CC BY
375
№ 1(22), 2011 г.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
НЕМГИРОВА С.Н.
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Аннотация
Приведен анализ проблем предоставления муниципальных услуг. Выявлены технологии, образующие комплексный управленческий инструментарий, на основе практического опыта решения проблем. Сделан вывод о необходимости устранения пробелов в законодательстве.
Ключевые слова: муниципальная услуга, административный регламент, муниципальное задание, реестр муниципальных услуг.
NEMGIROVA S.N.
CONTEMPORARY ISSUES OF PROVIDING MUNICIPAL SERVICES
Abstract
Annotation: An analysis of the problems of municipal services. Identified technologies that form an integrated management tool, based on practical experience in solving problems. The conclusion about the need to address gaps in the legislation.
Key words: municipal services, administrative regulations, a municipal job, the registry of municipal services.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации и практики предоставления муниципальных услуг свидетельствуют о существовании в системе их оказания целого ряда проблем, вызывающих многочисленные трудности при формировании нормативной правовой базы, регулирующей порядок оказания муниципальных услуг, и препятствующих внедрению инструментов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов органов местного самоуправления.
Термин «муниципальная услуга» законодательно определен в Федеральном законе № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг»: это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований [ 1, ст. 2].
Закон № 210-ФЗ регулирует только те отношения, которые возникают в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными, региональными и местными исполнительными органами, органами государственных внебюджетных фондов, а также организациями, участвующими в предоставлении данных услуг по запросам заявителей в рамках осуществления органами государственной (муниципальной) власти исполнительно-распорядительных функций. Закон также регулирует правоотношения, возникающие в связи с предоставлением услуг в электронной форме.
Использованное в Федеральном законе определение «муниципальные услуги» не раскрывает в полной мере всех её отличительных признаков и характеристик. Кроме этого, остается несоответствие с определением муниципальных услуг, данным в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации: государственные (муниципальные) услуги - услуги (работы), оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами. Подобное определение включает, во-первых, также некие работы, т.е. иную деятельность, которая, по сути, не относится к услугам, во-вторых, предполагает, что любая деятельность, для которой определено муниципальное задание, является муниципальной услугой.
В контексте системы формирования, исполнения и контроля муниципальных заданий услуга должна быть определена в степени, достаточной для фиксации требований к качеству такой услуги, а также расчета объема ресурсов, необходимых для предоставления определенного объема услуг установленного качества. Для этого необходимы следующие условия: а) должна существовать возможность фиксации момента оказания услуги; б) услуги должны быть количественно измеримы; в) для расчета стоимости услуги и определения параметров качества должна существовать возможность описания услуг в терминах видов деятельности или бизнес-процессов, осуществление которых в конечном итоге приводит к оказанию услуги, а также возможность соотнесения видов деятельности или бизнес-процессов с конкретными ресурсами [2, с. 51].
47
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
«Параллельность» существующих определений препятствует четкому выделению и конкретизации видов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления всех уровней. Кроме того, в федеральном законодательстве полностью отсутствуют определения понятий «муниципальные функции» и «муниципальные работы», которые непосредственно связаны с понятием муниципальных услуг: через функции определяются услуги в трактовке Закона № 210-ФЗ, а работы должны быть отделены от услуг в муниципальном задании.
Из-за отсутствия четких законодательных определений регулирование предоставления муниципальных услуг на всех уровнях публичной власти сегодня производится на основе сложившейся практики и разрозненных подзаконных актов федерального уровня. Это порождает неопределенность:
- при формировании системы административных регламентов и стандартов предоставления услуг, затрудняя тем самым их внедрение в практику муниципального управления;
- при разграничении муниципальных услуг для целей реформирования сети муниципальных учреждений, что препятствует развитию практики предоставления услуг автономными учреждениями.
