CC BY
816
ФИНАНСОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
К.Е. Савчишина
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
В статье рассматриваются проблемы современной бюджетной системы России, решение которых могло бы способствовать восстановлению экономического роста. Предложенные меры бюджетной политики разделены на первоочередные, дающие эффект в ближайшие год-два, и среднесрочные.
Проблемы современной бюджетной политики. Российский бюджет с конца 2014 г. испытывает трудности, связанные с наполнением его доходной части. В дискуссиях в научных и правительственных кругах высказывается предположение, что экономика может самостоятельно восстановить инвестиционный процесс, если ограничить расходы бизнеса на индексацию заработной платы и направить высвободившиеся средства на расширение производства [1]. Иными словами, предлагается осуществить временной размен потребления на накопление и инвестирование, но не мгновенно, а в течение как минимум 2-3 лет. Согласно этой логике бюджетная политика должна быть сведена к реализации узкого круга задач: снижение дефицита, поддержание социальной стабильности и импортозамещения, для решения которых предлагается заморозить номинальную величину расходов федерального бюджета на три года.
Такая программа действий представляется дискуссионной по нескольким причинам. Так, в 2015 г. сальдированный финансовый результат российских предприятий возрос на 51% [2], однако этот рост не трансформировался в инвестиции. Причина, на наш взгляд, - общая неопределенность перспектив экономического роста, которая препятствует принятию положительных решений по расширению производства. Таким образом, бизнесу необходим действенный сигнал о начале восстановления экономики, роль которого на фоне стагнации экспорта может сыграть внутренний спрос, инициированный государством посредством возможных мер бюджетной политики. В этом контексте среднесрочная бюджетная политика, направленная в первую очередь на сокращение бюджетного дефицита, представляется не вполне отвечающей задачам, стоящим перед экономикой.
Характерной особенностью текущего кризиса является сокращение потребления домашних хозяйств. В экономике исчез последний (и наиболее устойчивый) источник роста внутреннего спроса. В этой связи, на наш взгляд, меры по восстановлению экономического роста должны иметь фронтальный характер и быть направлены на усиление экономической активности, а точечные меры по поддержке отдельных секторов (преобладающие в антикризисных действиях Правительства РФ) могут рассматриваться как вспомогательные, направленные на устранение наиболее острых проблем в производственной сфере.
Ниже содержится краткий обзор современных проблем бюджетной системы России и возможных мер для решения задачи восстановления экономического роста. При этом предлагаемые меры бюджетной политики структурированы в логике «эшелонирования» экономической политики, предложенной в рамках научного доклада ИНП РАН «Восстановление экономического роста в России» [3]. Все дей-
ствия должны быть разделены на решающие краткосрочные задачи (восстановление экономического роста) и реализуемые в ближайшее время, и на средне- и долгосрочные, которые на базе положительных результатов ближайших лет (1-3 года) позволят интенсифицировать экономический рост и создать условия для повышения его устойчивости за счет расширения возможностей экспорта.
Главная проблема в бюджетной сфере последних лет (и не только кризисных) - сокращение динамики доходов и переход темпов их роста в реальном выражении в отрицательную область (рис. 1; [4-5]). Так, в 2013 г. динамика доходов бюджетной системы (как нефтегазовых, так и ненефтегазовых) была ниже уровня инфляции (на 4,9 и 1 проц. п. соответственно). В 2014 г. темпы роста ненефтегазовых доходов отставали от роста цен на 3,1 проц. п. В 2015 г. ситуация усугубилась: бюджетная система испытала серьезное снижение нефтегазовых доходов относительно предыдущего года - на 1,5 трлн. руб. По нашим оценкам, эти потери могли бы быть на 160 млрд. руб. больше без проведения так называемого «налогового маневра» в нефтяном секторе.
%
Рис. 1. Номинальная динамика доходов и расходов бюджетной системы России: -♦- инфляция; -А- нефтегазовые доходы; -О- ненефтегазовые доходы; -------непроцентные расходы
Вместе с тем рост цен привел к росту номинальной налогооблагаемой базы, что стало причиной соответствующего роста поступления ненефтегазовых доходов. В целом реальная динамика доходов всех уровней бюджетной системы была отрицательной (табл. 1).
Таблица 1
Итоги исполнения бюджетов всех уровней в 2015 г.
Показатель ФБ* БСФ* Внебюджетные фонды
Доходы Расходы Профицит/дефицит Доходы Расходы Справочно: инфляция * ФБ — федеральный бюджет; БСФ Абсолютные значения, 13,7 15,6 -1,9 Темпы прироста -5,8 +5,3 — консолидированные б трлн. руб. 9,3 9,5 -0,2 % +4,5 +1,4 юджеты субъектов Фе 10,4 11,1 -0,7 +10,7 +17,3 +12,9 дерации.
Источник: [4 ].
