CC BY
172
ШяшШ
УДК 336.2
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ: ОТВЕТ НА УГРОЗЫ ИЛИ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
MODERN TECHNOLOGIES OF TAX ADMINISTRATION: RESPONDING TO THREATS OR USING WAYS OF ENSURING ECONOMIC SECURITY
Кириллова Ольга Святославовна
Kirillova Olga Svyatoslavovna
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и налогообложения, Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г. В. Плеханова, Саратов
PhD (Economics), professor, head of the department of taxes and tax management, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University of Economics, Saratov
е-mail: [email protected]
Статья посвящена анализу основных угроз экономической безопасности в сфере налоговых правонарушений и преступлений и возможностям системы налогового администрирования противостоять таким угрозам. Основное внимание в статье уделено применению современных цифровых и информационных технологий, программных продуктов в практике налогового администрирования, которое, по мнению большинства экспертов, является безусловным благом и способствует технологическому прогрессу в развитии архитектуры налогового администрирования. Критическая оценка эффективности применения новейших технологий позволила выявить дополнительные риски экономической безопасности, которые не являются определяющими в масштабах государства и рождены некорректной правоприменительной практикой.
Ключевые слова: налоги, налоговое администрирование, экономическая безопасность, цифровые технологии, информационные сервисы.
The article presents an analysis of major threats to economic security in the form of tax offenses and tax crimes and ways used by the tax administration system to counter such threats. The author focuses on the use of modern digital and information technologies and software products in the operations of tax administration, which, according to most experts, is unquestioningly good as it contributes to technological progress in the development of the tax administration architecture. Critical review of the effectiveness of new technologies has made it possible to identify additional risks to economic security that are not significant on the national scale and emerge due to incorrect law enforcement practices.
Keywords: taxes, tax administration, economic security, digital technologies, information services.
Специфика современного этапа развития экономики России обусловлена целым рядом внешних и внутренних угроз, формирующихся под воздействием как объективных, так и субъективных факторов: острой конкурентной борьбы, необходимости реализации ранее упущенных возможностей, санкционной политики, разработки и внедрения технологических инноваций и др. Все они в той или иной мере влияют на экономическую безопасность государства, проявляясь как в отдельных сегментах экономики, так и влияя на ее правовую, ин-
ституциональную, организационную, контрольно-надзорную архитектуру.
В качестве цели исследования в рамках данной статьи можно назвать изучение возможностей налогового администрирования в обеспечении безопасности государства. В процессе исследования нами решались задачи выявления угроз экономической безопасности, сопряженных с соблюдением налогового законодательства и функционалом системы налогового администрирования; анализ эффективности применения современных цифровых
технологии в налоговом администрировании и выявление противоречий и дополнительных рисков в этой системе.
Опираясь на современную трактовку экономической безопасности Российской Федерации и государственную политику в этой сфере, можно говорить о некоторой преемственности и развитии основных постулатов кейнсианства в современной России, а именно: обеспечение экономического роста; повышение устойчивости экономики к воздействию внешних и внутренних вызовов и угроз; укрепление экономического суверенитета Российской Федерации [2]; повышение уровня и улучшение качества жизни населения и др. Одним из ведущих сегментов экономической политики и сопряженных с ним объектов контрольно-надзорной деятельности являются налоги.
В программном документе «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» наряду с целым комплексом основных задач, решение которых должно быть нацелено на обеспечение экономической безопасности государства, определены [2]:
• в рамках реализации направления, касающегося развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики, задачи: улучшения инвестиционного климата; оптимизации регулятивной и налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития экономики страны и модернизации ее производственно-технологической базы; совершенствования деятельности контрольно-надзорных органов, в том числе на основе широкого внедрения риск-ориентированного подхода и развития практики страхования ответственности субъектов экономической деятельности;
• в рамках реализации направления, касающегося устойчивого развития национальной финансовой системы задачи: обеспечения противодействия переводу безналичных денежных средств в теневой оборот наличных денежных средств и легализации доходов, полученных преступным путем от предикатных экономических преступлений; обеспечение устойчивости и сбалансированности бюджетной системы российской федерации, в том числе государственных внебюджетных фондов;
• в рамках реализации направления, касающегося обеспечения безопасности экономической деятельности, задача по снижению рисков ведения предпринимательской деятельности, связанных с возможностью использования формальных поводов для ее остановки, а также недопущение избирательного правоприменения в отношении субъектов предпринимательской деятельности.