Указанные проблемы существенно осложняют работу органов местного самоуправления в следующих аспектах:
1. В соответствии с Законом № 210-ФЗ в течение двух лет со дня его вступления в силу должны быть разработаны и приняты административные регламенты предоставления услуг - нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и стандарт оказания муниципальной услуги. С учетом раскрытых выше пробелов в определениях законодательство не дает однозначного вопроса в отношении обязательности разработки административных регламентов значительного числа услуг.
2. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», п. 1 ст. 9.2. Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», государственные (муниципальные) бюджетные и автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг. Законодательством не предусматривается возможность осуществления бюджетными и автономными учреждениями государственных и муниципальных функций, что препятствует их реформированию и развитию практики предоставления услуг автономными учреждениями [3, 4].
Законодательная неурегулированность базовых понятий в сфере предоставления муниципальных услуг препятствует внедрению системы административных регламентов и стандартов предоставления услуг, нацеленной на повышение прозрачности, упорядочивание прав и обязанностей потребителей и поставщиков услуг на местах.
Другой актуальной проблемой предоставления муниципальных услуг является отсутствие единых принципов и методических рекомендаций выделения и классификации соответствующих услуг (работ). Ст. 9 Закона № 210-ФЗ определяет, что в числе государственных (муниципальных) услуг, оказываемых органами государственной власти (органами местного самоуправления), органами государственных внебюджетных фондов, а также организациями, участвующими в предоставлении услуг, отдельно выделяются услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. Выделение данной категории услуг дополнительно осложняет разграничение и выделение услуг, предоставляемых органами местного самоуправления, а также организациями, участвующими в предоставлении услуг по запросам.
Закон № 210-ФЗ установил требование о ведении реестра и перечень муниципальных услуг (функций), которые должны быть включены в реестр:
1) муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании;
2) платные услуги, которые являются необходимыми и обязательными, и предоставляются организациями в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг;
3) услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств местного бюджета.
Иных обязательных разделов реестра муниципальных услуг (функций) Законом № 210-ФЗ не установлено, но определено, что порядок ведения реестра определяется органом местного самоуправления.
Требования о составлении реестров муниципальных услуг (работ), оказываемых муниципальными учреждениями в рамках муниципальных заданий, федеральное законодательство не содержит. При этом в целях формирования государственных (муниципальных) заданий значительная часть субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сформировали реестры, соответственно, государственных и муниципальных услуг (работ), оказываемых государственными и муниципальными учреждениями. Данный подход принят и на федеральном уровне. Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных
48
№ 1(22), 2011 г.
учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» содержит требование о составлении реестров услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в рамках государственных заданий. Согласно указанному Постановлению Правительства РФ, федеральные органы исполнительной власти должны в течение трех месяцев со дня официального опубликования Постановления утвердить (внести изменения в утвержденные) и разместить на официальных сайтах ведомственные перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями, находящимися в их ведении [5].
Отсутствие единых принципов и методических рекомендаций выделения и классификации муниципальных услуг (работ) влечет за собой следующие проблемы:
1. Формируя нормативную правовую базу, регулирующую предоставление муниципальных услуг, органы местного самоуправления вынуждены самостоятельно вырабатывать подходы к определению и классификации услуг, которые могут быть весьма разнообразны, что в итоге делает невозможным проведение сопоставлений между муниципальными образованиями по объему, качеству и результатам оказания соответствующих услуг.
2. В настоящее время большинство муниципальных образований при формировании реестра муниципальных услуг выделяет услуги «крупно» - в разбивке перечня закрепленных за ними полномочий. Данный подход серьезно затрудняет переход к расчету объема финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий «от услуг» - как того требует Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [6]. «Крупно» выделенные услуги требуют индивидуального расчета объема нормативных затрат на оказание услуг для каждого отдельно взятого муниципального учреждения, что замедляет внедрение нормативного финансирования муниципальных услуг, тем самым препятствуя внедрению инструментов повышения эффективности бюджетных расходов.
