CC BY
121
Актуальные проблемы формирования налоговых доходов региональных и местных бюджетов Actual problems of formation of regional and local budgets tax revenues
Джурбина Е.М., д.экон.наук, доцент Таран О.Л., д.экон.наук, доцент Лиходедова Н.С.
Северо-Кавказский федеральный университет
Аннотация: в статье проанализирована региональная специфика
формирования налоговых доходов региональных и местных бюджетов субъектов РФ, определены концептуальные направления повышения налоговых доходов за сет упорядочения системы льготирования.
Abstract: the article deals with regional specificity of regional and local budgets tax revenues formation, conceptual directions of tax income increase incomes are determined due to tax privilege system ordering.
Ключевые слова: налоговые доходы, региональные бюджеты, местные бюджеты, структура доходов, налоговые льготы и изъятия.
Keywords: tax revenues, regional budgets, local budgets, revenue structure, tax privileges.
Государственная политика в сфере мобилизации бюджетных доходов в период посткризисной стабилизации была направлена на расширение финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, а также задействование их собственных возможностей по укреплению доходной базы региональных и местных бюджетов. В этой связи в 2010 - 2011 годах был внесен ряд поправок в налоговое законодательство:
- пересмотрены ставки налога на добычу полезных ископаемых и транспортного налога [1];
- понижена в 2 раза базовая ставка транспортного налога на автомобили, мотоциклы, мотороллеры, автобусы, другие самоходные транспортные средства, машины и механизмы на пневматическом и гусеничном ходу, снегоходы, мотосани в связи с повышением акцизов на нефтепродукты;
- разрешено субъектам Российской Федерации устанавливать пониженные ставки вплоть до нулевых в отношении легковых автомобилей с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы) до 150 л. С. включительно;
- налоговая база по налогу на имущество организаций (до 1 января 2025 года) может уменьшаться на сумму законченных капитальных вложений на строительство, реконструкцию и (или) модернизацию вводимых, реконструируемых и (или) модернизируемых объектов транспортной инфраструктуры, учтенных в балансовой стоимости данных объектов [2];
- введена авансовая уплата акциза в бюджет по алкогольной и спиртосодержащей продукции, которая осуществляется производителями указанных подакцизных товаров при приобретении спирта [2].
Однако отдельные проблемы, негативно влияющие на устойчивость и сбалансированность субнациональных бюджетов, по-прежнему остаются нерешенными. В результате сохраняется зависимость бюджетов большинства регионов от федерального центра, формируются условия для неэффективного использования перераспределяемых межбюджетных трансфертов.
Анализ формирования и исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, проведенный по данным Министерства финансов РФ и финансовых органов субъектов РФ позволяет вывить следующие тенденции и проблемы [3].
Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2011 году исполнены в сумме 7 641 млрд. рублей, или 100,7 % к прогнозируемым доходам. Рост доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ отмечен практически во всех регионах и по сравнению с 2010 годом составил 116,9%.
В 14 регионах доходы консолидированных бюджетов выросли более чем на 20 %. Сокращение доходов в 2011 году зафиксировано только в бюджете Еврейской автономной области (на 11,6%) в связи со снижением в 2011 году по сравнению сбезвозмездных перечислений от других бюджетов Российской Федерации на сумму 965,5 млн. рублей.
Вместе с тем, по отношению к ВВП доходы консолидированных бюджетов Российской Федерации сократились по сравнению с 2010 годом на 0,4 процентного пункта и составили 14,5 %. В общем объеме доходов бюджетной системы РФ доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации также имеет тенденцию к сокращению (с 40,8 % в 2010 году до 36,6 % в 2011 году).
В структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в указанный период существенных изменений не произошло. На долю налоговых доходов приходится 69 %, неналоговых доходов — 7,3%, безвозмездных поступлений - 23,1%, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности - 0,6 %.
В связи со значительной дифференциацией налогового потенциала субъектов Российской Федерации доля налоговых и неналоговых доходов в структуре доходов консолидированных бюджетов различна. Основная их часть (почти 75 %) в 2011 году была сконцентрирована на территориях 26 регионов. Как и в предыдущие годы, на долю бюджета г. Москвы приходится 30,2 % всех налоговых и неналоговых доходов.
Бюджетные доходы в расчете на душу населения в 2011 году, по сравнению с 2010 годом, выросли на 16,9 % и составили 53,4 тыс. рублей. Сокращение среднедушевых доходов в 2011 году произошло только в Еврейской автономной области.
Основу доходной базы регионов составляют налоговые доходы, в структуре которых более 60 % приходится на долю 3 налогов: на доходы физических лиц, на прибыль организаций и на имущество.
В общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2011 году снизился удельный вес налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) с 27,4 % в 2010 году до 26,1 % и налога на имущество с 9,6 % до 8,9 %, что связано с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 229-ФЗ.
Поступления в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации по НДФЛ в 2011 году по сравнению с 2010 годом выросли на 11,5 % и составили 1 995 млрд. рублей. Значительный рост поступлений указанного налога отмечается в Чукотском автономном округе (127,1 %).
