CC BY
25
парадигмы государственного управления управленческой парадигмой, переход к восприятию положений «нового государственного менеджмента» и их отражение в принимаемых документах и действиях президента и правительства РФ. Однако задачи первого этапа основных реформ (укрепление дисциплины, борьба с коррупцией) остаются нерешенными настолько, что порог формального перехода к передовым реформам еще не перейден. С этим и связаны противоречивые оценки административной реформы в России как в научных публикациях, так и в политических, экспертных дискуссиях.
Рассмотренные в данной статье проблемы легли в основу специального курса «Специфика стран с переходной экономикой и глобальная административная реформа», прочитанного автором в 2004 г. для студентов 5 года дневной формы обучения Института международной экономики СКАГС. Главной целью курса являлось определение на основе достижений мировой политической и экономической мысли и глобальных тенденций существенных черт и перспектив административной реформы в странах с переходной экономикой. При этом ставились и академические цели: представить опыт преподавания проблем государственного управления в России и других странах; методологию и теоретический базис проблем курса; порядок и глубину рассмотрения частей программы; новые обучающие технологии; корреляция отечественных и зарубежных учебных пособий; корреляция политических, экономических и правовых проблем курса. На наш взгляд, результатами изучения данного курса стали: развитие способностей к определению и отслеживанию тенденций в современной теории государственной политики; поиск лучшей практики в соответствующем международном опыте; систематизация знаний о сущности и тенденциях административной реформы; развитие начальных навыков мониторинга и оценки процесса, а также краткосрочных и долгосрочных результатов административной реформы; укрепление демократических взглядов и гражданского сознания студентов.
Иванов Н.П., первый зам. министра эк. развития и торговли Ставропольского края, к. тех. н., Стехина С.Н., нач. отдела макроэк. анализа и фин. бал. мин. эк. развития и торговли Ставропольского края, к. эк. н.,
Поляков О.В., ст. преп. кафедры МГУ экономики, статистики, информатики (МЭСИ)
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ МЕТОДОВ СЦЕНАРНОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
В настоящее время одним из передовых инструментов управления, активно внедряемых за рубежом, является Balanced Scorecard (BSC) - Система сбалансированных показателей (ССП). Сформулированная Д. Нортоном и Р. Капланом1 для уровня корпораций в 90-х годах прошлого века, в
Каплан Р., Нортон Д. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию. - 2-е изд., испр. и доп. / Пер. с англ. - М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2003.
начале XXI века эта концепция стала активно использоваться для разработки национальных стратегий и сбалансированных систем показателей.
Хотя Система сбалансированных показателей разрабатывалась как инструмент управления в бизнесе, по нашему мнению, она имеет потенциальные возможности и для улучшения региональных систем управления, так как переводит общую стратегию в систему четко поставленных целей и задач, а также показателей, определяющих степень достижения данных установок, в рамках четырех основных перспектив: финансов, рынка, внутренних бизнес-процессов, обучения и роста.
Перспектива финансов является одной из ключевых составляющих ССП. Как правило, финансовые цели стоят во главе дерева целей, однако существует очень тесная взаимосвязь с целями в перспективах рынка, внутренних бизнес процессов, обучения и роста.
В рамках перспективы рынка определяются основные показатели эффективности взаимодействия с внешними и внутренними потребителями.
Перспектива внутренних бизнес процессов идентифицирует основные процессы, подлежащие усовершенствованию и развитию. Показатели данной перспективы фокусируются на процессах, дающих основной вклад в достижение намеченных финансовых результатов. Следует также отметить, что выбор ключевых процессов должен осуществляться не только с позиции текущей эффективности, но и с точки зрения будущих возможностей для ее повышения.
Четвертая перспектива системы - обучение и рост, определяет инфраструктуру, которую необходимо построить для того, чтобы обеспечить рост и развитие в долгосрочной перспективе. Рост и развитие являются результатом синергии трех основных факторов: человеческих ресурсов, систем и организационных процедур.
В любом современном демократическом государстве его органы в той или иной мере отчитываются перед обществом о своей работе, представляют ее конкретные результаты. Однако в России зачастую при этом возникает дисбаланс, вызванный тем, что отчеты государственных органов власти являются показателем задействованных ресурсов, но не являются показателем реальной эффективности деятельности.
В современных условиях в связи с усилением стратегической ориентации государственного и муниципального управления, активным внедрением в практику методов стратегического управления развитием территорий, городов, районов, субъектов Российской Федерации и даже макрорегионов1 очень актуальным является разработка системы индикаторов, критериев для оценки реализации стратегий, достижения перспективных планов.