3. Отсутствие унифицированного классификатора муниципальных услуг препятствует формированию единого информационного пространства муниципальных услуг, предоставляемых населению (юридическим лицам).
Уровень экономического развития РФ за последнее десятилетие существенно вырос, а отношение общества к публичной власти в позитивную сторону практически не изменилось. Система государственного и муниципального управления зачастую является закрытой, а взаимодействие с чиновниками практически всегда вызывают у простого человека негативные эмоции. Типичной характеристикой работы органов власти разного уровня является принцип «изолированных функциональных колодцев», не предполагающий оперативного взаимодействия с другими ведомствами. Поэтому проблемы предоставления муниципальных услуг можно также структурировать относительно субъекта предоставления услуги, организации процесса предоставления и особенностей объекта получения (таблица 1).
Таблица 1
Проблемы предоставления муниципальных услуг
Проблемы, связанные с субъектом предоставления Проблемы, связанные с процессом предоставления Проблемы, связанные с объектом предоставления услуг
1. Монополизм в предоставлении услуг, отсутствие выбора у получателей услуг лучшего поставщика. 2. Непрозрачность процесса предоставления услуг, наличие рынка «теневых посредников». 3. Неудобный режим работы поставщиков услуг. 1 .Монополизм в предоставлении услуг, отсутствие выбора у получателей услуг лучшего поставщика. 2. Низкие возможности контроля качества предоставляемых услуг. 3. Слабая информированность получателей услуг о возможностях, условиях, порядке и местах предоставления услуг. 4. Высокие временные затраты на получение услуг. 5. Непрозрачность процесса предоставления услуг, наличие рынка «теневых посредников». 6. Неудобный режим работы поставщиков услуг. 7. Необходимость непосредственного обращения за получением услуги. 1 .Низкие возможности контроля качества предоставляемых услуг. 2. Слабая информированность получателей услуг о возможностях, условиях, порядке и местах предоставления услуг. 3. Высокие временные затраты на получение услуг. 4 .Необходимость непосредственного обращения за получением услуги.
49
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
В условиях, когда удовлетворенность получателей муниципальных услуг крайне низка, а современные технологии их предоставления не находят широкого применения в деятельности российских муниципалитетов, пока отсутствует возможность оценки эффективности внедрения отдельных управленческих технологий предоставления услуг. Cуществуют объективные препятствия внедрению на местном уровне всей системы мероприятий административной реформы, связанные с отсутствием достаточных финансовых, кадровых и информационных ресурсов для создания технологий «с нуля».
На основе практического опыта решения проблем предоставления муниципальных услуг можно выделить ряд технологий, образующих комплексный управленческий инструментарий (таблица 2).
Таблица 2
Практический опыт решения проблем по предоставлению муниципальных услуг
Технология предоставления муниципальных услуг Управленческий инструментарий Основная цель
Предоставления услуг по принципу «одного окна» на базе МФЦ Методика отбора муниципальных услуг для предоставления на базе МФЦ Получение услуги в едином присутственном месте в более короткие сроки, экономия средств заявителя
Предоставление услуг на основе муниципального заказа и задания Разработка административного регламента предоставления муниципальной услуги Повышение уровня качества и доступности муниципальных услуг
Формирование стандарта муниципальной услуги Объективная оценка деятельности учреждений по предоставлению услуг
Разработка муниципального задания подведомственным учреждениям Обеспечение потребителей муниципальными услугами соответствующего качества в необходимом объеме
Формирование муниципального заказа на муниципальные услуги Минимизация расходов местного бюджета
Электронное предоставление муниципальных услуг на базе интернет-портала Формирование и ведение реестра муниципальных услуг Обеспечение физических и юридических лиц, органов публичной власти достоверной информацией о муниципальных услугах
Формирование и ведение портала муниципальных услуг Обеспечение информационной открытости, экономия времени и иных затрат граждан
Таким образом, необходимо законодательно зафиксировать четкие определения муниципальных функций и услуг (всех их разновидностей), а также работ, выполняемых в рамках муниципальных заданий. Нормативные правовые акты, регулирующие основы предоставления муниципальных услуг, не охватывают весь спектр фактически предоставляемых услуг и не согласованы между собой. Только на основе единой классификации муниципальных функций, услуг и работ возможно формирование унифицированной и сопоставимой по всей территории Российской Федерации полной и непротиворечивой правовой базы, регулирующей вопросы предоставления муниципальных услуг. Федеральное регулирование предоставления муниципальных услуг, выполнения работ, реализации функций должно упорядочить ситуацию в рассматриваемой сфере, не связав инициативу органов местного самоуправления, которые смогут адаптировать рекомендации к специфике конкретных территорий. В частности, классификатор должен специально предусматривать разделы для услуг, вводимых по инициативе органов местного самоуправления.
