CC BY
147
Цормаева З. Р.
СОВЕТ ЕВРОПЫ И ФЕНОМЕН КОРРУПЦИИ: СПОСОБЫ И МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
20. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО; ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО
20.1. СОВЕТ ЕВРОПЫ И ФЕНОМЕН КОРРУПЦИИ: СПОСОБЫ И МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
Цормаева Злата Руслановна, соискатель ученой степени кандидата юридических наук, кафедра Европейского права
Место учебы: МГИМО, Университет МИД России
zlata@list.ru
Аннотация: В статье отмечено, что коррупция как сложное, многоплановое социальное явление является предметом активной полемики отечественных и зарубежных исследователей. В последние годы научное сообщество занимается целенаправленной разработкой механизма противодействия коррупции на различных уровнях. В свою очередь, представители стран Совета Европы делают ставку на укрепление правовой базы и эффективное применение существующих норм в сфере противодействия коррупции. В статье подвергаются анализу различные международные документы, нацеленные на противодействие коррупции; определяется заложенная в них концепция восприятия коррупции как весьма неоднозначного явления. По итогам статьи делается вывод об оптимальности и эффективности существующего механизма противодействия коррупции в странах Европы.
Ключевые слова: коррупция, Совет Европы, механизм противодействия коррупции, коррупционное поведение, международное сотрудничество, правовые документы.
THE COUNCIL OF EUROPE AND THE CORRUPTION PHENOMENON OF: METHODS AND COUNTERMEASURES
Tsormaeva Zlata R., The Applicant of candidate of legal sciences degree, Department of European Law Study place: MGIMO, the University of Russian Foreign Ministry
zlata@list.ru
Annotation: The article noted that corruption is a complex, multi-faceted social phenomenon and is the subject of active debate between domestic and foreign researchers. In recent years, the scientific community is engaged in the development of targeted mechanism of counteraction of corruption at various levels. In turn, representatives of the Council of Europe countries are betting on the strengthening of the legal framework and effective implementation of existing standards in the field of combating corruption. In the article analyzes various international instruments aimed at combating corruption; defines the concept of corruption perception as a very ambiguous phenomenon. At the end of the article concludes about appropriate and effective anti-corruption mechanism existing in Europe.
Keywords: corruption, the Council of Europe, the mechanism of anti-corruption, corrupt behavior, international cooperation, legal documents
Вопрос определения сущности коррупции и выработки действенного механизма противодействия ей заботит международное сообщество достаточно давно. В настоящее время принято множество различных документов международного и национального уровня, которые направлены на поиск и выработку эффективных мер противодействия коррупции как опаснейшему явлению, способному подорвать признанный авторитет государства. В тоже время, противодействие коррупции требует тесного международного сотрудничества между всеми государствами мира, поскольку как явление она уже давно вышла за пределы одной страны.
Л.И. Сибгатуллина [Сибгатуллина, 2011, с. 150] подчеркивает, что международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции предполагает не только выработку эффективного механизма, но и нуждается в формировании единого «антикоррупционного языка», дабы предпринимаемые действия одинаково положительно воспринимались во всех странах мира.
Кроме сущности, представители научного сообщества находятся в поиске выявления и определения причин возникновения коррупции, среди которых, чаще всего, называют широкие полномочия чиновников, несоответствие статусов граждан и чиновников или же низкие материальные стимулы служащих к выполнению своих обязанностей. Другими словами, прямо или косвенно, коррупционные проявления можно связывать с реализацией отношений с участием представителей власти. Так, например, В.Л. Римский [Римский, 2008, с. 62], указывая на неравенство статусов граждан и чиновников, рассматривает взятку как разновидность коррупционного проявления, как способ выравнивания социальных статусов чиновников и граждан. Е.В. Клишова [Скрипник, Вдовиченко, 2009, с. 29] рассматривает коррупцию как частный случай проявления экономической власти.
Следует подчеркнуть, что причин для возникновения коррупции может быть множество, к их числу следует относить социально-экономические, политические, правовые, культурные факторы. Так, В. Андрианов [Андрианов, 2008, с. 49] одной из социально-экономических причин возникновения коррупционных проявлений называет низкую заработную плату чиновников, приводя в качестве подтверждения сравнение уровня заработной платы высших должностных лиц в двадцати различных странах и соответствующих мест, которые занимают выбранные страны по индексу восприятия коррупции.