В части расходов ситуация в 2015 г. была неоднородной. Расходы федерального бюджета росли темпами, примерно равными темпам инфляции, что на фоне номинального снижения доходов привело к необходимости использовать ранее накопленные средства Резервного фонда в объеме 1,16 трлн. руб. Тем не менее консолидированные бюджеты субъектов Федерации, имевшие положительный номинальный рост доходов, были исполнены с профицитом, однако его формирование было обусловлено стагнацией номинальной динамики расходов, т. е. их реальным сокращением. Номинальная динамика расходов консолидированного бюджета в ближайшей перспективе, по всей вероятности, будет близка к нулевой. При этом в условиях экономического спада обеспечить реальный рост бюджетных расходов при современной структуре налоговой системы крайне затруднительно: только для поддержания стабильного объема бюджетных расходов на уровне 2014 г. дополнительный объем расходов в 2015-2016 гг. должен был бы составить 4,3 трлн. руб., что превышало доступные на начало 2016 г. средства Резервного фонда на 700 млрд. руб.
Кроме трудностей, обусловленных ухудшением макроэкономической ситуации, современная бюджетная политика (как на федеральном уровне, так и на региональном) ограничена наличием «узких» мест, большая часть которых сформировалась с середины 2000-х годов Их «расшивка», на наш взгдяд, является необходимой частью программы восстановления экономического роста в краткосрочной перспективе.
Неудовлетворительное качество прогнозирования доходной части бюджетов. Адекватная прогнозная оценка доходной части бюджетов всех уровней является необходимой частью взвешенной бюджетной политики. При этом следует учитывать, что заниженный план по доходам становится причиной занижения и расходных обязательств, которые оперативно пересмотреть в конце финансового года зачастую невозможно.
В качестве аргументации приведем статистику региональных финансов за 2010-2015 гг. За весь период уровень бюджетных доходов недооценивался, причем ошибка в целом по всем региональным бюджетам могла достигать 25% (как это было в 2010 г.). В целом качество прогнозирования удалось повысить (ошибка сократилась до минимального значения - 7% в 2013 г. с некоторой коррекцией в сторону увеличения в 2015 г. - до 10%) за счет ряда регионов (Свердловская, Саратовская, Новосибирская области, Ставропольский край, С.-Петербург и т.д.). Однако проблема адекватной оценки бюджетных доходов для достаточно широкого круга регионов остается актуальной. Так, в 12-ти регионах среднее за 5 лет отклонение фактических значений доходов от плановых составляет не более 30%, в 9-ти - более 20% и в 39-ти - более 10%.
При этом специфика налогов, поступающих в региональные бюджеты, такова, что их налогооблагаемая база полностью определяется внутренним экономическим развитием и динамикой цен (в отличие от доходов федерального бюджета, половина из которых зависит от мировых цен на нефть и курса доллара). Таким образом, повышение качества прогноза экономического развития в целом позволит повысить и качество оценки будущих бюджетных доходов. В этом плане возврат к рассмотрению трехлетних бюджетов является весьма полезным, как и распространение опыта успешных (в плане уровня прогнозирования собственных доходов) регионов на остальные субъекты Федерации.
Важность повышения качества прогноза региональных бюджетов становится очевидной при рассмотрении соотношения плановых и реальных объемов расходов. Как свидетельствуют данные [4], к концу финансового года плановые значения расходов региональных бюджетов пересматривались в сторону значительного увеличения (до 26% первоначального плана), однако выполнить новый план не удавалось никогда. Реальный уровень расходов оказывался лишь на 3-6% выше,
чем планировалось в начале года, а отставание от обновленного плана составляло 7-9%, в результате потенциал экономического роста использовался не полностью.
Реальное сокращение государственных расходов. Основной императив современной бюджетной политики - сокращение бюджетного дефицита в условиях ограниченности доходной базы. Федеральный и региональные бюджеты в 2015 г. были исполнены при сокращении бюджетного финансирования по всем каналам внутреннего спроса (как потребительского, так и инвестиционного).
Стимулирование спроса - это, прежде всего, повышение доходов экономических агентов. Государство в процессе перераспределения национального богатства играет ключевую роль, с одной стороны, обеспечивая государственный спрос на товары, услуги и инвестиции, с другой - напрямую определяя динамику доходов значительной части населения (пенсионеров, других социальных групп, а также занятых в секторе государственных услуг). Расчеты ИНП РАН на основании макроэкономической модели QUMMIR [6] показывают, что наибольший (относительно прочих направлений перераспределения бюджетных расходов) вклад в прирост ВВП в ближайший период (1-3 года) может обеспечить индексация пенсий и заработной платы государственных служащих темпами, превышающими уровень инфляции. Так, индексация пенсий на 9% в 2016 г. по сравнению с 2015 г. позволила бы приостановить темпы падения потребления домашних хозяйств в реальном выражении на 0,5 проц. п. (с -4,6% до -4,1% в 2016 г.). При этом общий объем дополнительного бюджетного финансирования составил бы 350 млрд. руб., которые на 17% были бы профинансированы дополнительным увеличением бюджетных доходов (прежде всего по НДС), полученным за счет активизации роста экономики, и на 83% - внутренними государственными заимствованиями.
