CC BY
120
УДК 349.6
Анисимов Алексей Павлович Alexey Р. Anisimov
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права и процесса Калмыцкий государственный университет (358000, Республика Калмыкия, Элиста, ул. Пушкина, 11)
doctor of sciences (law), professor, professor of department of civil law and process Kalmyk state university (11 Pushkin st., Elista, 358000, Republic of Kalmykia, Russia)
E-mail: [email protected]
Современные правовые проблемы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации
Modern legal problems of ensuring ecological security in the Russian Federation
В статье рассматриваются основные угрозы экологической безопасности, возникшие в XXI веке и требующие решения. Анализируется опыт зарубежных стран, международные акты, выявляются пробелы и коллизии в современном правовом регулировании отношений в сфере экологической безопасности в России, предлагаются пути и способы устранения существующих проблем.
Ключевые слова: безопасность, нанотехноло-гии, изменение климата, глобализация.
In article the main threats of ecological safety which arose in the XXI century and requiring the solution are considered. Experience of foreign countries, the international acts is analyzed, gaps and collisions in modern legal regulation of the relations in the sphere of ecological safety in Russia come to light, ways and ways of elimination of the existing problems are offered.
Keywords: Safety, change, globalization.
nanotechnologies, climate
Продолжающиеся в последние десятилетия изменения в политической и социально-экономической жизни Российской Федерации оказали существенное воздействие на состояние окружающей среды. Это проявляется в увеличении числа экологических угроз, обусловленных научно-технической революцией, появлением новых видов экологически опасных объектов и технологий, экологически опасных отходов и вредных веществ. Все чаще на практике возникают вопросы, которые не могли быть предсказаны в момент зарождения науки экологического права и подготовки первых экологических законопроектов. В числе таких вопросов — рост экологического терроризма, разрушение озонового слоя, последствия глобального изменения климата и многие другие.
В этой ситуации остро стоит вопрос о необходимости пересмотра «классической» эколо-го-правовой доктрины, приведения ее в соответствие с вызовами времени и существующей
концепцией национальной безопасности Российской Федерации. Однако для формулировки таких изменений необходимо первоначально определиться с базовой терминологией, а также классификацией экологических угроз, возникших перед нашей страной во второй декаде XXI века.
В самом общем виде понятие «экологическая безопасность» сформулировано в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которой под ней понимается «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». Несколько более широкое определение предлагает статья 1 Модельного закона об экологической безопасности, который был принят на 22-м пленарном заседании Межпарламент-
© Анисимов А.П., 2017
ской ассамблеи государств — участников СНГ 15 ноября 2003 года. Согласно данной статье экологическая безопасность — это «система политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени».
Думается, что указанные официальные определения представляют собой понимание «экологической безопасности» в узком и широком смысле. Однако даже при широком понимании экологической безопасности остается открытым вопрос о ее соотношении с другим базовым понятием теории экологического права — «охрана окружающей среды». На вопрос об их соотношении в научной литературе неоднократно предлагались различные варианты ответа.
Первым данный вопрос поднял М.М. Брин-чук. Анализируя существующие в научной литературе определения, он отмечал, что одни авторы воспринимают «экологическую безопасность» как составную часть охраны окружающей среды, другие ученые ставят между ними знак равенства, третьи включают в состав «экологической безопасности» не только охрану окружающей среды, но и рациональное природопользование и улучшение качества окружающей среды; четвертые пишут, что обеспечение экологической безопасности есть деятельность, осуществляемая наряду с охраной окружающей среды. Сам М.М. Бринчук полагал, что обеспечение экологической безопасности не является самостоятельным направлением практической деятельности, осуществляемым наряду с охраной окружающей среды. Экологическая безопасность есть основной принцип охраны окружающей среды, означающий, что любая практическая деятельность, связанная с вредным воздействием на природу, а также предусмотренные в законе правовые и любые другие экологические меры следует оценивать с позиций обеспечения экологической безопасности [1, с. 118—127].
