CC BY
50
УДК 316.4
А. Г. БОБРОВА,
докторант, Институт социологии НАН Беларуси, г. Минск, e-mail: [email protected]
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕМОГРАФИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В БЕЛАРУСИ
В статье представлены результаты анализа особенностей регулирования демографических процессов. Многогранность демографического регулирования вызывает необходимость комплексного механизма оценки реализации мер демографической политики, включающего изучение общественного мнения. Обоснована необходимость выхода за рамки мониторинга целевых демографических показателей и применения демографического аудита, который позволит повысить результативность демографической политики.
Ключевые слова: демографическая безопасность, демографический аудит, демографические угрозы, мониторинг.
A. G. BOBROVA,
Doctoral Student, Institute of Sociology of NAS of Belarus, Minsk, e-mail: [email protected]
IMPROVEMENT OF THE REGULATORY SYSTEM OF DEMOGRAPHIC PROCESSES IN BELARUS
The article presents the results of the regulation demographic processes features analysis. The versatility of demographic regulation requires a comprehensive mechanism for assessment the implementation of demographic policy measures, including the study of public opinion. The necessity of going beyond the monitoring of target demographic indicators and using the demographic audit, which will improve the effectiveness of demographic policy, has been substantiated.
Keywords: demographic security, demographic audit, demographic treats, monitoring.
Обеспечение демографической безопасности возможно только в условиях совершенствования системы управления демографическими процессами и, в частности, адекватного мониторинга программ демографической политики. В настоящее время в Беларуси выстроен прочный фундамент регулирования и правоприменительной практики в данной сфере. Созданы и действуют нормативные и правовые акты, регулирующие вопросы поддержки семей, улучшения условий для жизни и работы и т. д. В целом государственное регулирование демографических процессов представляет собой целенаправленное воздействие государственных органов на процессы воспроизводства населения с целью сохранения или изменения численности и структуры населения путем установления правовых и организационных основ реализации демографической политики.
Демографическая безопасность - состояние защищенности социально-экономического развития государства и общества от демографических угроз, при котором обеспечивается развитие Республики Беларусь в соответствии с ее национальными демографическими интересами. Является частью национальной безопасности. Обеспечение демографической безопасности регламентировано Законом «О демографической безопасности Республики Беларусь» (2002 г.), который устанавливает правовые и организационные основы реализации демографической политики, а также определяет полномочия правительства, Министерства труда и социальной защиты, местных исполнительных и распорядительных органов в данной сфере. В соответствии с Законом разрабатываются программы демографической безопасности.
Главным направлением обеспечения демографической безопасности является всестороннее стимулирование рождаемости путем совершенствования системы поддержки семей с детьми, что будет способствовать расширенному воспроизводству населения.
Государственной программой «Здоровье народа и демографическая безопасность Беларуси на 2016-2020 гг.» предусматривалось реализовать ряд мер, направленных на сохранение здоровья, повышение значимости семейных ценностей, престижа семей с детьми, распространение здорового образа жизни, повышение качества услуг здравоохранения, распространение гендерного равноправия в семье и обществе, оптимизацию миграционных потоков. В 2021-2025 гг. планируется сохранить действие тех мер поддержки семей, которые были реализованы в рамках действующей и предыдущих программ.
В стране определены основные концептуальные положения в области демографической безопасности, включая объект, понятия, принципы, угрозы демографической безопасности и показатели, определяющие их пороговые значения (индикаторы), направления и меры государственного регулирования социально-демографических процессов, с целью достижения демографической безопасности в стране.
Реализация мер, предусмотренных программами демографической безопасности последнего десятилетия, только частично позволила сгладить негативные последствия депопуляции в стране. Уровень смертности населения снизился, но остается высоким по сравнению с развитыми странами. Ожидаемые структурные изменения в численности населения Республики Беларусь при сохранении текущих тенденций будут способствовать росту числа умерших, что, в свою очередь, обусловит усиление неблагоприятных тенденций в распределении трудовых ресурсов, наблюдаемых при депопуляции.
Потенциал сохранения жизней, представленный обеспеченностью медикаментами, улучшением и повышением качества медицинских услуг практически реализован. Состояние медико-санитарной службы в Республике Беларусь уже находится на достаточно высоком уровне, и темпы его улучшения будут снижаться, что подтверждается и мировым опытом. В последние годы пристальное внимание было направлено на повышение рождаемости. Но даже
рост числа рождений до 2,1 ребенка на 1 женщину репродуктивного возраста в год, не способен обеспечить в ближайшие несколько десятилетий рост населения. Следовательно, на сегодняшний день особенно актуальными становятся вопросы сохранения и приумножения здоровья нации и снижения смертно -сти населения.