На решение этих и ряда других сопряженных задач направлено современное развитии системы налогового администрирования в Российской Федерации. Главным администратором налоговых доходов выступает Федеральная налоговая служба России, на долю которой приходится около половины всех доходов, администрируемых иными контрольно-надзорными ведомствами (см. рис. 1).
Значимость налогов как основы обеспечения финансовой устойчивости бюджетов всех уровней [1] подтверждается их лидирующей позицией в составе бюджетных доходов (см. рис. 2 и 3).
Внедрение риск-ориентированного подхода в работу налоговой службы началось около 10 лет назад, и сегодня эта работа находится на завершающей стадии. Планирование, подготовка и проведение налоговых проверок основаны на применении этой концепции. В целях
-Л
2016 2015 2014 2013 2012
51 5 32 7 ^7 1 3-35 4 1
50 4 36,1 Зы- 6 1
м.
0%
4?,д
-41,2
40,2
20%
40%
49
50,4
"2
505
1165 ,3.
12
_12,451
60%
80%
100%
ФНС ФТС
Росимущество I Минфин РФ 1Др. администраторы
Рис. 1. Ведомственная структура доходов федерального бюджета в 2012-2016 гг.
100 80 60 40 20 0
¿У Л Л? Л? "Р V 'V ^ V
Экспортные пошлины
НДПИ
100 80 60 40 20 0
I прочие доходы
ввозные
таможенные
пошлины
Налог на
прибыль I Акцизы
Рис. 2. Структура нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2012-2016 гг.
Рис. 3. Структура ненефтегазовых доходов федерального бюджета в 2012-2016 гг.
обеспечения экономической безопасности как плательщиков (риски финансово-экономической деятельности налогоплательщика), так и государства (риски недополучения средств в бюджет) налоговые органы выстраивают эффективную систему администрирования, открытую и максимально прозрачную. Применение двенадцати общедоступных критериев риска совершения налогового правонарушения основано на комплексном анализе финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков и, как следствие, отказе от тотального контроля и переходе к контролю, основанному на критериях риска.
В зону риска попадают организации с низкой налоговой нагрузкой, налогоплательщики, заявляющие убытки на протяжении нескольких налоговых периодов, заявляющие высокий налоговый вычет по налогу на добавленную стоимость, выплачивающие среднемесячную заработную плату ниже среднего уровня по виду экономической деятельности в субъекте Российской Федерации, то есть те организации, результаты деятельности которых отражают индикаторы угрозы экономической безопасности, а также организации, фигурирующие в информации, поступающей в ходе рассмотрения жалоб и заявлений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, правоохранительных и иных контролирующих органов, о выплате налогоплательщиком неучтенной («серой») заработной платы и т. п.
Реализация риск-ориентированного подхода позволила существенно снизить количество контрольных мероприятий за последние пять лет примерно в три раза - сегодня выездными проверками охвачено менее 1 % налогоплательщиков, тогда как, к примеру, в странах
Европейского союза налоговые органы в среднем проверяют 2-3 % компаний примерно с той же результативностью. В частности, в 2017 г удалось предотвратить незаконное возмещение НДС в сфере сельского хозяйства на сумму более 50 миллиардов рублей; помимо этого эффективная совместная со Следственным ко -митетом РФ работа по пресечению схем уклонения от уплаты налогов в алкогольной отрасли на Северном Кавказе обеспечила стабильный рост поступлений по акцизам на крепкий алкоголь - только в 2017 г. прирост составил 28 миллиардов рублей (при общей сумме поступлений 193 миллиарда рублей), что на 17 % больше чем в 2016 г.
