CC BY
127
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
УДК 336.221
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ТРАНСПОРТНОГО НАЛОГА ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТРОИТЕЛЬСТВА ДОРОГ
В СУБЪЕКТАХ РФ
А.В. ЛИСИЧЕНКО,
аспирант кафедры налогов и налогообложения E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве РФ
В связи с принятием федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)»1, амбициозной в части строительства новых объектов инфраструктуры, перед субъектами Российской Федерации возникает необходимость значительного увеличения расходов на финансирование расширения дорожной сети и ее глубокой реконструкции. В то же время у регионов значительная часть дорожных расходов финансируется за счет субсидий из бюджета, а не за счет целевых налоговых поступлений от автовладельцев. Это означает, что существующая налоговая система в части дорожных сборов не способна в полной мере обеспечить потребности целевой программы и нуждается в совершенствовании. В данной работе автором предлагается ряд изменений в механизме транспортного налога для его использования в качестве целевого источника финансирования развития дорожной сети. В частности, изменения налоговой базы, перечня объектов налогообложения, порядка исчисления налога и иных элементов транспортного налога. Реализация предложений автора способна сделать транспортный налог эффективным инструментом по управлению транспортной нагрузкой на дорожную сеть, а также финансовым источником для развития дорожной инфраструктуры.
1 Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12. 2001 № 848.
Ключевые слова: транспортный налог, дорожные фонды, транспортная инфраструктура, дорожные налоги
Одной из последних тенденций в реформировании государственной политики управления экономикой стало развитие долгосрочного и среднесрочного планирования развития отрасли. Примером является переход на формирование трехлетних государственных бюджетов, переход на программно ориентированный бюджет, разработка программного документа «Стратегия 2020»2 и формирование пула долгосрочных целевых программ на десятилетний период. Главным программным документом, регламентирующим долгосрочное развитие дорожной сети, является федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)»3,
2 «Стратегия 2020» - краткое общепринятое наименование обновленного варианта Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (КДР), подготовленной по заказу российского правительства в 2011 г. URL: http://strategy2020.rian.ru/documents/.
3 Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы Ро ссии (2010-2020 гг.)», утвержденная по становлением Правительства Российской Федерации от 05.12. 2001 № 848.
утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 № 848.
Программа ставит амбициозные задачи по расширению дорожной сети и формированию дорожной инфраструктуры качественно нового уровня. Но, рассматривая значительный набор количественных и качественных показателей и индикаторов развития, документ упускает важный момент, связанный с необходимостью реформировать источники финансирования дорожного строительства. В силу того, что основным источником финансирования являются средства государства, полученные, преимущественно, из налоговых источников, вопрос касается необходимости совершенствования налоговых источников финансирования дорожной сети.
Проблема недостатка целевого покрытия региональных дорожных расходов на поддержание качества дорожного полотна и развитие дорожной инфраструктуры из налоговых источников является устойчивой и свойственной всем регионам страны, вне зависимости от развитости дорожной сети и количества налогоплательщиков -владельцев автотранспортных средств. Яркий пример - Москва, один из крупных транспортных узлов России и регион с наибольшим количеством автовладельцев.
После воссоздания системы дорожных фондов и начала формирования региональных дорожных фондов в 2012 году в закон г. Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» были внесены поправки, регламентирующие источники финансирования дорожных фондов. Среди них были обозначены:
1) акцизы на автомобильный бензин, прямогон-ный бензин, дизельное топливо, моторные масла, производимые на территории Российской Федерации, подлежащие зачислению в бюджет города;
2) транспортный налог;
3) поступления в виде субсидий из федерального бюджета на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения;
4) безвозмездные поступления от физических и юридических лиц на финансовое обеспе-
чение дорожной деятельности, в том числе добровольных пожертвований, в отношении автомобильных дорог общего пользования. Как видно из этого перечня, налоговые источники, которые целевым образом поступают от автовладельцев региона, представлены транспортным налогом, величина которого устанавливается властями субъекта Российской Федерации, и топливными акцизами, поступающими в бюджет города в долях от общих поступлений топливных акцизов региона, установленных в законе о бюджете Российской Федерации. Еще два источника имеют неналоговый характер и не могут быть связаны напрямую с уровнем нагрузки на дорожную инфраструктуру или расходов на ее содержание и развитие.
