Современные подходы к местному управлению и самоуправлению в зарубежных странах Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

УДК 342.553 ББК 67.400.7

DOI 10.24411/2073-3313-2018-10139

СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К МЕСТНОМУ УПРАВЛЕНИЮ

И САМОУПРАВЛЕНИЮ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Екатерина Сергеевна ХОЗИКОВА, старший научный сотрудник отдела по исследованию стратегических проблем управления научно-исследовательского центра Академии управления МВД России, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]

Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;

конституционный судебный процесс; муниципальное право

Аннотация. В статье рассматриваются современные подходы к местному управлению и самоуправлению в зарубежных странах. Отражены характерные особенности двух основных моделей управления на местном уровне — англосаксонской и континентальной.

В заключение автор обобщает определенный общий объем черт и тенденций развития различных моделей местного управления и самоуправления в зарубежных странах, к которым относит: решение широкого спектра вопросов местного значения и привлечение для этого значительных масс населения; внедрение современных технологий менеджмента в процесс управления; переход от административно-надзорных функций в сферу оказания услуг населению; прослеживающаяся тенденция к структурированию власти и формированию устойчивой вертикали власти, что нашло отражение, в том числе, в постоянном стремлении к укрупнению муниципальных единиц.

Ключевые слова: местное управление, местное самоуправление, англосаксонская правовая модель, континентальная правовая модель, административно-территориальные единицы.

Annotation. The article considers modern approaches to local governance and local government in foreign countries. The characteristic features of two basic models of local government — Anglo-Saxon and continental reflected.

fn conclusion, the Author summarizes a certain amount of features and trends in the development of various models of local government and self-government in foreign countries, which include: the solution of a wide range of local problems and the involvement of a large mass of the population; the introduction of modern management technologies in the management process; the transition from administrative and Supervisory functions in the provision of services to the population; the trend is observed in the structuring of power and the formation of a strong vertical of power, which is reflected, in particular, in the work carried out to consolidate municipalities.

Keywords: local governance, local government, Anglo-Saxon legal model, continental legal model, admin-is tra tive- terri tori al un i ts.

Местное управление и самоуправление традиционно играют важную роль в решении значимых вопросов на территории муниципальных образований. Термины «местное управление» и «местное самоуправление» в науке государства и права

различаются многими учеными-правоведами1. Это связано с тем, что данные понятия содержат разный смысл в теории государственного управления.

Категория «местное самоуправление» характеризуется таким главным признаком, как вы-

ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018

48 -----------------------------------------------------------------------------

ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

борность. Органы местного самоуправления — это те органы, которые избираются непосредственно гражданами.

Местное управление — это органы, назначаемые центральной властью.

В этом и заключается главное отличие данных понятий: самоуправление — избираемые органы, управление — назначаемые. Однако в теории государства и права справедливо отмечается, что выборность — не единственное свойство и качество органов местного самоуправления.

Несмотря на различные подходы к управлению на местном уровне, общепризнанными являются две основные модели — англосаксонская и континентальная. Далее рассмотрим их более подробно.

Англосаксонская (британская) система местного самоуправления, получившая значительное распространение в современном мире, возникла в Англии и в настоящее время эффективно функционирует в странах англосаксонской правовой семьи, в частности, в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Индии и др.

Рассмотрим подробнее данную модель на примере местного самоуправления в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии.

Особенностью системы местного самоуправления в Великобритании является то, что графства (в том числе и крупные) подчинены местному самоуправлению и не имеют назначенных сверху должностных лиц общей компетенции. Вместе с тем в законодательстве Великобритании отсутствует понятие местного самоуправления, а существует только категория «местное управление».

В современной Англии власть на местах находится в руках выборных советов различного уровня (графств, городов, районов). Советы формируются в ходе выборов, порядок проведения которых совпадает с парламентскими. Срок их полномочий составляет четыре года. В определенных случаях, установленных законодательством, советы не переизбираются полностью, а обновляются посредством постепенной ротации.

Советы избирают своих руководителей — председателя или мэра, которые, несмотря на существующую двухпартийную систему, стремятся действовать политически беспристрастно. В связи с этим партийные разногласия мало сказываются на деятельности местных органов, особенно в небольших городах и графствах.

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществ-

ляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, на заседаниях которых решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) — это советники, а одна треть — нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен, помимо них, включать в свой состав мировых судей2. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы делегируют комиссиям некоторые свои полномочия (поскольку советы слишком велики, отдельные из них насчитывают свыше 100 человек) для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий.

Местным советам предоставлены полномочия по найму ведущих чиновников и специалистов и, кроме того, обязательному утверждению назначений некоторых руководителей отделов (в том числе глав отделов по образованию, директоров различных социальных служб, полиции и т.д.).