Однако текущая бюджетная политика снижения уровня дефицита обеспечивается за счет не роста бюджетных доходов, а сокращения динамики расходов. В рамках одного-двух лет это позволяет уменьшить бюджетный дефицит, однако в средне- и долгосрочной перспективе такая политика приведет к потерям существующих перспектив экономического развития. В настоящее время не приходится говорить о роли государства в формировании положительной динамики макроэкономических индикаторов и о восстановлении экономического роста за счет мер бюджетной политики (табл. 2).
Таблица 2
Вклад бюджетных расходов в величину основных макроэкономических
индикаторов, %
Вид бюджетных ресурсов 2013 г. 2014 г. 2015 г.
Доля государственного потребления в ВВП Доля государственных инвестиций в общем объеме инвестиций Доля пенсий и прочих социальных выплат в общей величине доходов населения Доля расходов бюджетной системы на заработную плату в общем объеме выплаченной заработной платы 20,1 19,0 18,6 11,9 19,1 17,0 18,0 11,6 19,5 16,5 18,2 10,2
Источник: [4; 7-9 ].
Одновременно снижение расходов бюджета означает необходимость выстраивания актуальной системы приоритетов. Как представляется, имеющаяся система неоптимальна: она приводит к конфликту между целями социальной поддержки и национальной безопасности. Ускоренное финансирование оборонных расходов на фоне «заморозки» выполнения социальных обязательств в 2015 г. не привело к положительным результатам: план
по оборонным расходам не был исполнен на 92 млрд. руб., а в 2016 г. (по данным первого полугодия) их снижение на оборону составило 21% в номинальном выражении.
Неоптимальный график финансирования бюджетных расходов. При финансировании бюджетных расходов важна не только их абсолютная величина, но и временной график. Так, в региональных бюджетах в 1-1У кв. финансируются только 23% годового объема расходов (в среднем за квартал), тогда как в ГУ кв. - 32% (рис. 2; [4]). Высокая неравномерность финансирования расходов в течение финансового года приводит к обесценению расходов в реальном выражении к концу года.
%
%
б)
40 п
35 -30 25 -20 15 -10 5 0
В
в
Г кв ГГ кв ГГГ кв ГУ кв Период
40
35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 -0 -
ГГГ кв ГУ кв
Период
Г кв
ГГ кв
Рис. 2. График финансирования расходов (в % к годовому объему): а) федерального бюджета, б) бюджетов субъектов Федерации: Щ 2014 г.; ШШ 2015 г.
На федеральном уровне в 2015 г. удалось повысить равномерность финансирования расходов. Таким образом, необходимо распространить эту практику на региональный и муниципальный уровни.
О возможностях государственных заимствований на федеральном и региональном уровнях. Заемные источники финансирования дефицита как на федеральном, так и на региональном уровне используются только для погашения существующих обязательств (табл. 3). Так, чистое привлечение в 2015 г. составило: по государственным бумагам всего 9,5 млрд. руб. (934 млрд. руб. эмиссия и 925 млрд. руб. погашение), по банковским кредитам - 101 млрд. руб. (1184 млрд. руб. получено и 1083 млрд. руб. выплачено), кредитам внутри бюджетной системы за вычетом погашения -102 млрд. руб. (получено 1258 млрд. руб., выплачено 1091 млрд. руб.), по операциям внешнего финансирования привела к сокращению источников финансирования на 296 млрд. руб.
Таблица 3
Основные источники финансирования дефицита бюджетной системы России, млрд. руб.
Показатель 2014 г. 2015 г.
Дефицит(-) -782 -2814
Внутренние источники финансирования 4471 1518
Чистая эмиссия государственных бумаг 1016 10
Приватизация государственного имущества 48 17
Кредиты банков 217 102
Курсовая разница 3486 1769
Внешние источники финансирования -147 -296
Использование ранее накопленных средств Резервного фонда 12 2221
Источник: [4 ].
На разных уровнях бюджетной системы существуют четкие разграничения источников финансирования дефицита. Для федерального бюджета основное финансирование обеспечивается эмиссией государственных бумаг и использованием ранее накопленных средств Резервного фонда. Для региональных бюджетов возможности размещения ценных бумаг практически не реализуются, а основными источниками финансирования дефицита являются бюджетные и коммерческие кредиты.
Величины как государственного, так и регионального и муниципального долга достаточно низкие: для федерального бюджета накопленный уровень задолженности равен 68% годового объема доходов (или 11% годового ВВП), для региональных и муниципальных бюджетов - 29% (3% ВВП). При этом только шесть регионов имеют совокупный долг более 20% ВРП, а среди 50-ти регионов с наибольшим ВРП таких субъектов нет [10-11]. Таким образом, не существует серьезных угроз наращивания государственного долга для бюджетной устойчивости в целом ряде регионов, имеющих низкий уровень долга и положительный (или незначительный отрицательный) бюджетный баланс. В число таких регионов по результатам 2015 г. можно включить как минимум 22 региона.