В совокупности, данные источники формируют относительно диверсифицированный пул финансирования дорожной сети. Последний, однако, имеет ряд значимых недостатков, которые обнаруживаются при анализе исполнения дорожного фонда г. Москвы в 2012 г. (табл. 1).
На основе структуры доходов и расходов Дорожного фонда Москвы (см. табл. 1) можно сделать следующие выводы.
Во-первых, значительная часть поступлений в фонд формируется не из средств местных автовладельцев, а за счет бюджетных трансфертов из федерального бюджета. В определенной мере такая структура вызвана исполнением Москвы представительской функции, возложенной на нее статусом столицы государства, и, как следствие, значительными пассажиро- и грузопотоками. Однако эти потоки, в том числе транзитные, ведутся преимущественно через федеральные трассы. Последние находятся в ведении федерального дорожного фонда, а их обслуживание и строительство не являются предметом ведения дорожного фонда г. Москвы. Таким образом, на взгляд автора, значительная часть расходов по дорожному строительству, которая могла быть отнесена непосредственно на пользователей дорог, финансируется за счет общих бюджетных доходов и общих налоговых поступлений, что не является обоснованным.
Во-вторых, между объемами налоговых поступлений и реальным износом дорожной сети региона отсутствует взаимосвязь. Это вызвано,
Таблица 1
Показатели Дорожного фонда г. москвы
Наименование показателя факт, млн руб. Доля %
Объем ассигнований Дорожно- 100 959,30 100
го фонда города москвы
Акцизы на автомобильное топ- 12 746,20 13
ливо, подлежащие зачислению в
бюджет субъекта города Москвы
Транспортный налог 8 485,90 8
Другие источники (общие дохо- 79 727,20 79
ды города Москвы)
Объемы финансирования из 100 959,30 100
Дорожного фонда города моск-
вы по основным направлениям
расходования
Капитальный ремонт, ремонт 37 869,60 38
и содержание автомобильных
дорог общего пользования регио-
нального значения и искусствен-
ных сооружений на них
Строительство и реконструкция автомобильных дорог общего 48 970,70 49
пользования регионального зна-
чения и искусственных сооруже-
ний на них
Обеспечение транспортной безо- 334,20 0
пасности объектов автомобиль-
ного транспорта и дорожного
хозяйства
Содержание подведомственных 4 660,30 5
государственных учреждений,
осуществляющих управление
дорожным хозяйством
Осуществление иных меропри- 9 124,40 9
ятий в отношении автомобиль-
ных дорог общего пользования,
финансируемых за счет средств
Дорожного фонда города Москвы
Источник: Департамент экономической политики и развития города Москвы*.
* Информационный портал Департамента экономической политики и развития города Москвы. URL: http://budget. mos.ru/.
в первую очередь, особенностями налоговых баз уплачиваемых автомобилистами налогов. Так, налоговая база транспортного налога рассчитывается исходя из мощности двигателя автотранспортного средства и, следовательно, никоим образом не коррелируется с показателем реального износа, причиняемого дорожному полотну налогоплательщиком. По сути, данный налог является
имущественным и призван исполнять скорее фискальную функцию для наполнения региональных бюджетов, которая была актуальна до введения дорожных фондов. Однако после их создания и утверждения «Стратегии 2020», в которой в части реформы транспортной сети был констатирован переход на принцип покрытия дорожных расходов автовладельцами, существующий механизм транспортного налога устарел.
Чтобы сделать транспортный налог соответствующим объявленному курсу реформ, необходимо переосмыслить его роль в общей структуре дорожных налогов. Так, если топливные акцизы являются наиболее оптимальным из существующих налоговых источников финансирования расходов на ремонт и поддержание текущей дорожной сети, то транспортный налог может быть использован в качестве целевого источника финансирования второй по объему статьи расходов дорожных фондов - на реконструкцию и строительство дорог. Таким образом, транспортный налог может являться средством аккумулирования повышенных инвестиций в дорожные фонды регионов, остро нуждающихся в расширении дорожной сети, а также обеспечивать финансирование строительства федеральных трасс и дорожных объектов федерального значения.
