CC BY
196
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Игорь Олегович ВАСЮХНО,
соискатель Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), начальник оперативного управления ГУ МВД России по Московской области vasyhno@yandex.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ОРГАНАМИ
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы применения органами внутренних дел мер административного принуждения и предложены конкретные пути его совершенствования. Ключевые слова: государственное принуждение, мера пресечения, административное принуждение, административное правонарушение, законодательство об административном принуждении.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.174-180
I. O. VASYUCHNO, Competitor of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Head of operations division of the General office of Ministry of the Interior, Moscow Region, Russian Federation vasyhno@yandex.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 IMPROVEMENT OF LEGISLATIVE REGULATION APPLICATION BY LAW ENFORCEMENT BODIES MEASURES OF ADMINISTRATIVE RESTRAINT Abstract. The article examines the problems of applying administrative coercion measures by the internal affairs bodies and suggests concrete ways to improve it. Keywords: state coercion, preventive measure, administrative coercion, administrative offense, legislation on administrative coercion.
Совершенствование законодательного регулирования применения органами внутренних дел мер административного пресечения важно рассматривать не только и не столько в контексте развития правовых норм, регулирующих деятельность полиции, сколько во взаимосвязи с общими тенденциями совершенствования законодательства об административном пресечении.
В настоящее время очевидна необходимость законодательного обособления и систематизации норм, регулирующих применение мер административного пресечения. В России на сегодня отсутствует законодательный акт, который бы на системной основе создал правовую базу применения мер административного пресечения. Правовые нормы, регулирующие применение мер административ-© И. О. Васюхно, 2018 ного пресечения, рассредоточены в различных нормативных правовых актах.
73
L-—^ Ii
•МШН1Ж И О 1-7EZ
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование законодательного регулирования применения имени o.e. кугафина(мгюА) органами внутренних дел мер административного пресечения
Между тем уже достаточно давно ученые высказывают различные предложения по разработке указанного акта.
В целях выявления оптимальных направлений совершенствования административного пресечения указанные предложения можно сгруппировать следующим образом.
Первая группа предложений связана с правовым регулированием административного пресечения в рамках единого законодательного акта, посвященного административному принуждению.
Предложения, которые условно можно объединить во вторую группу, заключаются в принятии специального федерального закона об административном пресечении.
Предложения, относящиеся к третьей группе, состоят в урегулировании федеральными законами отдельных видов мер административного пресечения.
Перейдем к более подробному анализу существующих предложений.
Предложения урегулировать административное принуждение в одном законодательном акте высказываются многими учеными. Причем одни из них считают необходимым дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях разделом, касающимся принуждения, а другие — принять отдельный законодательный акт об административном принуждении.
В частности, по мнению П. И. Кононова, необходимо включить в КоАП РФ специальную главу «Административно-правовое ограничение и принуждение»1.
На наш взгляд, предложения по расширению предмета регулирования КоАП РФ имеют определенное рациональное зерно, поскольку это позволит упорядочить деятельность множества ведомств в области реализации ими юрис-дикционных полномочий. В связи с тем что указанные полномочия тесно связаны с полномочиями по применению мер административного пресечения, логичными представляются попытки урегулировать их в едином правовом акте.
Вместе с тем указанная идея подвергается справедливой и обоснованной критике. Как отмечает А. Ю. Соколов, дополнение КоАП РФ нормами об административном пресечении представляется ошибочным в связи с неоправданной необходимостью увеличения объема указанного Кодекса, систематизировавшего лишь нормы об административной ответственности, поскольку применение отдельных мер административного принуждения обусловлено совершением административного правонарушения. По мнению указанного автора, законодателю следует идти по пути систематизации норм, регулирующих отдельные виды административного принуждения2.