Только устранив эти пробелы в законодательстве можно полноценно использовать на практике весь комплекс управленческих технологий по заданным направлениям. При этом следует отметить, что для решения проблем предоставления муниципальных услуг недостаточно применения одной универсальной технологии, внедрение должно осуществляться на основе системного подхода по полному перечню муниципальных услуг с акцентами на особенностях той или иной услуги. * 50
1. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг».
50
№ 1(22), 2011 г.
2. Вопросы оптимизации предоставления муниципальных услуг с использованием информационнокоммуникационных технологий /Учебно-методические материалы. М.: ГОУ АНХ, 2010.
3. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
4. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
5. Предложения по совершенствованию системы оказания государственных и муниципальных услуг / Фонд «Институт экономики города» /http://www.gosbook.ru/node/11542.
6. Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
ЛИДЖИЕВА И. В.
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Аннотация
В статье рассмотрены проблемы развития территориального общественного самоуправления в Республике Калмыкия. Приведен анализ деятельности товариществ собственников жилья как одной из основных форм территориального общественного самоуправления в регионе. Сделан вывод о том, что активность населения помогает решать многие социальные проблемы и преодолевать дефицит инициативы на местах.
Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, гражданское общество, товарищество собственников жилья, местное самоуправление, гражданская активность, социальный капитал.
LIDZHIEVA I.V
TERRITORIAL PUBLIC SELF-GOVERMENT AS THE CIVIL SOCIETY INSTITUTE
Abstract
The paper considers the problem of territorial self-government in the Republic of Kalmykia. An analysis of homeowners’ associations as one of the main forms of territorial public samouparvleniya in the region. Concluded that the activity of the population helps to solve many social problems and overcome the shortage of local initiatives.
Key words: territorial public self-government, civil society, homeowners, local self-government, civic engagement, social capital.
В настоящее время в Российской Федерации идет активный процесс развития институтов гражданского общества, который сопряжен с определенными трудностями, среди которых преобладают доминирование государственной инициативы, политическая безграмотность и апатия населения. Предназначение гражданского общества заключается в том, чтобы активизировать инициативу граждан, дать возможность на деле опробовать свои властные полномочия, реализовать конституционное право на осуществление местного самоуправления.
Развитие гражданского общества, понимаемого как совокупность организаций разного назначения, между которыми складывается система социальных отношений вне государства, как реальное развитие по линии гражданских инициатив, новых социальных движений и иной активности подобного рода [1, с. 122], ведет к коренному изменению образа жизни людей, давая им возможности проявления социальной и гражданской активности.
Сегодня во всем мире американское «коммьюнити» наряду с европейским «кантоном», российским «органом территориального общественного самоуправления» становятся тем социальным пространством, где все более активно проявляют свои преимущества формы и методы общественной самодеятельности, которая является ничем иным, как альтернативой выбора демократии прямого действия или непосредственного участия.
Одной из актуальных задач, которая должна быть решена в системе местного самоуправления, является эффективное участие граждан в органах общественного самоуправления на местах. Среди различных форм самоорганизации населения самой массовой является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Эта форма исключительно гибкая и максимально приближенная к населению,
51