Более активная политика наращивания регионального долга в «богатых» субъектах позволит перераспределять межбюджетные трансферты в пользу более «бедных» регионов, которым все чаще приходится обращаться в банковские структуры, где обслуживание долга значительно дороже, чем при бюджетных кредитах или эмиссии.
С точки зрения формирования бюджетных доходов в долгосрочной перспективе «разумное наращивание» долга выгоднее приватизации, так как не приводит к потерям доходов от использования государственного имущества в будущем. Под «разумным наращиванием» долга подразумевается ограничение его верхней границы таким образом, чтобы не снижалась устойчивость бюджетной системы и тем самым нивелировались положительные результаты роста бюджетных расходов. Наши оценки показывают, что до конца 2018 г. государство может привлечь дополнительно до 8 трлн. руб. (6,5-7 трлн. руб. из них - на федеральном уровне), не повышая чрезмерно процентную нагрузку (процентные выплаты не превысят 6-8% совокупных расходов бюджетной системы). Такая политика государственных заимствований приведет к ускорению экономической динамики на 0,2-0,3 проц. п. в год, а дополнительный прирост ВВП в текущих ценах составит до 500 млрд. руб. ежегодно.
Проблемы межбюджетных отношений. В настоящее время основная цель направления межбюджетных трансфертов из федерального в региональные бюджеты -выравнивание бюджетной обеспеченности. Несмотря на всю важность этой задачи, решить ее окончательно не удается: по данным [12] в 2015 г. разрыв в уровне бюджетной обеспеченности 10-ти наиболее и 10-ти наименее обеспеченных регионов составил 2,5 раза. Кроме того, при такой узкой постановке задачи из поля внимания выпадает целый ряд проблем современной системы межбюджетных отношений, который особенно отчетливо проявился в кризисный 2015 г. Истоки этих проблем лежат в несоответствии уровня собственных доходов регионов и их обязательств. Необеспеченность регионов собственными доходами определяется несбалансированностью региональных уровней производства и потребления [13]. По данным 2013 г., в 14-ти субъектах Федерации потребление домашних хозяйств превышало местный уровень производства [14]. При этом налоговая система такова, что в региональных бюджетах остаются налоги на производство"', в то время как налоги на потребление аккумулируются на федеральном уровне.
' Разделение налоговых платежей проведено автором по следующей схеме: налоги на производство — налог на прибыль, НДФЛ, страховые взносы, налог на совокупный доход, налог на имущество, налоги на добычу (кроме нефтегазовых), государственная пошлина; налоги на потребление — НДС, акцизы. Из рассмотрения исключены нефтегазовые доходы и доходы на внешнюю торговлю (как не зависящие от внутриэкономической динамики).
Так, по данным 2015 г., в среднем по России 65% собранных налогов на производство поступило в региональные бюджеты, аналогичный показатель для налогов на потребление - только 13% [4]. Таким образом, регионы с низким уровнем производства ни при каких условиях не будут иметь высокого уровня собственных доходов. Именно для этих регионов определяющими становятся поступления межбюджетных трансфертов.
Одновременно за счет ресурсов субъекта Федерации объективно тяжело поддерживать развитие регионального производства. На «защищенные» социальные расходы (образование, здравоохранение, культура и социальная политика) регионы вынуждены тратить примерно 70% общего объема расходов, еще 15% - на ЖКХ, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, а также на общегосударственные вопросы. В результате для финансирования расходов в сфере региональной экономики субъекты Федерации в целом располагают средствами в размере не более 1,5% ВВП, что недостаточно для изменения ситуации в производственном секторе. При этом бюджетная политика последних лет только усугубила ситуацию. Так, до принятия «майских» указов Президента РФ доля социальных расходов в консолидированном бюджете субъектов Федерации не превышала 60%, а на финансирование расходов на экономику регионы потратили сумму в размере 2,4% ВВП в 2011 г. В результате в настоящий момент бюджетная система не позволяет регионам самостоятельно влиять на ситуацию, связанную с региональным производством, что фактически означает консервацию необеспеченности части регионов собственными бюджетными доходами.
Таким образом, российская бюджетная система должна перейти к модернизации принципов межбюджетных отношений:
- рассмотреть возможности участия региональных бюджетов в снижении уровня финансирования инвестиционных проектов и повышения доли софинансирова-ния из средств федерального бюджета;
- ввести систему федеральных грантов «премиального» характера для крупных городских агломераций (например, городов с населением более 600-800 тыс. чел.) [3] за достижение динамики экономических показателей, превышающей среднероссийскую;
- учесть влияние на собственные налоговые доходы региональных бюджетов производственных показателей узкого круга крупнейших региональных производителей, что делает динамику этих доходов весьма неустойчивой (пример - многократное сокращение доходов по налогу на прибыль в г. С.-Петербурге в 2015 г. из-за ухудшения финансового состояния крупнейшего налогоплательщика - ПАО «Газпром нефть»).