Самое радикальное изменение в механизме транспортного налога, которое требуется совершить - изменить его налоговую базу. Мощность двигателя как налоговую базу необходимо заменить на иной критерий распределения налоговой нагрузки, связанной со строительством дорог. В силу ограниченной возможности по расширению сети автомобильных дорог в пределах районов с плотной застройкой или исторической ценностью эффективной мерой повышения пропускной способности транспортной инфраструктуры (при постоянном или умеренно увеличивающемся количестве автотранспортных средств) является сокращение габаритов автомобилей на фоне одновременного увеличения их вместимости и реального использования заявленного количества мест.
Исходя из этой концепции, эффективным является транспортное средство, которое при равной полезной нагрузке занимает меньшую площадь дорожного пространства. Соответствен-
но, автор предлагает в качестве налоговой базы транспортного налога для легковых автомобилей использовать габаритную сумму автомобиля, распределяя таким образом налоговую нагрузку пропорционально габаритам транспортного средства: чем больше дорожного пространства занимает транспортное средство, тем больше расходов по развитию сети должен нести его владелец.
Также в составе объектов налогообложения целесообразно разделять легковой и грузовой транспорт из-за различий в характере использования. Если легковой транспорт используется для бытовых нужд владельца, то грузовой - в основном в производственно-коммерческих целях. И если налогообложение легкового транспорта ставит задачей максимизацию полезной работы при ограниченной пропускной способности, то для грузового транспорта приоритет должна составлять оптимизация дорожного парка компании для перевозки требуемого объема грузов, т.е. наиболее эффективное использование каждой единицы транспортного парка.
Наиболее соответствующим этой задаче является механизм уплаты транспортного налога в виде ежегодного платежа. Его размер зависит от класса/типа используемого транспортного средства, создавая, таким образом, мотивацию для интенсификации использования транспортного средства компанией: чем больше полезной работы совершает транспортное средство, тем ниже будут удельные налоговые издержки, связанные с уплатой транспортного налога.
При рассмотрении механизма измененного транспортного налога необходимо учесть ряд важных моментов:
1) итоговая ставка транспортного налога складывается из двух составляющих: федеральной и региональной, которые рассчитываются исходя из потребностей в развитии федеральных и региональных дорог;
2) налог на легковые автомобили подлежит уплате только при превышении требований, предъявляемых к габаритам автотранспортного средства;
3) налог выполняет роль механизма перераспределения налогового бремени между автовладельцами, в зависимости от степени рациональности использования автомобиля;
4) расчет транспортного налога должен вестись налоговыми органами на основе данных, предоставляемых государственными органами. Предоставление дополнительной информации, влияющей на величину налога, является правом налогоплательщика;
5) плательщиком транспортного налога является физическое лицо или юридическое лицо -владелец транспортного средства. Механизм обложения транспортным налогом легкового транспорта включает следующие этапы:
1) определение фактической габаритной суммы (фгС) - суммы габаритов (длины и ширины, согласно данным производителя) всех автомобилей, которыми владеет налогоплательщик;
2) определение нормативной габаритной суммы (НгС). Итоги социологических исследований позволяют сделать вывод, что для удовлетворения всех повседневных нужд среднестатистической супружеской паре достаточно одного автомобиля класса «В». Габаритные размеры автомобилей данного класса не превышают 3,9 м по длине и 1,7 м по ширине. Это позволяет утверждать, что в данном случае НГС составит 5,6 м. Иными словами, каждый владелец автомобиля может иметь 5,6 м габаритной суммы, свободной от налогообложения. Помимо основного НГС, возможна разработка дополнительных прибавок габаритной суммы социального характера. Так, для каждого несовершеннолетнего члена семьи можно предусмотреть не облагаемую налогом прибавку к НГС в размере 1 м, которая может использоваться только в отношении одного автомобиля. Сумма НГС и прибавок составит итоговое значение НГС;
3) определение габаритной разницы (гР), которая определяется как разница между НГС из ФГС. Полученный положительный остаток (ГР) и будет положен в основу для исчисления налоговой базы. Сумма платежа транспортного налога будет вычисляться как произведение ГР на налоговую ставку (руб./10 см габаритной разницы).