Однако эффективность этого процесса не всегда оценивается так безусловно. Возбуждение уголовных дел за совершение налоговых преступлений следственным комитетом может производиться без участия налоговых органов, что привело к снижению отказов в возбуждении уголовных дел по этим основаниям: если в 2011 г. возбуждалось уголовное дело лишь по каждому десятому материалу, направленному налоговым органом, то в 2017 г. - по каждому третьему материалу. При этом сумма возмещенного государству ущерба от налоговых преступлений по материалам налоговых проверок в 2017 г. составила 19 миллиардов рублей. Неоднозначность данных процессов заключается в том, что они могут свидетельствовать как о повышении качества контрольно-надзорных мероприятий при формировании оснований для возбуждения уголовного преследования, так и о «компанейщине» с целью повышения результатов собственной деятельности контрольных органов. И в этих случаях мы уже говорим не об укреплении экономической
безопасности, а, напротив, о возникновении дополнительной для нее угрозы.
Угрозам экономической безопасности государства в сфере развития системы государственного управления налоговая служба противопоставляет сегодня целый комплекс цифровых и информационных технологий налогового администрирования: платформа автоматизированной системы контроля АСК «НДС-2», платформа администрирования контрольно-кассовой техники, АИС «Маркировка», Федеральная государственная информационная система Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния (ФГИС «ЕГР ЗАГС»), интернет-сервисы онлайн кабинетов, в том числе и с использованием искусственного интеллекта. За последние три года (2015-2017 гг.) эти проекты ФНС, значительно повысив собираемость налогов, для Минфина облегчили тяжесть антикризисной программы бюджетной консолидации. По итогам 2017 г. около 20 % прироста поступлений (286 миллиардов рублей) обеспечены за счет более качественного налогового администрирования.
Если за точку отсчета роли налогового администрирования в обеспечении экономической безопасности принимать укрепление финансовой устойчивости государства (в том числе и за счет повышения уровня доходности бюджетов), то внедрение АСК «НДС-2» позволило, с одной стороны, обеспечить прирост собираемости НДС (за десять месяцев 2017 г. он составил 12,3 %, в реальном выражении это рост не менее чем на 5-6 %), с другой - побудило самих налогоплательщиков к отказу от использования схем незаконного возмещения НДС, в том числе и с привлечением фирм-однодневок. Несмотря на то, что количество компаний, имеющих признаки фиктивности, снизилось с 14 % в 2016 г. до 7 % в 2017 г., схемы с использованием таких фирм выявляются в каждой третьей выездной налоговой проверке. Иными словами, эта технология, с одной стороны, сделала максимально прозрачным отражение всех хозяйственных операций и явилась реальным инструментом обеспечения
противодействия легализации доходов, полу*
ченных преступным путем от предикатных экономических преступлений [4], с другой -
* Предикатное преступление - виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законом государства, предшествующее легализации (отмыванию) доходов от такого деяния.
проверки стали проводится только у тех плательщиков, которые в ходе предпроверочного анализа имеют повышенные налоговые риски работы с фирмами-однодневками.
По данным Федеральной налоговой службы, эти процессы привели к резкому сокращению сомнительных операций с налогом на добавленную стоимость с 8 % в 2016 г. до 1 % к концу 2017 г. от числа всех облагаемых НДС операций, то есть количество попыток незаконного возмещения налога снизилось в восемь раз. При этом количество налоговых проверок сократилось в 2017 г. на 23 %, а их результативность выросла на 40 % [6]. Иными словами, административное давление на бизнес в этом сегменте не увеличилось, а финансовая безопасность самих налогоплательщиков, их риски, связанные с неуплатой налогов или незаконным возмещением налогов из бюджета, снизились.