Среднесрочные перспективы развития бюджетной системы России. В среднесрочной перспективе повышение роли бюджетной системы в формировании источников экономического роста будет по-прежнему актуальным. Так, согласно прогнозу ИНП РАН, в середине 2020-х годов может возникнуть пауза, связанная с переходом от инвестиционного развития к экспортной экспансии [15]. Возникновение этой паузы весьма вероятно в силу того, что объем российского рынка недостаточен для обеспечения устойчивого спроса со стороны населения в силу стагнации его численности и насыщения потребления по ряду товарных групп. Одновременно использование потенциала внешнего спроса будет возможным только при выполнении целого ряда задач: роста эффективности производства, увеличения затрат на научные исследования и повышения качества человеческого капитала. Успешное решение этих задач может быть реализовано на определенном уровне социально-экономического развития, что и приведет к возникновению паузы при переходе от преимущественно внутренне ориентированного роста к укреплению позиций на мировых рынках. Именно государственное потребление могло бы в период этой паузы поддержать экономический рост. Однако возможности государст-
венного сектора, нацеленные на наращивание внутреннего спроса, определяются поступлением налоговых доходов. При этом, несмотря на высокую долю поступлений от добычи и экспорта энергоресурсов, динамику бюджетных доходов будут определять именно ненефтегазовые доходы, темпы роста поступлений которых в свою очередь определяются общеэкономической динамикой. Поэтому в среднесрочной бюджетной политике на первый план выходят две основные проблемы: 1) макроэкономические условия, обеспечивающие динамичное наполнение доходной части бюджета; 2) использование бюджетных средств на финансирование расходов, обеспечивающих максимальный прирост внутреннего производства и доходов.
В этих условиях было бы целесообразно определить минимальные темпы роста экономики, достаточные для формирования такого уровня бюджетных доходов, которые позволят обеспечить положительный вклад государственного потребления в экономическое развитие. При этом важно определить направления увеличения не только непосредственно бюджетных доходов, но и доходов государственного сектора в целом.
Как известно, в СНС ресурсы государственного сектора формируются по трем основным направлениям: валовая добавленная стоимость (ВДС), налоги, доходы от собственности (табл. 4).
Таблица 4
Ресурсы государственного сектора и их использование
Показатель Потоки
млрд. руб. % к итогу
2007 г. 2010 г. 2013 г. 2007 г. 2010 г. 2013 г.
Ресурсы: 15486 20569 31371 100 100 100
ВДС госсектора 3079 5191 8088 20 25 26
в том числе валовая прибыль 185 240 280 1 1 1
чистые налоги и страховые
взносы 11933 15043 22900 77 73 73
чистые доходы от собственности 474 335 383 3 2 1
Использование: 11361 18725 28364 100 100 100
Оплата труда 2894 4879 7704 25 26 27
Социальные выплаты 2385 5018 7131 21 27 25
Государственное потребление 5751 8671 13020 51 46 46
Сбережения 4125 1844 3007 - - -
Источник: [16].
Формирование ВДС в государственном секторе определяется в первую очередь расходами на оплату труда (так как бюджетные организации оказывают преимущественно нерыночные услуги, т.е. не ставят своей основной целью получение прибыли). Источниками финансирования заработной платы работников на 50-52% являются бюджетные средства и собственные доходы государственных организаций.
Таким образом, с точки зрения формирования финансовых ресурсов государственного сектора можно выделить перспективное направление интенсификации роста ВДС: увеличение собственных доходов бюджетных организаций (в первую очередь за счет оказания рыночных услуг). Потенциал роста здесь значителен: в настоящее время 14-15% всех услуг образования и здравоохранения предоставлен частными компаниями (объем рынка платных услуг в 2013 г. составил немногим меньше 1 трлн. руб.), и бюджетные организации именно в этом сегменте могли бы составить им конкуренцию. По нашим оценкам, если государственные организации смогут занять половину этого рынка, у них появится возможность получать дополнительные доходы, которые позволят повысить фонд оплаты труда на 8% относительно существующего уровня. При этом основная ориентация должна быть направлена не на замещение бесплатных услуг рыночными, а на вовлечение новых
клиентов в бюджетные системы здравоохранения и образования (например иностранных граждан) и расширение перечня этих услуг.
Что касается непосредственно налоговых доходов бюджетной системы, то единственным радикальным способом увеличения их поступлений является интенсификация экономического роста. Расчеты автора на основе макроэкономической модели QUMMIR [6] показывают, что политика снижения бюджетного дефицита в кризисных условиях не позволит реализовать потенциал государственных расходов как одного из источников роста внутреннего спроса даже при условии стабильных цен на энергоресурсы (табл. 5).
Таблица 5
Вклад бюджетной системы в экономический рост при реализации инерционного сценария*
Показатель 2015 г. (отчет) 2016 г. 2017 г. 2018 г.
Курс доллара, средний за период 61,2 66,1 60,0 58,0
Цена нефти марки Brent, долл./барр. 52 44 55 59
Вклад государственного потребления в ди- -0,32 -0,09 0,03 0,02
намику ВВП, проц. п. (9%) (9%) (5%) (1%)
Вклад государственных инвестиций в об- -0,66 0,21 0,22 0,24
щую динамику инвестиций, проц. п. (9%) (-6%) (4%) (6%)
* Расчеты автора. В скобках — % общего прироста.