Советы формируют самостоятельный орган исполнительной власти. Предусмотрено три варианта формирования исполнительных структур:

1) система «мэр и кабинет»: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от двух до девяти своих помощников;

2) система «лидер и кабинет»: выборы главы исполнительной власти и состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначать либо лидер, либо совет;

3) система «мэр и управляющий от совета»: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.

В Англии управление сельской местностью на низовом уровне осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии — общины), получившие развитие в начале XVI в. Приход как низшая ячейка самоуправления состоит из прихожан, группирующихся вокруг местной церк-

ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018

------------------------------------------------------------------------------------- 49

ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

ви. Если первоначально на церковные приходы были возложены вопросы благотворительности (забота о сиротах, больных, бедных и т.п.), то постепенно сфера влияния приходских органов расширялась и они стали заниматься строительством дорог и мостов, отвечать за содержание улиц, общественных зданий и т.д.

Хотя за приходами и закрепляются отдельные полномочия: устройство и содержание спортивных площадок, мест отдыха, кладбищ, общественных туалетов, прачечных и т.п., их роль сводится преимущественно ктому, что приходы выступают в качестве своеобразных групп давления местных жителей в отношении решений, принимаемых органами вышестоящих уровней управления по вопросам, затрагивающим их интересы.

Таким образом, характерные особенности местного управления в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии определяются как спецификой территориального устройства Великобритании, так и местными традициями.

В качестве промежуточного вывода отметим, что в настоящее время в странах англосаксонского права прослеживается тенденция к росту роли статутов в правовом регулировании местного управления, модифицируется традиционное для этих государств «позитивное» регулирование полномочий местных властей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления объединяет правовые системы стран континентальной Европы (Франции, Еермании, Италии, Испании, Бельгии) и бывших колоний этих стран, в числе которых большинство стран Латинской Америки, Ближнего Востока и франкоговорящей Африки.

Проанализируем основные особенности данной модели местного самоуправления на примере Французской Республики.

Основные принципы организации местного самоуправления во Франции существенно отличаются от тех, которые легли в основу организации местного самоуправления в Великобритании, США и других странах англосаксонской правовой системы.

Для континентальной модели местного самоуправления характерны следующие черты:

■ сочетание на местах прямого государственного управления и местного самоуправления;

■ использование принципов выборности и назначаемости при формировании органов местной власти;

■ наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной администрации;

■ унифицированный и подробно регламентированный статус местных органов власти;

■ местное сообщество и нация принципиально различаются и имеют разные интересы.

Начиная складываться в Средние века во Франции, континентальная система местного самоуправления строилась на праве городов на самоуправление. Если в сельской местности административно-судебная власть длительное время находилась в руках феодалов, то города получают определенную самостоятельность, которая закреплялась в хартиях или жалованных грамотах3. Это придавало городским вольностям уникальный характер: каждый из городов обладал своим перечнем вольностей, но система управления в них имела много общих черт: собрание горожан составляло генеральную ассамблею, обсуждавшую наиболее важные вопросы и избиравшую местных должностных лиц, которые входили в городскую коллегию, осуществлявшую текущее управление, а один из членов коллегии становился мэром, выполнявшим церемониальные функции.

Современная Франция — одна из немногих стран мира, где существует четыре уровня управления: коммунальное, департаментское, региональное, национальное.

Организация коммуны включает следующие элементы: муниципальный совет избирается путем прямых, равных, всеобщих выборов. Из своего состава совет избирает мэра, являющегося исполнительным органом, и его заместителей.

Мэр одновременно является представителем правительства в коммуне и в этом качестве непосредственно подчиняется префекту департамента, который осуществляет априорный контроль над решениями муниципального совета; в ряде случаев он имеет право приостанавливать полномочия совета и мэра и выполнять его функции. Кроме того, префект распределяет между коммунами основную часть государственных субсидий.

Департаменты, наряду с коммунами, — наиболее важные территориальные структурные единицы в современной Франции. Здесь сосредотачиваются основные местные правительственные службы. Исторически их главой считаются префекты — высокопоставленные чинов-

50

ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018

ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

ники, назначаемые и смещаемые правительственными декретами. Префекты, в отличие от других государственных служащих, ограничены в своих служебных правах. Им запрещено вступать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение. Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав руководства которой входят супрефекты или заместители префекта, руководители местных служб.

Департаменты, как и коммуны, для осуществления своих функций могут координировать действия или вступать в различные объединения.

Возрастание масштаба и сложности проблем внутренней политики, особенно социально-экономического блока, потребовали создания крупных территориальных единиц, обладающих ресурсами и более широкими возможностями, необходимыми для осуществления правительственных программ, — регионов, границы которых во многом повторили очертания и названия старинных провинций, существовавших во Франции до 1789 г.