Исходя из этого, представляется дискуссионным вывод о том, что охрана окружающей среды является лишь одним из средств обеспечения экологической безопасности. Сторонники этой точки зрения отмечают, что «экологическая безопасность является более объемным концеп-
том, чем охрана окружающей среды, поскольку включает в себя не только обеспечение благоприятного состояния последней, но и обеспечение экологических интересов и потребностей человека, общества и государства», а «среди направлений деятельности уполномоченных органов и лиц в этой сфере можно отметить санитарно-эпидемиологические, гигиенические, технологические и иные меры, нацеленные на обеспечение экологической безопасности» [2, с. 9—10]. Между тем, что такое «охрана окружающей среды»? Согласно экологическому законодательству это деятельность органов публичной власти, граждан и их объединений, «направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий». Соответственно, что является целью данной деятельности? Ответ представляется очевидным: обеспечение экологической безопасности как состояния защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека. А какой главный интерес человека? Он состоит в том, чтобы окружающая среда была благоприятной для его жизни и здоровья. Для этого вполне могут использоваться гигиенические, санитарные, технические и иные нормы, являющиеся частью экологического законодательства.
В научной литературе неоднократно обращалось внимание на основные направления (принципы) обеспечения экологической безопасности, среди которых выделялись превенция экологических рисков; возмещение гражданам и окружающей среде ущерба, причиненного в результате нарушения экологического законодательства; противодействие экологическому терроризму и др. [3, с. 8].
В Федеральном законе от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды» экологическая безопасность рассматривается в контексте проблем обеспечения радиационной безопасности; нормирования; экологической сертификации; проектирования, строительства и эксплуатации объектов недвижимости; использования объектов атомной энергии; планирования и застройки городских и сельских поселений; обращения с отходами и в ряде других случаев.
Это позволяет выделить две группы современных угроз экологической безопасности России: во-первых, это традиционные угрозы, связанные с загрязнением воздуха, вод и почв промышленными, сельскохозяйственными и
иными объектами, которые достаточно хорошо известны и механизм противодействия которым выработан в экологическом законодательстве. И хотя правоприменительная практика часто вызывает ряд обоснованных критических замечаний, данные проблемы находятся в центре внимания как органов государственной власти, так и неравнодушной общественности, между ними идет постоянный диалог о путях и способах преодоления существующих экологических проблем. Во-вторых, это новейшие угрозы экологической безопасности, вызванные факторами глобализации, которые еще недостаточно четко осознаются органами публичной власти, а также эколого-правовой наукой и потому требуют дальнейшего обсуждения и выработки инструментария по их решению.
1. Экологические проблемы, связанные с космической деятельностью. Освоение космоса оказывает негативное воздействие на природу, так как, во-первых, производство космической техники на Земле влечет дополнительную нагрузку на окружающую среду; во-вторых, существует ряд побочных эффектов от запуска ракет в космос с космодрома любой страны, что вызывает серьезные проблемы со здоровьем у людей, живущих от него в непосредственной близости. В-третьих, космический корабль проходит через атмосферу, в результате чего ухудшается состояние озонового слоя, и, соответственно, снижается уровень гарантий защиты жизни на Земле от ультрафиолетового излучения. В-четвертых, значительные экологические проблемы влечет появление космического мусора. «Космический мусор» является общим термином, используемым для описания всех искусственных материалов во Вселенной, которые не используются человеком для ведения научных исследований или в иных целях. Данные отходы включают остатки орбитальных ступеней или другие детали космических аппаратов, которые больше не служат полезным целям, но из которых происходит утечка топлива и охлаждающей жидкости, различных красителей, наконечников лопастей и иного мусора, оставленного космическими экспедициями. Ожидаемая продолжительность жизни космического мусора зависит от его положения: на низкой околоземной орбите есть большая вероятность сжигания его большей части в атмосфере, так что она составляет около 25 лет. В-пятых, тесно связанной с проблемой космического мусора является угроза радиоактивного загрязнения. Основным источником такого загрязнения в космосе может быть случайное столкновение и последующий взрыв
спутников, которые будут создавать радиоактивный космический мусор и излучение. В случае такого столкновения загрязненные объекты могут упасть на поверхность Земли, представляя тем самым серьезную экологическую угрозу.
Сущность космического права содержится в пяти конвенциях Организации Объединенных Наций 1967—1979 годов, которые, к сожалению, затрагивают экологические проблемы весьма незначительно, что требует их обсуждения.
