирования СМИ в транслировании информации об НКО, о возможном применении внутри третьего сектора личных гражданских инициатив. Существует обозначенный недостаток развития тематики общественной активности, в виде добровольчества, благотворительности, информация о которых могла бы быть преподнесена от первого лица специалистов НКО. Цифровизация позволяет на сегодняшний день осуществлять большинство грамотно организованных инициатив. Кроме того, все более актуальной становится необходимость трансляции в общественном поле ценностных установок, мотивационных механизмов относительно помогающих видов практик.
На сегодняшний день результатами расширения возможностей участия в сфере социального обслуживания для негосударственных организаций, по данным мониторинга, проведенного Общественной палатой Российской Федерации, можно отметить увеличение количества СО НКО, которым были переданы в исполнение услуги, предоставляемые за счет бюджета. Так, динамика роста составила 6,29 % в сравнении с 2017 годом и в количественном значении составила 929 организаций [12].
Таким образом, начался постепенный процесс разгосударствления системы социального обслуживания с целью улучшения качества предоставляемых социальных услуг и создания механизма конкурентного рынка. Развивается концепция государства социального партнерства, так как создаются различные механизмы поддержки субъектам поля социального обслуживания в лице негосударственных социальных служб. Квазирынок социальных услуг рассматривается в контексте ключевой части социально ориентированной экономики, вследствие чего его развитие является приоритетным вектором обеспечения социального благополучия. Однако процесс реализации концепции квазирынка сопровождается многими сдерживающими факторами: недоверие к негосударственным поставщикам; иждивенческая позиция благополучателей; неготовность самостоятельного выбора поставщика. Среди направлений расширения можно отметить предоставление субсидий, включение в реестр поставщиков социальных услуг, включение в реестр СО НКО ИОПУ, а также другую поддержку НКО. Но несмотря на то, что государство предусматривает меры поддержки, сегодня все же остаются барьеры, которые препятствуют участию СО НКО в оказании услуг. Среди них можно отметить: недостаточное доверие органов власти к СО НКО, в следствие чего незаинтересованность во взаимодействии с ними; слабый нормативно-правовой аппарат, регулирующий доступ СО НКО к оказанию социальных услуг; недостаточность финансирования комплексных практик, осуществляемых внутри НКО; недостаточность размеров компенсаций негосударственным поставщикам; негибкость системы перечня услуг, не оказываемых государственными службами; переизбыток отчетности для СО НКО; некомпетентность специалистов СО НКО в вопросах распределения бюджетных средств.
Список используемой литературы:
1 Хухлина В. В. Разгосударствление рынка социальных услуг в рамках реализации ФЗ №442 "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" / В. В. Хухлина // Евразийское научное объединение. - 2015. - №3(3). - С. 141-143.
2. Информационная система «Социальное обслуживание населения» [Электронный ресурс] / Реестр поставщиков социальных услуг Свердловской области. - Режим доступа: http://sonsvdopen.isson.mspso.ru/orglist.jsp (дата обращения 19.05.2020).
3. Информационный портал Министерства юстиции Российской Федерации [Электронный ресурс] / Сведения реестра некоммерческих организаций - исполнителей общественно полезных услуг в Свердловской области. - Режим доступа: http://unro.minjust.ru/NKOPerfServ.aspx (дата обращения 18.05.2020).
4. Романов П. В., Ярская-Смирнова Е. Р. Квази-рынки социальных услуг / П. В. Романов, Е. Р. Ярская-Смирнова // Социальная работа: теории, методы, практика. - 2012. - №2. - С. 14-17.
5. Суслова С. В. Некоммерческие производители на региональных квазирынках социальных услуг / С. В. Суслова // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - №. 3. - С. 72-89.
6. О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ [Электронный ресурс] / КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/ (дата обращения 08.04.2020).
7. Тополева-Солдунова Е. А. Участие НКО в оказании услуг в социальной сфере / Е.А. Тополева-Солдунова, Е.Г. Орлова, О.В. Коротеева, А.М. Спивак, Р.М. Ольховский, А.А. Вавилова, В.Б. Беневоленский // -Современные информационные системы. - 2019. - С. 96.
8. Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б. Преимущества НКО как поставщиков социальных услуг: апробация в российских условиях / И. В. Мерсиянова, В. Б. Беневоленский // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - №4. - С. 7-26.
9. Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б. НКО как поставщики социальных услуг: верификация слабых сторон / И. В. Мерсиянова, В. Б. Беневоленский // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №2. - С. 83-104.
10. Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б. НКО как поставщики социальных услуг: верификация слабых сторон / И. В. Мерсиянова, В. Б. Беневоленский // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №2. - С. 83-104.
11. Мерсиянова И. В., Беневоленский В. Б. Преимущества НКО как поставщиков социальных услуг: апробация в российских условиях / И. В. Мерсиянова, В. Б. Беневоленский // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - №4. - С. 7-26.
12. Тополева-Солдунова Е. А. Участие НКО в оказании услуг в социальной сфере / Е.А. Тополева-Солдунова, Е.Г. Орлова, О.В. Коротеева, А.М. Спивак, Р.М. Ольховский, А.А. Вавилова, В.Б. Беневоленский // -Современные информационные системы. - 2019. - С. 96.