Применение апробированных методов стратегического управления корпорациями, их определенная модернизация и адаптация к особенностям
Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации /Под ред. акад. А.Г. Гранберга. М.: Наука, 2004. (Экономическая наука современной России); Жихаревич Б.С. Обзор состояния стратегического программирования на уровне субъектов Федерации. 2003; http: //www. citystrategy. leontief. net/; Стратегический план Екатеринбурга / Анимица Е.Г., Бочко В.С., Высокинский А.Г. и др. Екатеринбург, 2003.
регионального управления по нашему мнению, позволяет использовать накопленный потенциал управленческих подходов, идеологий для разработки, корректировки и оценки стратегий и стратегических планов территорий, городов и регионов, в сценарном моделировании территориального развития.
В соответствии с Концепцией реформы бюджетного процесса Российской Федерации в 2004-2006 годах в ближайшее время будет разработана система показателей бюджетирования, ориентированной на результаты. Устоявшегося подхода к разработке подобных систем в России пока не сформировалось.
В этой связи внедрение системы сбалансированных показателей особенно актуально и должно осуществляться на стыке проводимой административной реформы, совершенствования бюджетного процесса, информатизации государственных органов управления. Внедрение данной системы позволит улучшить качество осуществления общественно значимых функций. Именно здесь программно-целевой подход к решению поставленных задач будет востребованным и насущным.
Система сбалансированных показателей позволит приоритетным направлениям работы государства, выраженным в форме разрабатываемых и реализуемых целевых программ, приобрести технологическое воплощение и стать заметно более действенными, эффективными. Введение ССП в целом по стране представляется очень сложной проблемой. В тоже время разработка и внедрение системы сбалансированных показателей на региональном уровне является достаточно перспективной задачей.
В министерстве экономического развития и торговли Ставропольского края с 2003 года разрабатывается и апробируется система сбалансированных показателей в региональном управлении. Основными предпосылками для ее создания стали: утвержденная в конце 2001 года Концепция социально-экономического развития Ставропольского края до 2006 года, Программа экономического и социального развития Ставропольского края на 2003-2007 годы, а также внедрение современных информационных технологий в практику работы органов государственной власти края. По аналитической информации Леонтьевского центра Ставропольский край в 2003 году относился к 12 регионам - лидерам России, в которых имеются нормативные документы как стратегические, так и среднесрочного планирования1 .
Как известно, введение в действие закона 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагается с января 2006 года. В Ставропольском крае принято решение о введении в действие этого закона на год раньше (приняты ряд законов, в том числе «Об общих принципах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края»), поскольку уже почти десять лет как в крае созданы муниципальные образования на уровне поселений, рассчитываются и утверждаются показатели бюджетов 290 муниципальных образований. В настоящее время завершается создание муниципальных образований на районном уровне, после чего конструкция местной власти будет завершена.
Жихаревич Б.С. Обзор состояния стратегического программирования на уровне субъектов Федерации. 2003.
Нами было принято решение по исследованию возможностей применения при оценке региональной экономики в качестве сбалансированного совокупного показателя - индекса развития человеческого потенциала (рис. 1).
Рис. 1. Индекс развития человеческого потенциала как ключевой стратегический показатель в системе регионального управления
Разработка ССП на уровне региона позволяет задавать в иерархической системе целей городов или районов ориентиры и выстраивать сквозную систему показателей. Создание ССП и ее интеграция с информационно-аналитическими системами региона и соответствующими системами ССП на районном и городских уровнях - это предпосылки успешной реализации стратегии социально-экономического развития территорий.
На наш взгляд, роль и место Системы сбалансированных показателей в механизмах стратегического управления социально-экономическим развитием представляется следующими (рис. 2).
Миссия
Главная цель
Цели, иерархическая система целей
Стратегические перспективы, сценарии
Система сбалансированных показателей
Контроль, мониторинг, ан ализ ССП, уточнение стратегии
Рис. 2. Стратегическое управление с использованием Системы сбалансированных показателей в сценарном моделировании
Очевидно, для оценки жизнеспособности и модернизации гипотез, на базе которых строится стратегия, должна быть создана система стратегической обратной связи. Причинно-следственные связи, лежащие в основе сбалансированной системы показателей, позволяют поставить краткосрочные задачи. Изначально влияние какого-либо фактора на какой-либо процесс должно быть субъективно и качественно оценено. Сбалансированная система показателей служит исходной посылкой при моделировании, которое предназначено для количественной оценки стратегических сценариев.
Нами предлагается с учетом миссии, главной цели, стратегических целей социально-экономического развития края, основных направлений региональной экономической политики (рис.1) и специфики территориального уровня управления, в отличие от перспектив ССП, предложенных Р.Капланом, Д.Нортоном (1992 г.), модифицированный вариант 2 перспектив (вместо перспектив Финансы и Рынок предлагается перспектива Рынок; вместо перспективы Бизнес-процессы - Процесс регионального управления) и введение новой перспективы - Социум. При этом предусматриваются следующие направления ССП в рамках 4 перспектив: Рынок, Социум, Процесс регионального управления, Рост - обучение (таблица 1).