Приведенный сценарий является по сути инерционным и отражает основные направления бюджетной политики в среднесрочной перспективе, анонсированные и уже частично реализованные Министерством финансов РФ [17]. Так, при принятии гипотезы о восстановлении нефтяных цен до 60 долл./барр. к 2018 г., среднегодовые темпы роста доходов консолидированного бюджета можно оценивать на уровне не более 7-9%. Это позволит сократить уровень бюджетного дефицита и одновременно повысить уровень расходов (но темпами ниже уровня инфляции). В результате реальные темпы роста государственных инвестиций будут вдвое ниже частных, динамика государственного потребления в постоянных ценах останется нулевой вплоть до 2018 г. (рис. 3; расчет по [18]), и фактически будет решена только одна глобальная задача - поддержание социальной стабильности путем индексации пенсий темпами, соответствующими уровню инфляции.
% к предыдущему году
10
-10 J
2015 2016 2017 2018
Рис. 3. Динамика ВВП и инвестиций при консервативной бюджетной политике: ШЗ ВВП; ■ госпотребление; Ш инвестиции; И госинвестиции
При этом предполагается, что правительство реализует заявленную программу понижения уровня дефицита в среднем на 1% ВВП в год и удержания величины государ-
ственного долга на постоянном уровне (% к ВВП). Указанная программа будет осуществлена путем использования в 2016-2017 гг. всех средств Резервного фонда.
Если цены на нефть останутся в среднесрочной перспективе на уровне 35 долл./барр., то даже при условии полного использования средств Резервного фонда и увеличения государственного долга на 4,5 трлн. руб. за период 2016-2018 гг. (по сравнению с 1,6 трлн. руб. в инерционном сценарии), номинальный объем расходов восстановится до уровня 2015 г. только к 2018 г.
Расчеты показывают, что полностью снять бюджетные ограничения (т.е. добиться неотрицательного вклада государственного сектора в формирование экономической динамики) удастся только при динамике ВВП не менее 3% в год. При ускорении экономического роста до 6-7% можно рассчитывать на значимый вклад бюджетной системы как в увеличение текущего спроса, так и инвестиций. При этом существует «развилка» в источниках этого экономического роста. Если ускорение динамики ВВП происходит только за счет внешних факторов (рост стоимостных объемов экспорта), то положительный вклад за счет бюджетных расходов будет обеспечиваться только для текущего потребления. Если же ускорение экономического развития обеспечивается вследствие активной экономической политики (в том числе бюджетной), то появляется возможность и для роста государственных инвестиций, способного обеспечивать до 10% суммарного реального прироста инвестиций (табл. 6).
Таблица 6
Прогнозируемый эффект бюджетной системы при различных уровнях динамики ВВП в 2016-2018 гг. (в среднем за период)*
Показатель Инерционный Сценарий 1 Сценарий 2 Сценарий 3
Консервативная бюджетная политика Умеренный рост ВВП за счет стимулирующих мер денежной политики Активный рост ВВП за счет восстановления мировых цен на нефть до 80 долл./барр. Активный рост ВВП за счет активного наращивания госдолга (+10 трлн. руб. за три года относительно инерционного сценария)
ВВП, темп прироста, % Вклад государственного потребления в динамику ВВП, проц. п. Вклад госинвестиций в общую динамику инвестиций, проц. п. Доходы консолидированного бюджета, трлн. руб. Расходы консолидированного бюджета, трлн. руб. Профицит/дефицит консолидированного бюджета, % ВВП * Расчеты автора. В ско -1 - 1,8 менее 0,1 (менее 4%) менее 0,2 (менее 5%) 25,1 26,5 -2 бках — % общего пр 3-5 0,1-0,2 (4-5%) 0,2 (5%) 27,2 28,0 -1 ироста. 6,5-7 0,15-0,25 (6-10%) 0,2 (4-6%) 27,4 28,2 -1 6,5-7 0,15-0,25 (6-10%) 0,4 (7-9%) 27,5 32,1 -5
Таким образом, современная бюджетная система предъявляет высокие требования к темпам экономического роста для обеспечения положительного вклада в развитие экономики. В качестве альтернативы росту бюджетных доходов можно было бы предложить изменение структуры их использования, что является мерой, скорее, средне- и долгосрочного характера. При этом должны учитываться не только
непосредственно расходы государственного сектора, но и роль бюджетной системы в перераспределении национального дохода. Так, согласно данным институциональных счетов [16], основными направлениями расходования доходов государственного сектора являются: оплата труда (до 23% общей оплаты труда по экономике), социальные выплаты (до 20% доходов домашних хозяйств) и государственное потребление (до 20% ВВП).