В связи с этим возникла настоятельная необходимость разработки концепции демографической безопасности государства, представляющей собой долгосрочную государственную политику, направленную на защиту демографических интересов государства и общества, а также учет негативных последствий с целью их предотвращения или смягчения.
Речь идет о концепции, которая должна учесть все взгляды и составить правовое и идеологическое пространство демографической политики, в рамках которого будут формироваться программные документы по вопросам воспроизводства населения.
Разработка концептуальных положений демографической безопасности предполагает определение реальных и потенциальных угроз национальной безопасности [1].
Реальные и потенциальные демографические угрозы национальной безопасности Республики Беларусь:
• депопуляция;
• уровень рождаемости, не обеспечивающий простое воспроизводство населения;
• высокий уровень заболеваемости и смертности населения, особенно мужчин трудоспособного возраста и сельского населения;
• низкая ожидаемая продолжительность жизни;
• трансформация института семьи;
• нерациональные миграционные потоки внутри страны, отток сельского населения в города республики;
• нерациональные международные миграционные потоки;
В концепции также должны быть отражены основные принципы государственного регулирования демографических процессов. Принципы определяют методы воздействия на численность населения. Каждый из этих методов включает совокупность инструментов, то есть средств, направленных на достижение целей.
В данном аспекте обоснование новых инструментов мониторинга демографической политики, основанных на изучении общественного мнения, позволит повысить качество как конкретных мер, так и оценки их влияния на демографические процессы. Поиск новых инструментов тесно увязан с изучением института социального контроля и учета полученных результатов в различных программах.
Социальный контроль - это социальные нормы, то есть предписания, требования и ожидания соответствующего поведения. Сами по себе нормы ничего не контролируют. Поведение людей контролируют другие люди, которые, как
ожидается, будут соблюдать все [2]. В традиционном обществе социальный контроль держался на неписаных правилах. В современном он приобрел институциональную поддержку - это юридические нормы, указы, постановления, законы.
В демографической политике чрезвычайно важно учитывать неформальный контроль - одобрение или осуждение со стороны групп родственников, друзей и т. д. В данном контексте изучение общественного мнения становится наиболее адекватным инструментом мониторинга как демографической ситуации, так и оценки мер демографической политики. Кроме того, воздействие на общественное мнение является нереализованным потенциалом регулирования демографических процессов.
В Беларуси в структуре инструментов демографической политики наблюдается превалирование экономических мер, за которыми следуют административно-правовые. Информационно-воспитательные механизмы неэффективно реализуются. Информационное поле можно охарактеризовать как бессистемное и наполненное трансляцией противоречивых норм и ценностей, что негативно воздействует на формирование репродуктивных и самосохранительных установок.
К примеру, деятельность, направленная на распространение контрацепции, подается как мера, направленная на сокращение рождаемости. В тоже время повышение доступности экстракорпорального оплодотворения не находит поддержки широких масс. В обоих случаях вопрос тесно увязан со здоровьем женщин. В первом варианте применение контрацепции преследует цель предотвратить заболеваемость половых органов и сократить число абортов и, соответственно, негативных последствий для репродуктивного здоровья. Во втором варианте ЭКО представляет собой лечение, позволяющее повысить показатели рождаемости.
Необходимо налаживание контактов и укрепление связей научной общественности в их пропагандистско-просветительских усилиях с журналистами и политическими органами. В зарубежной практике особое внимание уделяют изучению новых инструментов и рекомендаций по передаче результатов научных исследований средствам массовой информации и политикам.
Важными критериями любой меры являются своевременность и устойчивость. Применение данных принципов в формировании и реализации демографической политики усилит эффективность.
Сегодня назрела необходимость создания и реализации демографической политики, учитывающей поведенческие аспекты.
С точки зрения методологии исследование демографических процессов через призму поведенческих теорий представляет собой изучение поведенческих изменений и инновации в экспериментальной экономике народонаселения и социологии. Поведенческий подход позволяет выявить глубинные мотивы населения.
Поиск конкретных инструментов и мер наиболее эффективно будет осуществляться с помощью тщательно разработанных экспериментов, роль которых
недооценена, хотя сегодня это становится одним из приоритетов социально-экономической политики. Данный метод стал доминирующим видом экспериментальных исследований при изучении проблем развития. При измерении влияния социальной программы, нужно оценивать и то, что произойдет в отсутствие программы.
Построение новой модели демографического развития должно опираться на анализ результатов проведения экспериментальных наблюдений, разного вида опытов, опросов. Эффективность социально-демографической политики будет тем выше, чем быстрее произойдет отказ от теории традиционного рационального поведения и основополагающим станет анализ иррациональной составляющей демографического поведения. Люди принимают разного рода решения, не всегда соответствующие модели рационального выбора. Анализ психологических аспектов принятия решений поможет прогнозировать поведенческие ошибки, допускаемые индивидами, и проанализировать влияние умственных состояний индивидов на их поведение при принятии решений.