А. И. Каплунов отмечает, что привязка принуждения к конкретному правона- р
рушению оказывается чрезмерно жесткой, не оставляющей места принудитель- Б
ным мерам, применяемым для профилактики правонарушений и в иных целях3. У
>
1 Кононов П. И. Законодательство об административном принуждении: проблемы коди- ^ фикации // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 26—32. Л
2 Соколов А. Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных право- □ нарушениях : монография. М., 2015. □
Г □
Каплунов А. И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения // Государство и право. 2004. № 12. С. 12.
УЧЕНОГО
>
176 трибуна молодого ученого
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кутафина (МПОА)
Принимая во внимание интересы правоприменительной деятельности, по нашему мнению, дополнять КоАП РФ новым разделом, касающимся мер административного пресечения, нецелесообразно. Это существенно осложнит и без того громоздкое законодательство об административной ответственности, в которое каждый год вносится более десятка изменений.
Кроме того, в последнее время все активнее проходят дискуссии вокруг необходимости кардинального изменения законодательства об административной ответственности. Как отмечает С. А. Старостин, оценка действующего законодательства об административной ответственности такова: на сегодняшний день оно во многом утратило системность, согласованность, соответствие отраслевым принципам4.
В связи с этим все громче звучат предложения о введении в уголовное законодательство института административной преюдиции и закреплении в Уголовном кодексе РФ составов уголовных проступков по аналогии с западноевропейским законодательством5.
Учитывая изложенное, по нашему мнению, представляется нерациональным увязывать нормы об административном пресечении с законодательством об административной ответственности, которое в интересах правоприменения должно быть обособлено и должно иметь узкий предмет.
Как альтернатива расширению предмета регулирования КоАП РФ звучат предложения ученых о принятии отдельного закона об административном принуждении.
Так, А. М. Лесин считает необходимым разработать Основы законодательства РФ об административных принуждениях, которые бы закрепили понятие и раскрыли содержание каждой из мер административного принуждения, определили общие правовые основания, порядок и гарантии законности применения, исчерпывающий перечень этих мер и органов, имеющих право их применять. Подобный закон будет базовым для отраслевой кодификации законодательства об административном принуждении, поскольку деятельность полиции, налоговой полиции, органов безопасности, таможни в связи с их спецификой требует особого законодательного регулирования6.
Задолго до А. М. Лесина на необходимость кодификации норм об административном принуждении указывал в своей диссертации Б. Б. Хангельдыев. Он выдвинул предложение о первоочередном проведении специальной кодификации применительно к двум группам административно-процессуальных правил: устанавливающих порядок применения административного принуждения и порядок
4 Старостин С. А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 18—25.
5 См.: Соловей Ю. П. Российское законодательство об административной ответственности нуждается в совершенствовании // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 56—63 ; Старостин С. А. Уголовный проступок: взгляд административи-ста. Омск, 2017.
6 Лесин А. М. Проблемы соответствия законодательства РФ об административном принуждении общепризнанным принципам и нормам международного права // Марийский юридический вестник. 2001. Т. 1. Вып. 1. С. 86—90.
73
L-—^ ь
f»* васюхмо И a. 1-7-7
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование законодательного регулирования применения 17 7
имени o.e. кугафина(мгюА) органами внутренних дел мер административного пресечения
рассмотрения и разрешения жалоб граждан. Вывод о первоочередной кодификации этих норм автор обосновывал необходимостью дальнейшего укрепления законности и охраны субъективных прав граждан и тенденцией ко все более четкому юридическому обеспечению (законодательному закреплению) всех процессуальных правил и процессуальных гарантий прав граждан7.
Уже в 1990-х гг. А. Б. Кавецкий обосновывал целесообразность закона, «который бы с необходимой полнотой определял условия применения мер административного воздействия, субъектов и порядка их реализации, гарантии прав граждан, подвергнутых этим мерам. Возможными разделами этого закона могли бы быть: ...применение мер пресечения»8.
На необходимость кодификации института административного принуждения указывается также в работах и других авторов9.