2. Одной из самых острых и дискуссионных экологических проблем современности, обусловленных факторами глобализации, является вопрос об экологических последствиях изменения климата. Согласно мнению большинства ученых, изменение климата, главным образом, вызвано глобальным потеплением, то есть увеличением концентрации в атмосфере выбросов парникового газа из-за антропогенных воздействий. Важность этой проблемы подтверждается не только увеличением научных доказательств последствий изменения климата, но также и огромным вниманием к этой проблеме различных политических сил и граждан. Одной из основных причин увеличения этого интереса является усиление отрицательных последствий в экосистемах из-за нагревания земли. В последние годы была высказана гипотеза, что изменение климата приведет к появлению 200 миллионов (или даже больше) мигрантов к 2050 году [4, с. 168].
Такая ситуация обусловливает попытки поиска решений этой проблемы как на международном, так и национальном уровне. В части последних достижений международного сотрудничества следует выделить Парижское соглашение, заключенное в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата, направленное на снижение количества углекислого газа в атмосфере с 2020 года, принятое взамен Киотского протокола и подписанное 22 апреля 2016 года.
На национальном уровне в правовую плоскость эту проблему первыми попытались перевести генеральные прокуроры восьми штатов США, начавшие в июле 2004 года первый судебный процесс о нарушении общественного порядка в связи с глобальным потеплением. Позиция истцов состояла в том, что ответчики (пять крупнейших электроэнергетических компаний) управляют электростанциями, которые сжигают ископаемое топливо и производят эмиссию которая способствует «нарушению общественного порядка» из-за глобального потепления; что истцы уже получили существенный вред от глобального потепления и
также столкнутся с вредом в будущем. Истцы не требовали возмещения денежного ущерба, но вместо этого требовали установления судебного запрет на то, чтобы ответчики сокращали их будущую эмиссию на определенный процент каждый год в течение, по крайней мере, десятилетия. В сентябре 2005 года окружной суд США принял решение об отказе в иске.
В сентябре 2005 года группа землевладельцев Миссисипи, которым был причинен материальный ущерб во время урагана Катрина, затеяла «судебный процесс 12» о нарушении общественного порядка глобальным потеплением. Они предъявили иск выбранным ими членам нефтяной, угольной и химической промышленности в соответствии с теорией, что выбросы парниковых газов ответчиков способствовали глобальному потеплению. Это глобальное потепление заставило температуру Атлантического океана, Карибского моря и Мексиканского залива увеличиваться; именно эти увеличенные водные температуры «питали и усилили» ураган Катрина. 20 августа 2007 года окружной суд США отклонил этот иск, указав, что эти требования не подлежат рассмотрению судом [5, с. 1035].
В сентябре 2006 года генеральный прокурор штата Калифорния подал в суд иск о нарушении общественного порядка глобальным потеплением. Иск был предъявлен шести крупнейшим американским автомобилестроителям. В нем утверждалось, что их вредные выбросы способствовали глобальному потеплению и что был причинен вред имуществу штата. Калифорния хотела взыскать миллиарды долларов материального ущерба в счет причиненного ранее (прошлого) вреда, а также потребовать недопущения причинения убытков в будущем. В сентябре 2007 года окружной суд США отклонил данный иск.
Данный обзор может быть продолжен, однако налицо одна общая тенденция. Судебные процессы по поводу глобального потепления как следствия нарушения общественного порядка представляют собой совершенно неподходящую попытку доказать эти стратегические суждения путем судебной защиты нарушенных прав. В их основе лежит тезис о том, что определенным произвольно выбранным отраслям промышленности (нефтяная, электроэнергетика, автомобильная промышленность) позволяется осуществить выброс слишком большого количества и других парниковых газов, что якобы дает основания требовать в судах многомиллиардного возмещения вреда за наруше-
ния законных прав граждан, и чтобы сократить их эмиссию некоторой произвольной величиной. Но федеральные суды США не обладают ни необходимыми экспертными знаниями, ни полномочиями, чтобы принять такие сложные стратегические решения. Чтобы признать требование о «нарушениях общественного порядка», основанное на глобальном потеплении, судам пришлось бы сортировать и уравновешивать множество конкурирующих интересов, включая экологическую, промышленную, коммерческую, внешнюю политику, безопасность и проблемы потребительского выбора, и решать, сколько и других парниковых газов соответствующим отраслям промышленности нужно позволить выбросить в атмосферу. Однако к полномочиям федеральных судов не относится участие в определении политики, потому в исках было отказано [6, с. 82—87].