Поступления доходов по налогу на прибыль организаций в 2011 году увеличились по сравнению с 2010 годом на 26,9 %. Рост поступлений данного налога произошел в 76 субъектах Российской Федерации, значительное увеличение - в Республике Ингушетия (в 3,7 раза в связи с началом хозяйственной деятельности на территории субъекта филиала ОАО «НК «Роснефть»).
Снижение поступлений указанного налога отмечено только в семи субъектах Российской Федерации. Значительно снизились поступления в Республике Алтай (на 55,8 %). Объем поступлений по налогу на прибыль организаций в консолидированный бюджет республики в 2010 году составил
1001,3 млн. рублей, в 2011 году - лишь 442,4 млн. рублей, что связано с ликвидацией пяти основных организаций-налогоплательщиков (ООО «Симмашспецснаб», ООО «Химгазресурс», ООО «Снабтурбогаз», ООО «Промнефтегаз» и ООО «Проммашкомплект»).
Поступления налогов на имущество в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации по сравнению с 2010 годом увеличились на 7,9 %. Рост указанных налогов произошел за счет увеличения поступлений транспортного налога (на 10 %), земельного налога (на 5,9 %) и налога на имущество организаций (на 10,9 %).
В связи с переносом сроков уплаты налога на имущество физических лиц (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 229-ФЗ) в 2011 году по сравнению с 2010 годом почти на 70 % снизились поступления по указанному налогу.
Анализ исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что неналоговые доходы по-прежнему не оказывает определяющего влияния на формирование их доходов. Доля неналоговых
доходов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов регионов по сравнению с 2010 годом не изменилась и составила 7,3 %.
Таким образом, проблемы формирования доходной базы местных бюджетов, связанные с поступлением налоговых и неналоговых доходов, усилением зависимости местных бюджетов от безвозмездных поступлений из других бюджетов, по-прежнему остаются актуальными.
Анализ исполнения местных бюджетов показал, что в 2011 году доходы исполнены в сумме 2 961 млрд. рублей, или 97, 3 % прогнозируемых объемов [3]. Рост доходов местных бюджетов по сравнению с 2010 годом составил 113,9%. В 12 регионах доходы бюджетов муниципальных образований выросли более чем на 20 %, значительный рост доходов отмечался в бюджетах внутригородских муниципальных образований города Санкт-Петербурга - на 49,5 %, что в основном связано с ростом поступлений налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Доля указанного налога в доходах бюджетов внутригородских муниципальных образований города Санкт-Петербурга увеличилась с 17 % в 2010 году до 40 % в 2011 году.
При этом в 5 регионах в анализируемом периоде отмечено снижение поступлений доходов в местные бюджеты. Общий объем доходов местных бюджетов, как и в предыдущие годы, формируются в основном за счет доходов бюджетов городских округов и бюджетов муниципальных районов. В 2011 году удельный вес указанных бюджетов в общем объеме доходов бюджетов муниципальных образований составил 49 % и 41 % соответственно.
В формировании доходного потенциала местных бюджетов налоговые доходы не имеют определяющего значения. Их удельный вес в общем объеме доходов в 2011 году составил 29,7 % и по сравнению с 2010 годом снизился на
1,3 %. Тем не менее объем налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований в 2011 году составил 878 994, 1 млн. рублей и увеличился по сравнению с 2010 годом на 72 207, 8 млн. рублей, или на 9,0 %.
Несмотря на наметившуюся в 2011 году тенденцию увеличения поступлений налоговых доходов в местные бюджеты, в 45 регионах их доля
сложилась ниже среднего уровня. В Республике Ингушетия и Ненецком автономном округе доля налоговых доходов в общем объеме доходов их местных бюджетов составила лишь 11,3 % и 11 % соответственно. В местных бюджетах 6 регионов доля налоговых доходов превысила 40 % общего объема их доходов.
Основным налогом, формирующим местные бюджеты, остается налог на доходы физических лиц, его доля в налоговых доходах составила 50,4 %. Объем поступлений данного налога в местные бюджеты в 2011 году составил 584,4 млрд. рублей и по сравнению с 2010 годом увеличился на 11,1%.
В соответствии с бюджетным законодательством только два налога -земельный и налог на имущество физических лиц зачисляются в местные бюджеты по нормативу 100 %. Их доля в доходах местных бюджетов, как и в предыдущие периоды, остается незначительной и в 2011 году составила 3,6 % и
0,1 % соответственно.
Отсутствие механизма принуждения владельцев недвижимого имущества (включая объекты, длительное время числящиеся в незавершенном строительстве) к оформлению права собственности, недостоверность данных о налогоплательщиках приводят к недопоступлению по указанным налогам.
Кроме того, наличие льгот по налогу на землю и налогу на имущество физических лиц, устанавливаемых федеральным и региональным
законодательством, а также нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления, приводит к значительным потерям бюджетов муниципальных образований. Так, в 2011 году по данным 64 субъектов Российской Федерации, объем выпадающих доходов бюджетов муниципальных образований только по земельному налогу составил 34 729, 7 млн. рублей, по налогу на имущество физических лиц - 8 119, 8 млн. рублей.