Также, достаточно часто, существование коррупции связывается с наличием у чиновника монопольных прав на решения вопросов, находящихся в его компетенции. А.И. Сидоров [Сидоров, 2008, с. 113] дает определение коррупции как монополии на использование привилегированного положения.
Подобная концентрация внимания на чиновнике приводит к тому, что коррупция исследуется преимущественно со стороны совершения чиновниками различных уголовно наказуемых деяний, относящихся к пониманию коррупции. Истинные же причины возникновения коррупции, зачастую, остаются вне поля зрения исследователей. Не отрицая важности исследова-
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
5'2016
ния мотивов чиновника к заключению соглашения, необходимо отметить односторонность подобного подхода. Следствием такого подхода к изучению коррупции является то, что предлагаемые меры по ее предотвращению остаются малоэффективными, поскольку рассчитаны на устранение внешних проявлений и не затрагивают ее глубинных причин.
При анализе коррупции необходимо учитывать, что, в общем случае, коррупционное соглашение предполагает наличие двух сторон: чиновника и клиента коррупционного соглашения. Поэтому количество коррупционных соглашений, то есть уровень коррумпированности, обуславливается не только предложением, но и спросом на коррупционные услуги чиновников. Таким образом, игнорирование мотивов клиента при заключении коррупционного соглашения является недопустимым упрощением.
Возникновение коррупции обусловлено желанием клиента сократить уровень транзакционных издержек бюрократических процедур, обусловленных сложившимися формальными правилами и наличием у чиновника дискреционных полномочий. По сути, усилия по предотвращению коррупции должны быть нацелены, прежде всего, на повышение эффективности формальных правил.
Одним из путей повышения эффективности формальных правил является применение комплексной антикоррупционной политики, которая предполагает как контроль эффективности формальных правил на этапе их принятия, так и мониторинг действующих формальных правил. К наиболее существенным социальным последствиям коррупционной деятельности следует отнести:
- расход значительных средств на борьбу с коррупционной преступностью, что обостряет бюджетный кризис, рост имущественного неравенства, обнищание значительной части населения;
- дискредитация права, как основного инструмента регулирования жизнедеятельности государства и общества, укрепляет в общественном сознании представление о беззащитности граждан перед преступностью и властью;
- коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности, которая «сращивается» с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается благодаря доступу к политической власти и возможностей «отмывания» денег, полученных преступным путем.
Так, клиент, принимая решение о заключении коррупционного соглашения, руководствуется, прежде всего, стремлением минимизировать уровень издержек бюрократических процедур. Чиновник, обладая дискреционными полномочиями, способен оказывать влияние на то, в какой мере клиент должен придерживаться требований формальных правил, увеличивая или уменьшая для клиента уровень издержек бюрократических процедур. Отчасти, политика предупреждения коррупции должна основываться на повышении эффективности формальных рамок, что позволит одновременно уменьшить как стимулы, побуждающие клиента к заключению коррупционного соглашения, так и возможности чиновника предоставлять коррупционные услуги.
Коррупция как многообразное явление сопровождается разнообразными формами коррупционного поведения. В число наиболее распространенных форм такого поведения входит, прежде всего, взяточничество, составляющее ядро коррупции. Другие формы коррупционного поведения - это протекционизм, клановость, клиентелизм и непотизм в кадровой политике, фаворитизм, лоббизм. Фаворитизм можно определить как покровительство или попустительство, получение от долж-
ностного лица незаконных привилегий. Непотизм, или кумовство, предполагает раздачу родственникам и своим знакомым доходных должностей, званий с различной целью. Протекционизм, или коррупционный патронаж, - влиятельная поддержка, которая может оказываться определенному субъекту при устройстве его дел или разрешении проблем. Лоббизм - это целая система агентов, которые существуют при законодательных органах власти, и преследуют цель оказания давления на должностных лиц. При клиентелизме коррупционные отношения шире патрон-клиентских, а патрон-клиентские отношения не всегда являются коррупционными, но всегда являются серьезным препятствием на пути прихода в органы власти талантливых управленцев, чьими профессиональными навыками и знаниями пренебрегают. Но именно подобного рода отношения составляют наиболее устойчивые социальные связи и отношения, обеспечивающие существование и расширение коррупционных практик.