Из этого следует, что в условиях отсутствия в данный момент экономически жизнеспособных альтернатив нефть будет, вероятно, оставаться основным источником энергии в течение многих десятилетий, а значит, будет и далее увеличиваться выброс парниковых газов. И даже если эти источники увеличения количества парникового газа получится сократить, атмосфера уже получила достаточное количество антропогенных парниковых газов, чтобы гарантировать, что эффекты изменения климата вырастут в течение следующего века или даже ускорятся. На этом пессимистическом фоне некоторые ученые начали серьезно изучать прямые действия, чтобы изменить климат Земли способами, которые возместили бы антропогенное глобальное потепление. Существующие международные и национальные стратегии по вопросам изменения климата основной упор делают или на смягчение, или на адаптацию. Эти подходы обычно стремятся ограничить будущее разрушение климата или сокращением текущей или будущей эмиссии парниковых газов через регулирующие средства управления, в том числе стимулы и запреты, либо помогая обществам или экосистемам приспособиться к окружающей среде с более высокими температурами. От Рамочной конвенции ООН об изменении климата и до Киотского протокола каждое международное соглашение включало эти два подхода [7, с. 854—874].
В России практически отсутствует необходимый правовой инструментарий, направленный на преодоление последствий глобального изменения климата, что требует внесения изменений в экологическое законодательство.
3. Одним из наиболее обсуждаемых в мировой эколого-правовой литературе является вопрос об обеспечении экологической безопасности при использовании нанотехнологий. В будущем нанотехнологии смогут гарантировать более здоровые условия жизни людей с сокращением или устранением опасных болезней, позволят обеспечить нам более чистую планету с сокращением всех видов загрязнений. На-нодатчики смогут коренным образом изменить большую часть медицинского обслуживания и пищевой промышленности, а также широко применяться в сфере государственного экологического надзора (контроля).
Улучшение управления путем контроля за соблюдением законодательства и принятием экологически значимых решений может быть достигнуто, если появятся более точные и менее дорогостоящие, но более чувствительные методы наблюдения. В настоящий момент ведутся исследования по разработке нанодатчи-ков для эффективного и быстрого биохимического обнаружения загрязнителей, датчиков, способных к непрерывному измерению на больших площадях. Поскольку нанотехнологии прогрессируют от научных исследований до коммерциализации, их использование приведет к тому, что наноматериалы и нанопродукты попадут в окружающую среду. Характерные особенности произведенных наноматериалов и отсутствие опыта обращения с ними препятствуют оценке риска, которая необходима, чтобы принять обоснованные решения о предотвращении загрязнения, экологической очистке и других мерах экологического регулирования. И если у нанотехнологий есть возможность улучшить условия жизнедеятельности каждого из нас, то не исключена и опасность для общества, если процесс их использования выйдет из-под контроля государства и общества. Однако эти отрицательные эффекты не неизбежны.
Анализируя объем потенциальных угроз, законодателю предстоит предусмотреть набор регулирующих методов управления, которые помогут смягчить эти проблемы. Однако, поскольку количество и перечень видов нанопро-дукции на рынке увеличивается, растет и риск причинения вреда экологии и человеку от применения нанотехнологий. В связи с этим для органов государственной власти возникает необходимость максимизировать преимущества и минимизировать неблагоприятное экологическое воздействие нанотехнологий.
Несомненно, негативное воздействие нано-технологий на природу должно быть выявлено
прежде, чем продукты с их использованием попадут на рынок. Благоразумное развертывание нанотехнологий может оказать огромное положительное влияние на окружающую среду, если будет применяться по назначению. Для государства важно определить самый выгодный способ включения нанотехнологий в экологические законы и инструкции [8, с. 87—119].