Еще одна технология - новая платформа администрирования контрольно-кассовой техники - позволяет в режиме реального времени видеть все розничные продажи. Этот процесс еще только набирает обороты и переходный период его реализации для большинства налогоплательщиков продлится до июля 2018 г. Тем не менее, уже сегодня мы видим, что более 470 тысяч налогоплательщиков зарегистрировали 1,4 миллионов касс, что превышает дореформенный парк касс на 20 %. Ежедневно пробивается более 100 миллионов чеков, ежемесячная выручка превышает 2 триллиона рублей.
Реализация контрольных мероприятий на этих двух цифровых технологических платформах позволяет сократить налоговые риски государства как в сегменте безналичных расчетов (АСК «НДС-2»), так и в сегменте наличного денежного обращения (АСК «ККТ»).
Но экономическая безопасность государства должна обеспечиваться и за счет экономической безопасности отдельных хозяйствующих субъектов - налогоплательщиков. Следует отметить, что существуют реальные проблемы, требующие пристального внимания и последующего решения.
Правоприменительная практика принятия решений ответственными работниками налоговых органов на основе результатов АИС «НДС-2» свидетельствует, что нередко обвинение в мошенничестве или покушении на мошенничество в форме так называемого незаконного предъявления НДС к вычету
ШшшяШ
обращается на предпринимателей, вина которых заключается лишь в неосмотрительном выборе контрагента. При этом даже пользование актуальными интернет-сервисами ФНС, содержащими информацию о сомнительных сделках, фирмах-однодневках и т. п., далеко не всегда дает возможность оценить налоговый риск при выборе контрагента. А результат зачастую не имеет ничего общего с понятием экономической безопасности бизнеса, напротив - приостановление операций по счетам, изъятие хозяйственной документации, рабочих файлов, компьютера приводит не только к финансовым потерям, но и к потере бизнеса в целом.
Существуют проблемы и с реализацией нового порядка применения ККТ [5]. Финансовые затраты, существенно превышающие размер предоставляемого государством налогового вычета по налогу на доходы физических лиц, отсутствие полного покрытия интернет-связью всей территории государства делают крайне затруднительным выполнение положений законодательства о новом порядке применения ККТ, так как на чашу весов иногда может быть положена и возможность продолжения ведения бизнеса.
Подобная практика идет вразрез с одной из поставленных задач обеспечения экономической безопасности - задачей по снижению рисков ведения предпринимательской деятельности, в том числе за счет избирательного правоприменения в отношении субъектов предпринимательской деятельности и использования формальных поводов для ее остановки.
Таким образом, цифровые технологии не всегда встают на стражу экономической безопасности как государства, так и бизнес-единиц. В связи с чем необходимо соблюдение баланса интересов.
Еще одна цифровая технология противодействия незаконной реализации продукции в процессе контроля оборота товаров - это ГИС «Маркировка». Проект по маркировке меховых изделий за 2016-2017 г. показал, что введение RFID-маркировки меховых изделий и последовавшая затем легализация теневого оборота рынка шуб в РФ не привели к увеличению налоговых поступлений. Рост легального оборота изделий из натурального меха составил более 850 %. Однако правоприменение норм налогового законодательства свидетельствует, что процессы агрессивного налогового планирования с использованием специального налогового режима в форме единого
налога на вмененный доход фактически вывели из-под налогообложения легализованные обороты по реализации меховых изделий, заменив их уплатой единого налога.
Безусловно, что цели введения маркировки могут носить различный характер: статистический, отраслевой или фискальный. В данном случае цели сокращения нелегального оборота в торговле были реализованы, но фискальные интересы обеспечения государственной экономической безопасности путем укрепления его финансовой составляющей достигнуты не были. Государственными органами прорабатываются предложения по ограничению применения ЕНВД при реализации маркированной продукции в пользу применения упрощенной системы налогообложения. Главное -предусмотреть ограничения переложения дополнительной налоговой нагрузки после уплаты налогов на конечного потребителя - покупателя.