Каждый клан имеет иерархическую структуру. Как и в любой социальной группе, социальный порядок поддерживается с помощью системы стимулов и санкций. Самая сильная мотивация - это перемещение вверх по должностной лестнице, что подразумевает тесную связь с лидером. Более тесные отношения подразумевают более высокую должность в клане, что означает, что клиент имеет более высокий доход, и престиж.
В правовом аспекте важно четко определиться с тем, какие формы коррупции подлежат криминализации, каким формам следует противодействовать с помощью иных правовых средств (административно-правовых, гражданско-правовых, дисциплинарных), а для каких коррупционных форм поведения на данном этапе развития общества достаточно общественно-морального порицания.
Несмотря на все сложности, связанные с пониманием и толкованием коррупции, мировое сообществе участвует в противодействии ей посредством принятия и утверждения различных конвенций, деклараций, резолюций и других международно-правовых актов.
В рамках данного исследования следует подробнее остановиться именно на понимании и сущности коррупции в документах Совета Европы. За многие годы своей деятельности названное объединение, наравне с другими международными организациями, работало над выработкой механизма противодействия коррупции, в первую очередь, посредством принятия различных правовых документов, направленных на укрепление сотрудничества и целенаправленного взаимодействия между странами-участницами. На сегодняшний день Совет Европы является одним из крупнейших и старейших экономических и политических объединений на территории Европы; в ее состав входит 47 государств. Ввиду этого недопустимо обойти вниманием способы и меры, которые Совет Европы разрабатывает и рекомендует государствам-участникам в целях противодействия коррупции.
Важным документом среди европейских антикоррупционных конвенций, что ознаменовал начало создания механизма противодействия данному явлению, стала Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 1990 года. В указанной Конвенции рассматривались одновременно и гражданско-правовые, и уголовно-правовые меры противодействия коррупции. Посчитав подобный подход нецелесообразным, Комитет министров Совета Европы в 1996 году подготовил Программу действий по борьбе с
Цормаева З. Р.
СОВЕТ ЕВРОПЫ И ФЕНОМЕН КОРРУПЦИИ: СПОСОБЫ И МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
коррупцией, благодаря которой названные меры противодействия были разграничены.
Так, появился один из весьма значимых документов европейского уровня - Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27января 1999 г. (далее - Конвенция Совета Европы от 1999 г.). В указанной Конвенции перечислены деяния, которые, по мнению Европейского Союза, рекомендуется криминализировать в национальном законодательстве государств-участников. Упоминается, прежде всего, о подкупе должностных лиц государственных органов власти, который может заключаться в преднамеренном получении преимуществ или предоставлении таковых. Статьи 4-12 Конвенции Совета Европы от 1999 года посвящены уточнению правового статуса должностных лиц, в отношении которых может совершаться подкуп: члены национальных, иностранных или международных государственных собраний, судьи и должностные лица международных судов, должностные лица международных организаций, представители частного сектора.
В качестве предикатного преступления (производного от основного, первоначального преступления) ст.13 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию называет отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Обратим внимание и на то положение Конвенции, где выгода, получаемая в результате подкупа, рассматривается в виде любого неправомерного преимущества. Она может быть как имущественного, так и неимущественного характера. Главное юридическое свойство коррупционной выгоды состоит в ее противозаконности.
Другая особенность Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию состоит в том, что она сводит коррупцию главным образом к подкупу. Однако объективная сторона коррупционного подкупа обрисована довольно широко и помимо предоставления (получения) каких-либо благ, включает в себя обещание, предложение или определение возможности их получения. Это предполагает возможность использования самых различных конструкций состава преступления по признакам объективной стороны, в том числе усеченные и состав двойной превенции. Субъект коррупционных правонарушений описан весьма обширно. Согласно Конвенции Совета Европы от 1999 г. им может выступать как государственное должностное лицо, так и любой государственный служащий, независимо от возложенных на него полномочий, а также лицо, осуществляющее свою управленческую деятельность в частном секторе.
Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 15 мая 2003 г. вводит новых субъектов коррупционных правонарушений, а саму коррупцию сводит к подкупам различного рода и вида. В дополнительном протоколе устанавливается ответственность третейских судей (арбитров), а также национальных и иностранных присяжных заседателей. В нем приводится перечневый список коррупционных нарушений:
- активный подкуп национальных третейских судей (арбитров) (ст. 2);
- пассивный подкуп национальных третейских судей (арбитров) (ст. 3);
- подкуп иностранных третейских судей (арбитров) (ст. 4);
- подкуп национальных присяжных заседателей (ст. 5);
- подкуп иностранных присяжных заседателей (ст. 6).
И.С. Алакшина [Алакшина, 2009, с. 31] полагает, что одной из причин, по которой многие страны не торопятся жестко связывать себя рамками универсального определения коррупции,
является разнообразная и противоречивая трактовка данного явления в национальном праве. К тому же, международная практика преследования за коррупционные деяния имеет весьма недолгую историю. Поэтому, многие международно-правовые акты содержат указания на то, что государства вправе самостоятельно рассматривать условия и факторы криминализации отдельных преступных деяний.
Например, в Конвенции Совета Европы от 1999 г. значится, что квалификация коррупционных деяний в качестве самостоятельных преступлений может осуществляться согласно внутреннему праву государства. По крайней мере, в ст.ст. 2-14 Конвенции говорится о возможности принятия государствами таких мер, которые могут потребоваться для признания в качестве правонарушений все перечисленные виды коррупционных деяний.
Соответственно, многим государствам необходимо самостоятельно определить возможные границы уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности, а Конвенция Совета Европы призвана служить достижению этой цели, дабы были учтены все возможные формы ее проявления и приняты надлежащие меры воздействия.
Не менее важным документом в области противодействия коррупции является Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Данный международный документ интересен тем, что подтверждает точку зрения некоторых исследователей о том, что с коррупционными проявлениями следует бороться не только уголовно-правовыми мерами. Так, Е.А. Шапкина [Шап-кина, 2012, с. 11] указывает, что «эффективное противодействие коррупции требует конструирования такой системы юридических мер, которая бы включала не только меры наказания, но и восстановительные меры».
Впервые о возможности использования гражданско-правовых мер в системе противодействия коррупции было сказано в 20-ти Руководящих Принципах по борьбе с коррупцией, которые были утверждены на 101-й сессии 6 ноября 1997 года. Междисциплинарный совет по коррупции, проанализировав национальное законодательство ряда стран, выявил ряд различий, существующий в антикоррупционных нормах, но при этом подчеркнул, что противодействовать коррупции на уровне международного сближения можно и нужно. После Руководящих принципов министры юстиции европейских стран порекомендовали Комитету Министров Совета Европы до конца 1999 года принять Конвенцию против коррупции в гражданско-правовом направлении.
Так, отличительным фактором подхода Совета Европы к противодействию коррупции стала разработка мер не только в уголовно-правовом и административном направлении, но и в гражданско-правовом. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию была подписана более чем 40 государствами, и является до сих пор единственным документом международного уровня, содержащим перечень мер гражданско-правовой защиты лиц, что пострадали от коррупционных действий.
Е.А. Вишневская [Вишневская, 2013, с. 81] совершенно обоснованно замечает, что подписание Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию происходит странами гораздо медленнее, чем других документов. «Ситуация обусловлена тем, что большинство государств мира не имеют даже примерных представлений насчет того, как следует
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
5'2016
определять и оценивать вред, причиненный коррупцией, в гражданско-правовом аспекте».
В ст. 1 указанной Конвенции значится, что стороны-участники Конвенции должны предусмотреть во внутреннем праве эффективные средства правовой защиты лиц, которые понесли ущерб в результате коррупционных незаконных действий. Вопреки подобной норме, в Конвенции не дается пояснение формулировке «эффективные средства правовой защиты», что может включать разнообразные по содержанию восстановительные меры. Но, по сути, исходя из смысла Конвенции, все средства сводятся исключительно к возможности получения компенсации за причиненный ущерб. Фактически это единственный и основной способ защиты прав и интересов лиц, которые понесли ущерб.
В ст. 2 названного международно-правового акта дается определение общего понятия коррупции, которое, на наш взгляд, является весьма узким по своей сути, и сводится к взяточничеству и иным разновидностям «коррупционных сделок». Однако, как и по смыслу рассмотренной выше Конвенции Совета Европы от 27 января 1999 г., коррупция считается наказуемой не только в случае принятия или дачи взятки или любого другого ненадлежащего преимущества, но и в случае предложения либо обещания любой выгоды.