Система перераспределения доходов функционирует таким образом, что чистый поток средств от государства населению (оплата труда + социальные трансферты + трансферты в натуральной форме) превышает сумму уплаченных бизнесом налогов. (табл. 7). И хотя этот разрыв сохраняется, в последние три года система взаимоотношений государства и населения изменилась. Так, для социальных выплат населению обеспечивалась положительная динамика в реальном выражении, однако темпы роста финансирования трансфертов в натуральной форме составили всего +2% в 2014 г. и -1% в 2015 г2. В 2016 г. индексация пенсий запланирована на уровне не выше 4%, а трансферты в натуральной форме будут в лучшем случае профинансированы на уровне 2015 г. При этом объем поступлений налогов и страховых взносов от бизнеса в пользу государства сохранится, что фактически означает, что в 2016 г. государство сократит бюджетный дефицит именно за счет всех видов финансовой поддержки населения.
Таблица 7
Потоки перераспределения национального дохода с участием государственного сектора, млрд. руб.*
Поток Отчет Оценка
2010 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.
Налоги (бизнес ^ государство) Страховые взносы и прочие выплаты (бизнес ^ государство) Налоги (население ^ государство) Заработная плата (государство ^ население) Социальные выплаты (государство ^ население) Трансферты в натуральной форме (государство ^ население) Баланс взаимодействий государственного сектора и бизнеса Баланс взаимодействий государственного сектора и населения 8117 (+33) 2779 (+7) 2506 (+10) 4985 (+14) 5030 (+37) 4344 (+6) 10896 (+25) -11853 (+20) 8657 (-3) 5205 (+13) 3736 (+8) 7837 (+15) 7145 (+14) 5902 (+9) 13862 (+2) -17147 (+14) 9963 (+15) 5581 (+7) 3972 (+6) 7317 (-7) 7618 (+7) 6025 (+2) 15545 (+12) -16988 (-1) 9137 (-8) 5926 (+6) 3978 (0) 8352 (+14) 8793 (+15) 5945 (-1) 15063 (-3) -19112 (+13)
* В скобках — динамика к предыдущему году, %.
Источник: [16] и расчеты автора.
В качестве ориентира для принятия решений в области структуры расходов государственного сектора можно использовать оценки вклада того или иного типа расходов в общеэкономическую динамику. В данной работе в качестве таких оценок применяются мультипликаторы, рассчитанные на основе расчетных межотраслевых балансов, разрабатываемых в ИНП РАН [ 20]3.
2 В данной части статьи используются как отчетные данные Росстата (доступные по 2013 г. включительно), так и оценки автора. Оценки были проведены на основе оперативных данных Федерального казначейства РФ об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов для 2014-2015 гг. В основе методики авторских оценок лежат методические положения Росстата по составлению счетов использования доходов (см. [19]).
3 Алгоритм расчета мультипликаторов широко известен и описан в ряде работ (см. напр. [21]).
Полученные на основе межотраслевого баланса за 2013 г. оценки мультипликаторов позволяют констатировать, что повышение на 1 руб. любого типа выплат населению обеспечивает прирост валового выпуска на 1 руб. 41 коп., тогда как для государственных инвестиций этот показатель составляет 1 руб. 58 коп., а по некоторым направлениям государственного потребления (например, научное обслуживание и сельское хозяйство) может достигать 1 руб. 65 коп. (табл. 8). Значимые мультипликаторы также были получены для финансирования отраслей социальной сферы, которые традиционно рассматриваются как «чистый расход» бюджетных средств без перспектив получения налоговых доходов в будущем.
Таблица 8
Мультипликаторы бюджетных расходов*
Расходы бюджетной системы по видам ОКВЭД Прямой эффект (прирост ВВП) Полный эффект (прирост валового выпуска)
На оплату труда и социальные выплаты 0,72 1,41
На инвестиции 0,79 1,58
На государственное потребление
В том числе:
Государственное обслуживание (включая оборону) 0,92 1,46
Образование 0,98 1,18
Здравоохранение 0,88 1,26
Прочие персональные, социальные и коммунальные ус- 0,92 1,49
луги
Научное обслуживание 0,92 1,65
Сельское хозяйство 0,84 1,66
Фармацевтика 0,04 1,00
* Расчеты автора.
Как видно из табл. 8, мультипликаторы ВВП меньше единицы, так как часть государственных расходов используется на закупку импорта. В этом плане показателен мультипликатор расходов на фармацевтическую продукцию, значение которого для прироста ВВП минимально в силу высокой доли импорта на внутреннем рынке (эти оценки также можно рассматривать с точки зрения реализации импор-тозамещения). Максимальные эффекты прироста ВВП вызывают увеличение расходов на непроизводственные услуги (в том числе научное обслуживание), так как доля импорта в этой сфере достаточно мала.
Изучение полного мультипликативного эффекта, т.е. оценок прироста валового выпуска, показывает, наибольшее его значение достигается при увеличении бюджетных расходов по тем направлениям, где имеются наиболее длинные и развеет-вленные производственные цепочки. В этом случае прирост спроса на один товар или услугу вызывает увеличение предложения по широкому кругу прочих товаров и услуг. В этом плане, при прочих равных условиях, наиболее «выгодными» оказываются вложения в науку и сельское хозяйство.