На наш взгляд, предложенная указанными авторами концепция законодательства об административном принуждении заслуживает внимания. Вместе с тем реализация этой концепции в ближайшие годы в России представляется нам весьма проблематичной. На формы систематизации правовых норм об административном пресечении, на темпы и масштабы работы по закреплению указанных норм влияют уровень научной разработки теоретических проблем административного принуждения и состояние самого законодательства, характер его унификации.
Сложность заключается в отсутствии единства взглядов на классификацию и содержание мер административного принуждения, недостаточную разработанность понятийного аппарата. С одной стороны, положительной стороной указанной концепции является системный подход к правовому регулированию общественных отношений, связанных с административным принуждением. С другой стороны, реализация данного подхода может привести к трудностям в понимании рядовыми работниками государственных органов, применяющими административное принуждение, сложной законодательной конструкции и, как следствие, недостаткам в правоприменении.
Вторая группа предложений по законодательному регулированию мер административного пресечения касается принятия федерального закона об административном пресечении.
Так, В. А. Тюрин предлагает использовать институциональный критерий при кодификации норм об административном принуждении и принять федеральный закон «О мерах административного пресечения»10.
С критикой взглядов, выделяющих административное пресечение в отдельный вид административно-принудительных производств, выступает П. И. Кононов, по
--"О
7 Хангельдыев Б. Б. О кодификации советского административного права // Советское Б
государство и право. 1964 № 12. С. 42. Н
8 Кавецкий А. Б. Меры административного принуждения и общественного воздействия, > их применение в борьбе с правонарушениями несовершеннолетних : учеб. пособие. ^ Минск, 1991. 82 с. Л
9 См., например: Макарейко Н. В., Никифоров М. В., Скляров И. А. Административное при- □ нуждение в России : учеб. пособие / под ред. И. А. Склярова. Н. Новгород, 2002. С. 22. □
10 Тюрин В. А. Проблемы применения мер пресечения в административном праве России : □
дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.
□
УЧЕНОГО
>
178 трибуна молодого ученого
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
мнению которого недопустимо искусственно выделять из административно-принудительных производств действия компетентных органов по применению мер административного предупреждения и пресечения и пытаться из совокупности таких действий сконструировать самостоятельное производство11.
Исследователи, предложения которых мы условно объединяем в третью группу, пошли еще дальше и выступают за урегулирование отдельными законами различных видов мер административного пресечения. В первую очередь речь идет о применении непосредственного пресечения, то есть физической силы, специальных средств и оружия.
Так, в 1975 г. В. Л. Зеленько обосновал мысль о необходимости разработки единого Положения о порядке применения всей системы специальных мер административного пресечения с видовой их разбивкой12.
В. Н. Опарин предлагает кодифицировать законодательство о мерах непосредственного принуждения и отмечает, что система законодательства должна включать в себя кодификационный акт о применении мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации (аналогичный международному) и федеральные законы об отдельных правоохранительных органах13.
Д. С. Дубровский в своей диссертации предлагает принять федеральный закон «Об общих принципах применения мер административного пресечения, ограничивающих свободу личности», который бы урегулировал общую процедуру применения мер административного пресечения и гарантии прав человека при их применении14.
Анализируя положительные и отрицательные стороны каждого из обозначенных выше предложений, можно прийти к выводу о достаточно широком просторе для законодателя в части правового закрепления института административного пресечения. Вместе с тем реальное состояние законодательства на сегодняшний день эти предложения никак не учитывает.
Объяснения тому можно приводить разные. Так, В. В. Йонаш отмечает, что законодатель традиционно придерживается локального подхода к процессу формирования соответствующего законодательства, ограничиваясь в основном конкретизацией полномочий органов исполнительной власти (их структурных подразделений и должностных лиц) в области применения отдельных видов ад-министративно-пресекательных мер15.
11 Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 197.
12 Зеленько В. Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1975.
13 Опарин В. Н. Правовое регулирование применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 95—116, 181—186.
14 Дубровский Д. С. Правовое регулирование в Российской Федерации мер административного пресечения, ограничивающих свободу личности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10.
15 Йонаш В. В. Административное пресечение как вид административного принуждения : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 57.