Эффект от проекта по маркировке меховых изделий продолжается, и с 1 июня 2017 г. запущена система маркировки лекарств -за первую половину 2017 г. в системе зарегистрировалось 207 участников из числа крупнейших представителей фармакологической отрасли, 41 наименование лекарств, промаркировано более миллиона препаратов, в Правительстве РФ рассматривается вопрос о расширении списка товаров, подлежащих обязательной маркировке.
Таким образом, интеграция информации систем маркировки, АСК «ККТ» и АСК «НДС-2», а также баз данных Федеральной таможенной службы России и других государственных органов призвана обеспечить полную прозрачность рынка и движения финансовых потоков.
Еще одним инструментом борьбы с «серыми» доходами, полученными нелегально, является легализация доходов самозанятых граждан, которые оцениваются экспертами как крупнейшие ресурсы для роста налоговых поступлений в бюджеты - около 15 миллионов человек, по оценкам ФНС, было занято в этой сфере в 2017 г. Проблема заключается также в доступе таких самозанятых к системе обязательного медицинского и пенсионного страхования. Исключительно налоговым администрированием эту проблему решить сложно, тем не менее, по результатам опросов, более 50 % опрошенных готовы к добровольной легализации своей деятельности и полученных доходов при условии разумной ставки налого-
обложения, отсутствия сложной отчетности по их предпринимательской деятельности и бесконтактного взаимодействия с работниками налоговых органов. ФНС разработала проект «электронной» системы легализации таких доходов через мобильное приложение и автоматизированную уплату налога.
Развитие не только фискальной, но и сервисной грани налогового администрирования проявляется в реинжиниринге процессов общения налоговых органов с налогоплательщиками на базе использования новых информационных технологий - мобильных приложений, интернет-сервисов онлайн, личных кабинетов (физических лиц, организаций, индивидуальных предпринимателей, по уплате страховых взносов и т. п.), которые позволяют дистанционно и строго формализовано взаимодействовать с налогоплательщиками.
В настоящее время в работе «Личного кабинета физического лица» используется искусственный интеллект - так называемый чат-бот, обрабатывающий информацию о налогоплательщике и поступающие от него вопросы. В ближайшее время подобные боты будут использоваться в работе не только личных кабинетов, но и других сервисов, предполагающих активный процесс взаимодействия информационной системы такого интернет-сервиса и пользователя.
В целях обеспечения экономической безопасности государства ФНС нацелена не только на реализацию его фискальной функции - пополнения доходов бюджетов, но и на превентивную работу по обеспечению экономической безопасности хозяйствующих субъектов. С этой целью налоговой службой планируется направлять в «Личный кабинет налогоплательщика» - юридического лица предупреждение о рисках, связанных с нарушением Налогового кодекса на этапах постановки на учет в налоговых органах, внесения изменений в сведения о регистрации юридических лиц, представления в налоговый орган налоговых деклараций, расчетов, проверки полноты и своевременности уплаты налогов (сборов, страховых взносов) и т. д. К таким рискам пред-
ложено отнести риск отказа в применении вычетов по НДС и в возмещении НДС из бюджета; риск отказа в применении льготы по налогам (сборам, страховым взносам); риск доначисления налогов и сборов, в том числе страховых взносов; риск наложения штрафных санкций, риск приостановления операций по счетам и др. Помимо сведений о налоговых рисках в личном кабинете организаций планирует размещать информацию о мере ответственности за те или иные нарушения налогового законодательства, что также направлено на снижение налоговых рисков и повышение информированности налогоплательщиков. Эта инициатива связана с применением риск-ориентированного подхода в работе налоговых органов [3].