Меры бюджетной политики по восстановлению экономического роста. Эти меры включают перечень требований к бюджетной системе в рамках новой экономической модели, ориентированной на стимулирование экономического развития. Эти меры должны быть разделены на первоочередные и среднесрочные.
- В краткосрочной перспективе требуется проведение такой бюджетной политики, которая поддержит внутренний спрос. Для этого необходимо временно отказаться от политики сокращения бюджетного дефицита и постепенно вернуться к положительной динамике роста расходов в реальном выражении. В настоящий момент существуют два способа наращивания бюджетных расходов: адекватная оценка бюджетных доходов и наращивание государственного долга (при ограни-
чении величины дефицита в диапазоне 3-5% ВВП ежегодно для федерального уровня и 1-2% ВВП для регионального уровня). Такой уровень дефицита, с одной стороны, позволит вернуться к положительной динамике расходов, с другой - может быть профинансирован без значимого ухудшения устойчивости бюджетной системы с точки зрения наращивания долговой нагрузки. При этом политика увеличения бюджетных расходов обязательно должна сопровождаться следующими мерами: оценка эффективности бюджетных расходов с точки зрения их вклада в экономический рост (в сумме за 2-3 года); ранжирование расходов по степени их эффективности с целью определения перечня наиболее приоритетных; повышение ритмичности финансирования расходов; реформирование системы межбюджетных отношений.
- Инерционный сценарий экономического развития неприемлем с точки зрения устойчивости российской экономики: при динамике ВВП ниже 3% в год доходы бюджета останутся на уровне, который не позволит ни сбалансировать бюджет, ни профинансировать расходы в размере, достаточном для обеспечения неотрицательного вклада государственного сектора в экономический рост. Даже кардинальное улучшение внешних условий не позволит снять имеющиеся бюджетные ограничения.
- Темпы роста ВВП не ниже 5% в год позволят использовать бюджетные расходы для обеспечения значимого приращения как текущего потребления, так и инвестиций.
- В долгосрочной перспективе необходима модернизация структуры бюджетных расходов. При этом наибольший экономический эффект может обеспечивать увеличение расходов на инвестиционные цели, поддержку сельского хозяйства, научную деятельность, повышение доходов населения.
Литература
1. Сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельные уровни цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (версия от апреля 2016 г.). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://economy.gov.rU/minec/about/:itructure/depmacro/20160506
2. Доклад Росстата. Социально-экономическое положение России. Январь 2016 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b16_01/Main.htm
3. Научный доклад ИНП РАН. Восстановление экономического роста в России, 2016. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ecfor.ru/publication/vosstanovlenie-ekonomicheskogo-rosta-v-rossii-doklad/
4. Информация Федерального казначейства РФ об исполнении консолидированного бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов. Режим доступа: http://roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyi-byudzhet/
5. Официальная статистика Росстата. Раздел «Цены». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/tariffs/
6. Узяков М.Н. Квартальный прогноз макропоказателей экономики РФ в 2006-2008 гг. (базовый сценарий) //Проблемы прогнозирования. 2006. № 4. С. 3-35.
7. Официальная статистика Росстата. Раздел «Национальные счета». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/accounts/
8. Официальная статистика Росстата. Раздел «Предпринимательство. Инвестиции». Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/investment/nonfinancial/
9. Доклад «Социально-экономическое положение России в январе-декабре 2015 года». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_01/Main.htm
10. Актуальная информация Министерства финансов РФ, раздел «Государственный долг». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/
11. Официальная статистика Росстата. Раздел «Региональная статистика». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/regional_statistics/
12. Бюджет для граждан к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2016 год». [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.minfin.ru
13. Доклад Михеевой Н.Н. на Ученом совете ИНП РАН, май 2016 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ecfor.ru/nauchnaya-zhizn/uchyonyj-sovet/materialy/
14. Регионы России. Социально-экономические показатели, 2015 г. Стат. сб. М.: Росстат. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_14p/Main.htm
15. Широв А., Гусев М. Логика перехода к новой модели экономического роста //Экономист. 2015. № 9. С. 3-12.
16. Национальные счета России в 2007-2014 гг., 2015 г. Стат. сб. М.: Росстат. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_15/Main.htm
17. Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minfin.ru/common/upload/library/2015/12/main/FZ359-FZ_ot_141215.pdf
18. Прогноз индикаторов РФ: 2016-2018 гг. Бюлл. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://macroforecast.ru/doc/bulleten_qummir_35.pdf
19. Методологические положения по статистике, выпуск 1, 1996 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/free/B99_10ZMain.htm
20. Расчетные межотраслевые балансы РФ за 1980-2013 гг. в классификации ОКВЭД. [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.macroforecast.ru
21. Широв А.А., Янтовский А.А. Оценка мультипликативных эффектов в экономике. Возможности и ограничения //Всероссийский экономический журнал ЭКО. 2011. № 2. С. 40-58.