Для упрощения взимания транспортного налога следует установить фиксированную
сумму транспортного налога: для грузовых автомобилей - в зависимости от грузоподъемности, для пассажирского транспорта - в зависимости от количества посадочных мест. Поскольку для организации данный налоговый платеж является постоянным расходом, который выплачивается из выручки, следовательно, чем эффективнее будет использоваться фирменный транспорт и чем больше выручки будет приносить каждый автомобиль, тем меньше относительно нее будет становиться платеж. Таким образом, предприниматель получает возможность самостоятельно контролировать эффективность использования автотранспорта и изыскивать пути ее повышения в соответствии с реальными нуждами своей фирмы.
В качестве меры по стимулированию строительства дорожной инфраструктуры предлагается ввести для организаций, ведущих строительство дорожных объектов (парковок, подъездных путей и т. д.) за свой счет, налоговые вычеты из сумм транспортного налога на сумму фактических расходов, но не превышающих установленных нормативов по затратам. В перспективе возможно введение льгот для юридических и физических лиц, участвующих в долевом строительстве объектов дорожной инфраструктуры.
Стоит отметить, что, ориентируясь на принцип целевого характера формирования, величина ставок дорожных налогов должна устанавливаться исходя из целевых показателей долгосрочной стратегии развития транспортной структуры и трехлетнего бюджета. Таким образом, возможная излишняя налоговая нагрузка или недофинансирование дорожной отрасли будет минимизировано. Для оценки величины транспортного налога, рассчитанного по предлагаемой методике, приведем иллюстративный расчет региональной составляющей данных налогов на примере данных бюджета Москвы 2012 г.4.
В 2012 г. плановая величина расходов московского дорожного фонда на строительство и реконструкцию составила 48,97 млрд руб., которые должны покрываться поступлениями от региональной ставки транспортного налога. Принимая во внимание, что транспортный налог для грузового и
4 Информационный портал Департамента экономической политики и развития города Москвы. URL: http://budget. mos.ru/.
легкового автотранспорта имеет разный механизм расчета, то первоначально необходимо произвести плановое распределение расходов по дорожному строительству между этими двумя транспортными средствами. Распределение производится исходя из приоритетов налоговой политики на очередной год и обеспечения оптимальной налоговой нагрузки между всеми налогоплательщиками. Для примера предположим, что 70% расходов на дорожное строительство (34,28 млрд руб.) будет покрыто поступлениями с легкового транспорта.
Расчет будет строиться на предпосылке, касающейся соотношения автовладельцев и транспортных средств. В силу того, что в публичном доступе информация об автовладельцах в требуемой детализации отсутствует, для приблизительного расчета средней необлагаемой габаритной суммы автомобиля предлагается использовать имеющиеся публичные данные. Так, данные проведенного в апреле 2013 г. опроса ВЦИОМ показали, что в семье у 43% респондентов есть 1 автомобиль и у 4% - более одного автомобиля. Принимая во внимание данные этого опроса, можно сделать вывод, что средняя необлагаемая габаритная сумма составит 5,6 м (табл. 2).
В процессе расчета, исходя из таких показателей, как количество автомобилей определенного класса и средняя габаритная длина для автомобиля данного класса, определяется средний налогооблагаемый габарит транспортного средства как средняя габаритная длина, уменьшенная на необлагаемый минимум.
Налоговая база транспортного налога (в см габаритной суммы) определяется как произведение среднего налогооблагаемого габарита и количества автомобилей данного класса.
Таблица 2
Параметры расчета транспортного налога с легковых автомобилей г. москвы
Расчетные параметры Значение
Количество легковых автомобилей на конец 2011 г., тыс. шт. 3 880,0
Количество легковых автомобилей на конец 2012 г, тыс. шт. 3 915,0
Среднее количество легковых автомобилей 2012 г, тыс. шт. 3 897,5
Средняя необлагаемая габаритная сумма, м 5,6
Источник: [3].