В*сЮхн0 И. П.
\ уц^ВЕРСИТЕТА Совершенствование законодательного регулирования применения / имени o.e. кугафина(мгюА) органами внутренних дел мер административного пресечения
По нашему мнению, отмеченный В. В. Йонашем подход к законодательному закреплению полномочий органов исполнительной власти находит отражение не только в области правового регулирования административного пресечения.
В целом состояние законодательства об административном пресечении и практики его применения в настоящее время существенно зависят от организационно-структурных изменений в системе исполнительной власти, которые происходят порой во исполнение недостаточно обоснованных с научной точки зрения государственно-управленческих решений.
В отличие от широко применяющегося организационно-структурного подхода, основанного на статутных и отраслевых законах, меняющихся вслед за изменением структуры федеральных органов исполнительной власти, функциональный подход состоит в законодательном обособлении отдельных межотраслевых функций органов исполнительной власти. В качестве примеров можно привести федеральные законы о лицензировании, об основах системы профилактики правонарушений, о предоставлении государственных услуг, о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Следует отметить, что в КоАП РФ также нашел отражение указанный подход, что выразилось в систематизации и законодательном обособлении норм об административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти.
К положительным сторонам данного подхода следует относить обеспечение стабильности и преемственности в осуществлении функций исполнительной власти. Федеральные органы создаются, реорганизуются, упраздняются, при этом их функции остаются урегулированы в одних и тех же законодательных актах, что и обеспечивает отмеченные нами стабильность и преемственность. Статутные законы лишь закрепляют функции со ссылкой на соответствующие законы, регулирующие порядок реализации указанных функций.
На наш взгляд, в целях совершенствования норм законодательства об административном пресечении в ст. 27.1 КоАП РФ необходимо внести изменения, исключив из целей применения закрепленных в ней мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении пресечение административных правонарушений.
Ю. П. Соловей предлагает кодифицировать отечественное полицейское право в форме принятия на федеральном уровне Полицейского кодекса РФ, состоящего из шести разделов, один из которых, по мнению автора, «исчерпывающе нормировал бы основания и порядок применения субъектами полицейской деятельности физической силы, специальных средств принуждения, огнестрельного оружия и боевой техники...»16.
На наш взгляд, раздел, посвященный правовому регулированию применения Б
мер административного пресечения, рационально включить в административ- У
но-процессуальный кодекс, концепция которого активно обсуждается в научных >
кругах17. М
□
Л
16 Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 331. □
17 См.: Старостин С. А. Перспективы кодификации норм административно-процессуаль- □ ного права // Российский следователь. 2015. № 1. С. 39—45.
~0
□
УЧЕНОГО
>
180 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кутафина (МПОА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Йонаш В. В. Административное пресечение как вид административного принуждения . дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2006.
2. Кавецкий А. Б. Меры административного принуждения и общественного воздействия, их применение в борьбе с правонарушениями несовершеннолетних : учеб. пособие. — Минск, 1991.
3. Каплунов А. И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения // Государство и право. — 2004. — № 12.
4. Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2001.
5. Кононов П. И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. — 1998. — № 8.
6. Лесин А. М. Проблемы соответствия законодательства РФ об административном принуждении общепризнанным принципам и нормам международного права // Марийский юридический вестник. — 2001. — Т. 1. — Вып. 1.
7. Опарин В. Н. Правовое регулирование применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. — Омск, 1998.
8. Соколов А. Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях : монография. — М., 2015.
9. Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1993.
10. Соловей Ю. П. Российское законодательство об административной ответственности нуждается в совершенствовании // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2014. — № 2.
11. Старостин С. А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2014. — № 2.
12. Старостин С. А. Перспективы кодификации норм административно-процессуального права // Российский следователь. — 2015. — № 1.
13. Старостин С. А. Уголовный проступок — взгляд административиста. — Омск, 2017.
14. Хангельдыев Б. Б. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. — 1964. — № 12.