Информационное поле налогового администрирования предусматривает сегодня возможность интегрирования в информационное пространство других ведомств и создание единого информационного пространства, организованного по принципу блокчейн. Примером тому может служить Федеральная государственная информационная система Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния (ФГИС «ЕГР ЗАГС»), работе над формированием которой налоговые органы уделяют сегодня особое внимание. По мнению многих экспертов, в процессе реализации политики обеспечения экономической безопасности на любом уровне и в любом сегменте экономики необходимо использовать единую базу данных, и все участники этого процесса должны работать на единой технологической платформе с разными степенями доступа пользователей, существовать в системе межведомственного взаимодействия.
Иными словами, используя на практике возможности новых технологий налогового администрирования в целях обеспечения экономической безопасности, следует принимать во внимание адекватность соответствия получаемых результатов реальным угрозам экономической безопасности. Перегибы губительны для бизнеса и, следовательно, для экономики государства.
Библиографический список (References)
1. Коновалов А.А. Обеспечение экономической безо- 1. Konovalov A.A. (2017) Obespecheniye ekonomiches-
пасности региона // Ростовский научный журнал. 2017. koy bezopasnosti regiona [Ensuring regional economic secu-URL: http://rostjournal.ru/?p=1164. rity] // Rostovskiy nauchnyy zhurnal. URL: http://rostjour-
nal.ru/?p=1164.
2. Модельный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения», 2014 // СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant. ru/law/ref/ju_dict/word/predikatnoe_prestuplenie/.
3. Письмо ФНС России от 14.08.2017 № ЕД-4-15/16007 «О направлении предложений по вопросам публикации информации о рисках в личном кабинете налогоплательщика» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_256238/.
4. Указ Президента Российской Федерации « О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». URL: http://pravo.gov.ru/ proxy/ips/?docbody = &firstDoc = 1&lastDoc=1& nd=102432051.
5. Федеральный закон от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием электронных средств платежа» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons doc LAW 42359/.
6. Цифровые налоги себя оправдывают. URL: https:// news.rambler.ru/economics/38419832-nalogovye-sbory-v-rf-rastut-bystree-zarplat/?updated.
2. Model'nyy zakon «O protivodeystvii legalizatsii (ot-myvaniyu) dokhodov, poluchennykh prestupnym putem, fi-nansirovaniyu terrorizma i finansirovaniyu rasprostraneniya oruzhiya massovogo unichtozheniya» (2014) [Model law "On countering the legalization (laundering) of proceeds from crime, financing terrorism and spread of weapons of mass destruction"] // SPS «Konsul'tantPlyus». URL: https://www.con-sultant.ru/law/ref/ju_dict/word/predikatnoe_prestuplenie/.
3. Pis'mo FNS Rossii ot 14.08.2017 № YED-4-15/16007 «O napravlenii predlozheniy po voprosam publikatsii infor-matsii o riskakh v lichnom kabinete nalogoplatel'shchika» [Letter of the Federal Tax Service of Russia of 14.08.2017 № YED-4-15 / 16007 "On sending recommendations about the publication of information about risks in the personal account of the taxpayer"] // SPS «Konsul'tantPlyus». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_256238/.
4. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii « O Strategii ekonomicheskoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii na period do 2030 goda» [Decree of the President of the Russian Federation "On the strategy for economic security of the Russian Federation for the period until 2030"]. URL: http:// pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1 &nd=102432051.
5. Federal'nyy zakon ot 22.05.2003 № 54-FZ «O primen-enii kontrol'no-kassovoy tekhniki pri osushchestvlenii nali-chnykh denezhnykh raschetov i (ili) raschetov s ispol'zovaniyem elektronnykh sredstv platezha» [Federal law of 22.05.2003 № 54-FZ "On the use of cash registers in cash payments and (or) payments through electronic means of payment"] // SPS «Konsul'tantPlyus». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_42359/.
6. Tsifrovyye nalogi sebya opravdyvayut [Digital taxes prove their worth]. URL: https://news.rambler.ru/ economics/38419832-nalogovye-sbory-v-rf-rastut-bystree-zarplat/?updated.