При наличии достаточного объема первичной информации вместо использования средних величин возможно использование непосредственной суммы всех налогооблагаемых габаритов, определенных для каждого автомобиля индивидуально.
В результате расчета получилась налоговая база, равная 212 088 702 см габаритной суммы сверх не облагаемых транспортным налогом габаритных сумм.
Разделив аллоцированные на легковые автомобили 34,2 млрд руб. на налоговую базу, получаем величину федеральной составляющей ставки транспортного налога - 161,63 руб. за 1 см сверхнормативной габаритной суммы. Получившиеся средние суммы налога, уплачиваемые налогоплательщиками для покрытия федеральных расходов на развитие дорожной сети, представлены в табл. 3.
Помимо сумм транспортного налога, взимаемых с легковых автомобилей, в рамках предлагаемого автором механизма покрывать региональные дорожные расходы по развитию инфраструктуры призван и транспортный налог (его региональная составляющая), взимающийся
Результаты расчета федерального тран
с грузовых автомобилей. Последний рассчитывается как фиксированный ежегодный платеж, размер которого зависит от класса транспортного средства.
Для оптимизации распределения налогового бремени автор предлагает облагать транспортным налогом только те транспортные средства, которые используют дорожную инфраструктуру как элемент своего главного назначения - для перевозки грузов. Таким образом, от уплаты транспортного налога освобождается техника сельскохозяйственного назначения, строительная техника и иные классы транспортных средств, не использующие дороги общего пользования для собственного передвижения регулярно.
Таким образом, под обложение транспортным налогом попадают грузовые автомобили, автобусы, прицепы и полуприцепы. В иллюстрирующем расчете ставки налога рассчитывались агрегиро-ванно для каждой группы. В перспективе в группах транспортных средств могут быть выделены дополнительные классы транспортных средств по удельной грузоподъемности, для пассажирских транспортных средств - по количеству пассажиров (см. табл. 4).
Таблица 3
ртного налога с легковых автомобилей
Классы легковых автомобилей Структура парка в 2012 г.,% Количество автомобилей, тыс. шт. Средняя габаритная длина, м Средний налогооблагаемый габарит, м Налоговая база, см Средний налог, тыс. руб.
А 2 84 10,00 0,00 - -
B 2 85 10,80 0,00 - -
C 66 2 436 11,50 0,30 73 089 652 4,85
D 9 332 12,22 1,02 33 887 021 16,49
E 9 324 13,20 2,00 64 758 342 32,33
F 0 15 14,20 3,00 4 620 357 48,49
SUV 10 366 12,12 0,92 33 634 735 14,87
MPV 1 22 12,17 0,97 2 098 596 15,68
Итого 100 3 664 212 088 702
Источник: [2].
Таблица 4
Расчет федеральной ставки транспортного налога
Классы Количество Итого к уплате Средний налог
автомобилей автомобилей, тыс. шт. группой, руб. на автомобиль, руб.
Грузовики 304 11 197 153 36 868
Автобусы 49 1 998 559 40 554
Прицепы 110 1 214 388 11 060
Полуприцепы 28 279 900 9 954
Источник: [1].
В ходе создания структуры источников покрытия дорожных расходов на развитие было определено, что из 48,97 млрд руб. региональных расходов 34,2 млрд руб. будет покрыто за счет поступлений от легковых автомобилей и 14,69 млрд руб. отнесено на покрытие поступлений от грузового автотранспорта. Исходя из структуры автомобильного парка на плановый период, существующих налоговых приоритетов, установок стратегии развития транспортной сети и степени загрузки дорожной сети транспортными средствами каждой группы, ставки транспортного налога принимаются таким образом, чтобы обеспечить полное покрытие аллоцированных расходов.
Предлагаемые изменения в механизме транспортного налога позволяют, на взгляд автора, решить ряд значимых проблем финансирования строительства региональных дорог.