Таблица 1.
Перспективы системы сбалансированных показателей на уровне региона
Перспективы Направления
1. Рынок ВРП на душу населения, темп роста ВРП, уровень конкурентоспособности региона; уровень инвестиционной привлекательности
2. Социум Продолжительность жизни населения, качество жизни населения, Уровень бедности, уровень нищеты, уровень состоятельности и богатства, уровень развития здравоохранения
3. Процесс регионального управления Уровень регионального управления (влияние на территориальное развитие, качество разработки и реализации Концепции, Программы, Стратегии, прогнозов, Генеральных Схем размещения производительных сил, влияние на развитие инфраструктуры, определение «точек роста» - городов, районов), уровень взаимодействия с Федеральным Центром и Федеральным округом, уровень автоматизации процесса регионального управления, уровень бюджетной обеспеченности на душу населения, уровень бюджетной обеспеченности как доли собственных доходов в общей сумме доходов консолидированного бюджета;
4. Рост и обучение Индекс образования, число лиц с высшим образованием на тыс. жителей, инновации, наука, культура, менталитет
В настоящее время идет процесс поиска и совершенствования эффективности методов управления муниципальными образованиями. Основа рационального принятия решений - управленческие решения, которые вызывают, в конечном итоге, движение денежных ресурсов (любое решение вызывает изменение или перераспределение финансовых потоков), снабжающих социально-экономические программы.
Все решения (программы), принимаемые органами местного самоуправления, относятся к одной из трех сфер деятельности: операционной, инвестиционной и финансовой.
Моделирование экономического развития муниципальных образований связано с определением целей, стратегий и планированием доходов и расходов органами местного самоуправления муниципальных образований. Основными источниками доходов являются налоги, поступающие в местный бюджет от реального сектора экономики, из муниципальных унитарных предприятий, от населения, которое проживает на территории муниципального образования.
Механизм достижения главной цели в муниципальных образованьях может существенно различаться в зависимости от ряда условий и факторов объективного и субъективного порядка. Он зависит от потребностей внутреннего и внешних рынков, состояния экономики и её отраслевой структуры, сырьевой базы, характера и направленности экономических связей, инвестиционной привлекательности территории. Существенное значение в достижении поставленной цели приобретают уровень профессиональной подготовки работников представительных органов власти и администрации, их активность в формировании проектов целевых муниципальных программ на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в оценке и принятии программ с учетом неопределенности и рисков.
Муниципальное образование, по нашему мнению - «территорию-квазикорпорацию», можно представить в виде структуры, которая включает в себя представительные органы самоуправления, административные учреждения, отраслевые предприятия реального сектора экономики, муниципальные унитарные предприятия и население (рис. 3).
Рис. 3. Структура «территории-квазикорпорации»
Квазикорпорация - согласно английскому праву, это объединение лиц, которые признаются единым юридическим лицом лишь в определенных случаях.
Все вышеуказанные объекты следует рассматривать как центры доходов и расходов муниципального образования.
Среди методов моделирования экономического развития муниципальных образований акцентируем внимание на применении двух методов: планирования с нуля, планирования затрат и результатов.
При применении первого метода процесс планирования целесообразнее начинать с описания «пакета решений», который должны подготовить руководители администрации, с описанием планируемых к реализации мероприятий, сроков их реализации, размера финансирования и обоснование планов с целями организации. Этот метод требует ясной формулировки приоритетов на каждом уровне управления, его последовательная реализация позволяет составлять планы по принципу «снизу вверх», а не «сверху вниз».
Метод планирования и оценки затрат и результатов предпочтительнее применять при осуществлении инвестиционных программ с целью изменения и модернизации имеющихся в распоряжении активов для реализации социально-экономических программ на долгосрочную перспективу. Основой анализа таких проектов будет сравнение результатов (двух вариантов), когда проект осуществляется, и когда от него отказываются (принцип «with -without»). При данном методе проводится сравнение затрат на осуществление проекта с ожидаемой коммерческой, бюджетной и муниципальной выгодами. Кроме того, учитываются косвенные (нематериальные) выгоды, такие как влияние программы на развитие местной экономики и социальные выгоды.
Использование данного метода в случаях, когда инвестиции осуществляются органами местного самоуправления, является более сложным, чем в обычных коммерческих проектах, однако при анализе таких проектов используются те же интегральные показатели: чистый приведенный доход (NPV), индекс прибыльности (PI) и внутренняя норма рентабельности (IRR).