Поступление отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в местные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2011 году по сравнению с 2010 годом увеличилось на 38, 3 % и составило 25 702, 9 млн. рублей. Число регионов, применивших этот
механизм в 2011 году, составило 40 против 39 в 2010 году. Вместе с тем, за бюджетами муниципальных районов и городских округов не закреплена фиксированная величина отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.
Объем неналоговых доходов местных бюджетов в 2011 году составил 279 032, 5 млн. рублей и по сравнению с 2010 годом увеличился на 9,3 %. При этом их доля в общем объеме доходов местных бюджетов снизилась на 0,4 процентных пункта и составила 9, 4 %.
В бюджетных посланиях Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012 годах», «О бюджетной политике в 2011 -2013 годах» перед Правительством Российской Федерации ставилась задача по решению проблемы выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в связи с предусмотренными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями [4, 5]. Однако до настоящего времени указанная проблема остается нерешенной.
В этой связи остается актуальным проведение инвентаризации и оптимизации, установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам (прежде всего по налогу на имущество организаций, по налогу на имущество физических лиц, а также принятие решения об ограничении предоставления налоговых льгот по региональным налогам и сборам, устанавливаемых федеральным законодательством.
По оценке 82 регионов объем выпадающих доходов консолидированных бюджетов в 2011 году в связи с налоговыми льготами, установленными федеральным, региональным законодательством и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, составил более 410 млрд. рублей, из них объем выпадающих доходов по льготам, установленным федеральным законодательством, около 213 млрд. рублей (51,4 % объема выпадающих доходов), или половину объема предоставляемой субъектам РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Из общего объема выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации более 287 млрд. рублей (около 70 %) приходится на выпадающие доходы, связанные с льготами, установленными федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации по налогу на имущество организаций.
Потери от льгот, установленных региональным законодательством и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, составили более 200 млрд. рублей, или 48, 5 % всего объема выпадающих доходов.
Проведенный анализ показал, что постоянное внесение изменений в налоговое и бюджетное законодательство негативно влияет на региональные и местные бюджеты. Начиная с 2010 года, налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в полном объеме зачисляется в федеральный бюджет. Субъекты Российской Федерации отмечают, что средства дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов из федерального бюджета лишь частично компенсируют потери по НДПИ.
Так, дотация на сбалансированность бюджету Архангельской области в 2010 году составила около 76 % объема выпадающих доходов по данному налогу, бюджету Самарской области - 61,6 %, Удмуртской Республики - 51,1 %. В 2011 году дотации из федерального бюджета на компенсацию потерь бюджетам регионов по НДПИ снизились (бюджетам Удмуртской Республики, Архангельской области компенсация составила только 24,6 %).
Изменения, внесенные в 2009 - 2010 годах в налоговое и бюджетное законодательство, привели в 2011 году к снижению доходов консолидированных бюджетов более чем на 150,7 млрд. рублей, или на 4,8 % объема налоговых и неналоговых доходов. В ряде регионов (республики Алтай, Тыва и Татарстан, Забайкальский край, Челябинская и Тюменская области, Ямало-Ненецкий автономный округ) потери доходов составили порядка 4-6 %.
Изменения, связанные с индексацией ставок акцизов и передачей в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации 10 % доли налогов,
взимаемых в связи с применением специальных налоговых режимов, и минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, ранее являвшихся доходными источниками государственных внебюджетных фондов, не решают проблему пополнения и компенсации потерь консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Пополнение за счет этих источников составило около 1,5 % объема налоговых и неналоговых доходов.
Изменение сроков уплаты налога на имущество физических лиц и отмена авансовых платежей по уплате земельного налога физическими лицами также отрицательно сказались на доходной базе 2011 года.
Таким образом, положительная динамика экономического роста в 2011 году не привела к существенным сдвигам в структуре доходов консолидированных бюджетов регионов и повышению их доли в доходах бюджетной системы РФ. Изменение сложившегося положения возможно посредством поэтапной отмены предусмотренных федеральным законодательством налоговых льгот и изъятий по региональным налогам и сборам, а также закрепления за бюджетами муниципальных районов и городских округов фиксированной величины отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.
Библиографический список
1. О внесении изменений в статьи 342 и 361 части второй Налогового кодекса Российской Федерации // Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 307-Ф3.
2. О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации // Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 306-ФЗ.
3. Мониторинг местных бюджетов за 2011 год [Электронный ресурс] -
М., 2012. - Режим доступа -
http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local ^оуєгптепіУтопіішіпа/ свободный. - Загл.
с экрана
4. О бюджетной политике в 2010-2012 годах // Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 25.05.2009 г. [Электронный ресурс]
- М., 2009. - Режим доступа
http://archive.kremlin.ru/appears/2009/05/25/1400 ґуре63373 216772^Мт! свободный. - Загл. с экрана.
5. О бюджетной политике в 2011 -2013 годах // Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2010 г. [Электронный ресурс]
- М., 2010. - Режим доступа
http://www.consultant.rU/law/hotdocs/9433.html#.UNgwQ6zPLGg - свободный. -Загл. с экрана.