На сегодняшний день в России противодействие этой угрозе экологической безопасности оказывается явно в недостаточном объеме. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ в перечне экологических требований в различных сферах деятельности нанотехнологии и производимая с их помощью нанопродукция не упоминаются. В отдельных подзаконных актах обращено внимание лишь на отдельные аспекты данной проблемы, что является совершенно не достаточным и требует исправления.
4. Еще одним примером общественного беспокойства является проблема воздействия на здоровье и окружающую среду гидроразрыва пласта — метода извлечения природного газа. Во время этого процесса смесь воды, песка и химикатов вводится под высоким давлением, чтобы разбить горные породы и выпустить природный газ. В дополнение к риску, что этот процесс приведет к загрязнению грунтовых вод, есть опасения и по поводу загрязнения поверхностных вод, а также беспокойство по поводу воздушного загрязнения [9, с. 1045—1046]. При этом данная деятельность может оказывать негативное воздействие и на окружающую среду сопредельных государств, и в случае использования таких технологий добычи нефти и газа нашими соседями (Китай, Казахстан) негативные последствия для окружающей среды могут наступить и в России.
Все эти и многие другие современные глобальные экологические угрозы не могут быть решены силами отдельно взятых национальных государств. Общемировой уровень современных экологических угроз требует консолидации усилий всех членов международного сообщества, без которого жизнь на планете Земля находится под угрозой. И в этом вопросе большую роль играет как развитие международного сотрудничества, так и формирование адекватного современным угрозам национального экологического законодательства. В последние годы уже сделано многое, чтобы повысить его эффективность, однако проблемы загрязнения космоса, изменения климата, экологические угрозы от использования нанотехнологий и но-
вых методов добычи нефти и газа еще ждут своего решения, причем как в России, так и в ряде других государств мира.
Примечания
1. Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. № 8/9.
2. Велиева Д.С. Конституционно-правовые основы экологической безопасности в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.
3. Русаков М.И. Экологическая безопасность современной России (общеправовой анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006.
4. Wyman K.M. Responses to Climate Migration // Harvard Environmental Law Review. 2013. Vol. 37.
5. Jaffe J. The Political Question Doctrine: An Update in Response to Recent Case Law // Ecology Law Quarterly. 2011. Vol. 38.
6. Boutrous T.J., Lanza D. Global Warming Tort Litigation: The Real «Public Nuisance» // Ecology Law Currents. 2008. Vol. 35.
7. Hester T.D. Remaking the World to Save It: Applying U.S. Environmental Laws to Climate Engineering Projects // Ecology Law Quarterly. 2011. Vol. 38.
8. Dennis L.V. Nanotechnology: Unique Science Requires Unique Solutions // Temple journal of science, technology and environmental law. 2006. Vol. XXV.
9. Roesler S.M. The Nature of the Environmental Right to Know // Ecology Law Quarterly. 2012. Vol. 39.
Notes
1. Brinchuk M.M. To protect the environment or to ensure ecological safety? // State and law. 1994. № 8/9.
2. Veliyeva D.S. Constitutional and legal bases of ecological safety in the Russian Federation: author's abstract... doctor of legal sciences. Saratov, 2011.
3. Rusakov M.I. Ecological safety of modern Russia (general and legal analysis): author's abstract... candidate of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2006.
4. Wyman K.M. Responses to Climate Migration // Harvard Environmental Law Review. 2013. Vol. 37.
5. Jaffe J. The Political Question Doctrine: An Update in Response to Recent Case Law // Ecology Law Quarterly. 2011. Vol. 38.
6. Boutrous T.J., Lanza D. Global Warming Tort Litigation: The Real «Public Nuisance» // Ecology Law Currents. 2008. Vol. 35.
7. Hester T.D. Remaking the World to Save It: Applying U.S. Environmental Laws to Climate Engineering Projects // Ecology Law Quarterly. 2011. Vol. 38.
8. Dennis L.V. Nanotechnology: Unique Science Requires Unique Solutions // Temple journal of science, technology and environmental law. 2006. Vol. XXV.
9. Roesler S.M. The Nature of the Environmental Right to Know // Ecology Law Quarterly. 2012. Vol. 39.