Умение прогнозировать доходы и расходы, оценивать эффективность целевых программ является важным этапом процесса долгосрочного и среднесрочного планирования. В основе данного метода лежит расчет свободного денежного потока, который следует адаптировать к территории квазикорпорации.
CF = (S - C)*(1 - T) + DP*T + SV- (Capex + AWC),
где: CF - Баланс наличности (Кэш-флоу) за плановый период;
S - Продажи товаров, работ, услуг за период;
C - Затраты (издержки) на производство и реализацию товаров, работ, услуг за период;
T - Налог на прибыль;
DP - Величина амортизационных отчислений за период;
SV - дополнительные поступления (например продажа неиспользуемых зданий и оборудования находящихся на балансе);
Capex - капитальные вложения в развивающуюся отрасль;
aWc - прирост рабочего капитала.
Назначение предлагаемых методов - предоставление органам местного управления (администрации) информации, которая поможет: сформулировать цели, определить стратегию и план действий на среднесрочную и долгосрочную перспективу; определить потребности в финансировании различных проектов (предлагаемых вариантов) социально-экономических программ; определить и принять решение по стратегии финансирования (субсидии, субвенции, кредиты и т.д.); оценить эффективность различных целевых программ в условиях неопределенности и рисков; принять правильное (оптимальное) решение по целевой муниципальной программе на перспективу; контролировать и оперативно влиять на ход реализации целевой программы.
Прогноз дает информацию, по которой можно судить об осуществимости программ социально-экономической политики, а также позволяет определить на стадии планирования факторы риска (возможные потери доходов при реализации программ по различным сценариям). Это даст возможность своевременно пересматривать цели, стратегии, планы действий и реформировать налогообложение (рис. 4).
Рис. 4. Модель прогнозирования финансовых потоков муниципального
образования (как должно быть)
Сценарное моделирование финансовых потоков бюджета муниципальных образований ведет к определению того, какие общественные услуги будут предоставляться, кто будет их получателем, и каким образом эти услуги будут предоставляться. В этом процессе ряд ключевых решений принимают представительные органы местного самоуправления. При этом необходимо учитывать, что любое управленческое решение будет влиять на величину денежных потоков (поступлений и выплат) и определять финансовые результаты (дефицит или профицит) в бюджете муниципального образования.
Современное управление и вышеуказанные процессы очень сложно, а порой и невозможно, практически реализовать без серьезной информационной поддержки и современных адекватных информационных технологий.
Возможность оперативного получения информации на высшем управленческом уровне является одним из инновационных компонентов сбалансированной системы показателей. Новые технологии помогут сделать информационный процесс более эффективным, если перейти от дискретной информации на уровне событий (квартальный, годовой отчеты) к непрерывному информационному процессу. Компьютерная информационноаналитическая система может предоставить соответствующие индикаторы уже на ранних этапах движения к долговременным целям.
Катрич М. А. , к. эк. н., доц. СКАГС,
Соков В. Ю. зав. отделом социально — трудовых отношений Федерации профсоюзов Ростовской области, член исполкома Центрального Совета профсоюзов работников инновационных и малых предприятий РФ
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УЛУЧШЕНИЯ КАЧЕСТВА РАБОЧЕЙ СИЛЫ ЧЕРЕЗ СИСТЕМУ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА В РАЗВИТИИ ТРУДОВОГО ПОТЕНЦИАЛА ЮГА РОССИИ (ЮФО)
Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что повышение качества и результативности государственного управления в России выступает как важная составная часть решения стратегической задачи 21 века — многократного повышения экономической и социальной эффективности процесса воспроизводства и защищенности квалифицированного трудового потенциала.
На Саммите тысячелетия ООН 2000 года мировые политические лидеры призвали сообщество наций к принятию целенаправленных и скоординированных действий, направленных на сокращение и, в конечном итоге, искоренение крайней бедности.
117 глав государств и правительств, собравшихся на встречу, заявили, что «Мы признаем, что люди планеты разными способами заявляют о насущной необходимости решения глубоких социальных проблем, особенно проблем бедности, безработицы и социальной изоляции, затрагивающих каждую страну. Наша задача состоит в том, чтобы устранить не только их коренные и структурные причины, но и их тревожные последствия для того, чтобы жизнь людей стала менее неопределенной и более безопасной». 1
В последние десятилетия 20 века разрыв в эффективности хозяйствования между Россией и развитыми странами Запада постоянно увеличивался, так как в 90-х годах уровень эффективности в материальном секторе стал снижаться абсолютно. Указанные тенденции, как обозначил Президент
Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций, резолюция 55/2, принята Генеральной Ассамблеей ООН 8 сентября 2000 г.