В отличие от взяточничества в смысле российского уголовного права рассматриваемая Конвенция указывает, что выгода, полученная в результате коррупционного противоправного деяния, может выступать в виде любого ненадлежащего преимущества. Она не сводится только к материальным (имущественным) ценностям и может иметь неимущественный характер. Кроме того, Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1999 г. не указывает на то, кто может выступать субъектом коррупционного противоправного деяния. Из самого определения коррупции вытекает лишь то, что коррупция искажает «нормальное выполнение любой обязанности». Данный термин не раскрывается, из чего следует достаточно широкий круг возможных субъектов коррупционного правонарушения.
Непосредственно раскрытию сущности гражданско-правовой ответственности за коррупцию посвящены ст.ст. 4-5 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. В ч. 1 ст. 4 определены условия, которые следует выполнить, чтобы ущерб мог быть возмещен:
а) ответчиком совершены коррупционные деяния, но не предприняты соответствующие действия для предотвращения негативных последствий;
б) истцу нанесен ущерб;
в) наличие причинно-следственной связи между санкционированным актом коррупции и причиненным ущербом.
Для возникновения оснований, связанных с возмещением ущерба, истец обязан доказать факт его причинения ответчиком. Конвенцией о гражданско-правовой ответственности за коррупцию предусмотрены минимальные стандарты для возмещения ущерба, поскольку факт его причинения должен быть доказан в суде. В ст. 13 Конвенции содержится призыв к сотрудничеству стран-участниц каждый раз, когда это можно осуществить на основании существующих международно-правовых актов.
По итогам проведенного исследования можно отметить следующее:
а) В настоящее время нормативная правовая база для противодействия коррупции уровне создана и выражена на глобальном и региональном уровне. Исследование значимых
правовых документов Совета Европы подтвердило мысль о том, что в механизме противодействия коррупции нельзя ограничиваться только карательными мерами воздействия. Весьма значимый акцент страны-участницы Совета Европы делают на гражданско-правовые инструменты, которые способны восстановить причиненный коррупционными деяниями вред.
б) Ряд положений конвенций Совета Европы о противодействии коррупции в антикоррупционном законодательстве некоторых стран остались нереализованными, поскольку документы данной организации не являются обязательными для исполнения её членами. Не призывая к слепому заимствованию международно-правовых стандартов, тем не менее, считаем важным обсуждать вопрос с выявлением положительных и отрицательных последствий трансформации международно-правовых предписаний.
в) В последние годы в обсуждение вопросов противодействия коррупции активно включились представители научного сообщества всех стран, которые активно выражают стремление к разработке эффективных механизмов противодействия коррупции, готовность к сотрудничеству и поиску общих точек соприкосновения, дабы международно-правовые стандарты противодействия коррупции стали универсальными.
Список литературы:
1. Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. № 3. Ст. 203.
2. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. // Бюллетень международный договоров. 2009. № 9. С. 15-29.
3. Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/901858911 (дата обращения: 5.07.2016).
4. Двадцать принципов борьбы с коррупцией от 6 ноября 1997 г. [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/901934976 (дата обращения: 6.07.2016).
5. Алакшина И.С. Гражданско-правовые аспекты противодействия коррупции // Безопасность бизнеса. 2009. № 2.
6. Андрианов В. Коррупция как глобальная проблема современности // Общество и экономика. 2008. № 3-4.
7. Вишневская Е.А. К истокам международно-правового противодействия взяточничеству // Евразийская адвокатура. 2013. № 3 (4). Римский В.Л. Коррупция во взаимодействиях российских граждан с представителями органов власти // Общественные науки и современность. 2008. № 5.
8. Сибгатуллина Л.И. Гражданско-правовая ответственность за коррупцию по международному праву // Вестник экономики, права и социологии. 2011. № 2.
9. Сидоров А.И. Коррупция: и диагноз, и приговор // Социологические исследования. 2008. № 2.
10. Скрипник А., Вдовиченко А. Детерминанты коррупции. М.: Экономика России. 2009. № 4.
11. Шапкина Е.А. Международно-правовые аспекты взаимодействия государства и общества в противодействии коррупции // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2012. № 9.