Во-первых, налоговая база предлагаемого механизма транспортного налога является взаимосвязанной с одним из ключевых факторов, вызывающих возникновение расходов по целевому направлению финансирования предложенного налога. Эта взаимосвязанность позволяет обеспечить автоматическую балансировку доходной и расходной частей дорожных фондов, изменяющихся сонаправленно, гарантировав, тем самым, стабильность финансирования расходов на строительство дорог.
Во-вторых, формируется целевой налог для покрытия расходов на строительство дорог регионального значения, размер которого получают возможность устанавливать субъекты Федерации исходя из актуальной программы развития дорожной сети и потребностей региона. Это позволит снизить риски недофинансирования проектов развития региональной дорожной сети и обеспечить прозрачность механизма формирования налоговой нагрузки на автовладельцев.
В-третьих, новая налоговая база позволит обеспечить, помимо фискальной, и регулятор-ную функцию данного налога как инструмента влияния на объем автомобильного парка региона и эффективность его использования. Налогообложение легкового транспорта, зависящее от габаритной суммы, сделает более востребованными компактные автомобили. Фиксированный транспортный налог на грузовой автотранспорт будет стимулировать оптимизацию величины автопарков предприятий и в итоге максимизацию прибыли в расчете на одно транспортное средство. Совокупность этих мер приведет к снижению объема дорожного пространства, занимаемого транспортными средствами, и, как следствие, к уменьшению потребности региона в расширении и реконструкции дорожной сети. В целом, затраты государства в этом направлении финансирования дорожного хозяйства также будут снижены.
Дальнейшее совершенствование налоговой системы автор видит в изменении налоговой базы, порядка исчисления ряда налогов и сборов и направления их использования. За каждым из направлений расходования средств на дорожную инфраструктуру целесообразно закрепить отдельный налоговый источник (или их совокупность), наиболее тесно взаимосвязанный с основными факторами (драйверами), вызывающими данные затраты.
Список литературы
1. Автомобильный рынок России 2008: ежегодный справочник. Т.: Автостат, 2008. 208 с.
2. Прогноз индикаторов экономики РФ: 2007-2011 гг. (базовый сценарий). Институт народнохозяйственного прогнозирования Российской академии наук (ИНП РАН) // Квартальный прогноз. 2007. № 8.
3. Россия в цифрах: краткий статистический сборник // М.: Росстат, 2013.
Taxation
transport tax improvement to secure road construction
in the rf subjects
Andrei v. LisicHENKo
Abstract
The ambitious Federal target program "The Development of the transport system of Russia for 2010-2020" makes the subjects of the Russian Federation substantially increase the financing of extension and profound rearrangement of the road network. However, it is the budget that subsidies the regions' road funds rather than targeted tax revenues of car owners. It means that the existing road tax system is not able to fully meet the Program's requirements, and it needs to be improved. In this paper the author proposes a number of particular changes of the transport tax structure to use it as a special-purpose funding source for developing the road network. This concerns the existing tax base, objects of taxation, tax computation and some other transport tax elements The article states the author's proposals be of help to make a transport tax become an effective tool for managing traffic congestion and financing development of road infrastructure
Keywords: transport tax, road funds, transport infrastructure, road taxes
References
1. Avtomobil 'nyi rynok Rossii 2008: ezhegodnyi spravochnik [The motor car market of Russia 2008: a yearly reference book]. Tolyatti, Autostat Publ., 2008, 208 p.
2. Prognoz indikatorov ekonomiki RF: 2007-2011 gg. (bazovyi stsenarii). Institut narodnokhoziaistven-nogo prognozirovaniia Rossiiskoi akademii nauk [A forecast of indicators of the Russian economy: 2007-2011 (the main scenario). Institute of Economic Forecasting of the Russian Academy of Sciences]. Kvartal 'nyi prognoz - Quarterly forecast, 2007, no. 8.
3 . Rossiia v tsifrakh: kratkii statisticheskii sbornik [Russia in figures: a statistical abstract]. Moscow, Rosstat Publ., 2013.
Andrei v. LIsicHENKo
Financial University under Government of Russian Federation, Moscow, Russian Federation [email protected]