Главой администрации региона является комиссар республики, он же, одновременно, и глава департамента, на территории которого находится местная столица. В настоящее время главная задача комиссара — не руководство, а координация деятельности префектур по реализации региональных программ. Она осуществляется через административную конференцию региона, в состав которой входят местные префекты и другие руководители. Отметим, что регионы в административном отношении не подавляют и не подчиняют себе волю департаментов, но их значение и полномочия в местном самоуправлении Франции постепенно возрастают.

Местное самоуправление во Франции имеет ту особенность, что в нем существуют территориальные сообщества с особым статусом: это, в частности, регион Корсика, четыре заморских департамента (Гийана, Мартиника, Гваделупа, Реюньон) и города Париж, Лион, Марсель.

Париж одновременно является коммуной и департаментом. На его территории действует единый выборный орган — Совет Парижа, объединяющий функции муниципального и генерального советов.

Таким образом, местное самоуправление на территории современной Франции имеет сложную структуру, обусловленную как историческими особенностями развития, так и спецификой территориальной организации населения.

Вместе с тем отметим, что современные теории местного управления и местного самоуправ-

ления не являются статичными явлениями. Развитие международного права и наднациональных организационных структур предопределило существенное изменение теорий местного управления и самоуправления.

Так, в 1985 г. была принята Европейская хартия местного самоуправления4, которая обозначила сферу компетенции местного самоуправления и определила достаточно широкие финансовые полномочия органов местного самоуправления, в частности, закрепила право органов местного самоуправления, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

В последние десятилетия был сделан акцент на эффективность местного управления и гарантирование населению определенных стандартов местных услуг (требующих все больших инвестиций и высокого профессионального уровня административного аппарата) независимо от места проживания. Современная модель публичного менеджмента предусматривает усиление финансового контроля за деятельностью местных властей и их финансирование в зависимости от полученных результатов. Кроме того, формулируются дополнительные критерии оценки эффективности органов публичной власти, устанавливаются конкретные стандарты и эталоны оказываемых услуг. Таким образом, предполагается первостепенная важность не самого процесса, а результата.

Как отмечает А.И. Черкасов, местные власти из производящих властей все более превращаются в обеспечивающие и координирующие, а традиционное управление посредством муниципальных органов (характеризовавшееся в научной литературе термином «local government») сменяется более сложной системой взаимодействия различных структур и институтов в реализации функций публичной власти на местах («local governance»)5.

Современные реформы местного управления нацелены, в частности, на укрупнение административно-территориальных единиц, сокращение числа местных органов, создание различных региональных форм управления. Так, достаточно радикальные реформы были проведены в Бельгии, Дании, Германии и ряде других стран.

Укрупнение низовых административно-территориальных единиц во многом обусловливается необходимостью повышения эффективно-

ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018

51

ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

сти оказываемых местными властями услуг и снижения их себестоимости. Вместе с тем для отдельных стран европейского континента проблема небольших административно-территориальных единиц продолжает оставаться актуальной. В частности, для Франции, Италии, Испании.

Таким образом, модели местного управления и самоуправления в зарубежных странах отличаются разнообразием. В то же время для них характерен определенный общий объем черт и тенденций развития. Так, к основным из них можно отнести:

■ решение широкого спектра вопросов местного значения;

■ привлечение значительных масс населения для участия в решении вопросов местного значения;

■ прослеживающаяся на протяжении длительного периода времени тенденция к укрупнению территориальных единиц;

■ внедрение современных технологий менеджмента в процесс управления;

■ переход от административно-надзорных функций в сферу оказания услуг населению;

■ несмотря на различные формы государственного устройства, для всех моделей местного самоуправления характерна прослеживающаяся тенденция к структурированию власти и формированию ус-

тойчивой вертикали власти, что нашло отражение, в том числе, в постоянном стремлении к укрупнению муниципальных единиц.

Представляется, что все указанные выше тенденции имеют положительную направленность и обусловлены, в первую очередь, заботой о благоденствии населения и процветании территорий. 1

1 См.: Ежевский Д.О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. 24 с.; Журавлев Р.А., Гончаров И.В., Яковлев К.Л., Бок А.А., Бокарёва Т.С. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: история, современность, перспективы: Монография. М.: Академия управления МВД России, 2016. 148 с.

2 Яковлев К.Л., Яковлева Е.И., Яковлева О.Н. Государственно-правовые основы организации правоохранительных органов зарубежных стран: Монография. М.: ИНФРА-М, 2011. 160 с.

3 Чиркин В.Е. Публичное управление на местах: некоторые вопросы российского и зарубежного опыта // Журнал рос. права. 2014. № 10. С. 39—48.

4 Европейская хартия местного самоуправления (заключена в Страсбурге 15.10.1985 г.) // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

5 Черкасов А.И. Местное управление в зарубежных странах: реформы и тенденции развития // Рос. юрид. журнал. 2013. № 1. С. 97-105.

52

ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018