Следовательно, одним из направлений укрепления демографической безопасности становится повышение роли социального эксперимента, который может стать «золотым стандартом» для оценки программ и реформ демографических мер. Результатом станет адекватная реструктуризация финансов.
Неотъемлемой частью концепции является научно-обоснованный подход к оценке эффективности мер программ демографической политики. Многогранность демографического регулирования вызывает необходимость комплексного механизма оценки реализации мер демографической политики. В современных условиях в качестве такого можно рассматривать демографический аудит, то есть оценку эффективности в широком смысле.
Демографический аудит - метод регулирования демографических процессов в условиях стремления к качественному экономическому росту, направленный на определение состояния институциональной среды демографического развития, в том числе на выявление демографических угроз и рисков, основных причин их возникновения, несоответствий правовых и законодательных норм белорусского законодательства международным нормам, а также разработку возможных путей оптимизации рисков и достижения компромисса между всеми заинтересованными через принятие согласованных мер по обеспечению устойчивого человеческого развития.
Демографический аудит включает полное и подробное определение целей и задач демографической политики, а также формулировку стратегий их достижения и выполнения; разработку и внедрение стратегий оценки эффективности; использование информации об эффективности демографической политики для совершенствования управленческой практики и рационализации распределения ресурсов [3].
Все это укладывается в современную теорию изменений, в рамках которой любое социальное направление выражается через систему взаимоувязанных элементов: действий, предположений, результатов [4]. Чем больше и значительней
Оценка влияния институциональной среды демографического развития на рост качества
жизни населения
будет вложение на входе в виде реализации мер политики, тем выше вероятность достижения цели.
В демографическом аудите важное значение уделяется степени институ-ционализации, а именно оценке частоты регулярно повторяющихся мероприятий или реализации мер для повышения качества жизни населения, но где промежуточным звеном является демографическое развитие (рисунок).
Проведение демографического аудита предполагает обеспечение следующими методологическими аспектами, то есть научными принципами, которыми следует руководствоваться для получения качественной оценки результативности институциональной среды демографического развития и ее использования в сфере принятия решений.
Наличие достоверных, качественных и детализированных данных. Показатели, которые используются в оценке взаимосвязи и/или эффективности реализации мер могут иметь разнонаправленный вектор на конечную цель.
Кроме того, они могут быть необъективны. Например, рост общего коэффициента не может отражать исключительное улучшение институциональной среды демографического развития, так как содержит влияние структурного фактора. Следовательно, при оценке влияния мер, направленных на увеличение числа родившихся, следует использовать суммарный коэффициент рождаемости.
Использование разнообразных источников информации. Седения об источниках информации не менее важны, чем сами данные. Они представляют возможности и ограничения статистики и позволяют минимизировать потенциальные ошибки и неточности в методиках расчетов.
Макроэкономический анализ, как правило, основан на официальной регламентной статистической базе, тогда как эффективность институциональной среды демографического развития в полной мере может быть оценена с помощью результатов специальных выборочных обследований.
От соблюдения двух первых принципов зависит успешная разработка системы социального аудита, поэтому рассмотрим их подробнее.
Различают 4 основных источника динамических данных о населении Беларуси:
1) текущий учет населения;
2) выборочные обследования домашних хозяйств;
3) регистр населения;
4) специальные международные базы данных.
Некоторые данные получают путем комбинирования из разных источников.
Выбор приоритетов. При оценке эффективности мер по укреплению здоровья внимание акцентировано на высоких темпах роста ожидаемой продолжительности жизни. Однако за 2000 лет истории человечества ожидаемая продолжительность жизни в развитых странах увеличилась на 27 лет, на столько же она повысилась еще за один XX век. Для того, чтобы она повысилась еще на 10 лет, смертность должна быть снижена до уровня, который ранее не достигался. Все достижения биомедицинских исследований способствовали росту показателя на 15 лет [5]. Насколько продуктивно и психологически комфортно достижение долголетия для человека учитывается в программах не в полной мере. Тогда как рост продолжительности жизни не целесообразно рассматривать как эффект от реализации мер демографической политики в области охраны здоровья, если он не сопровождается выраженным параллельным ростом числа лет жизни в хорошем состоянии здоровья, при отсутствии ограничений физических, интеллектуальных и психических возможностей.
Четкое представление целевых установок. Повышение рождаемости является ресурсоемким проектом, требующим все больше средств как на индивидуальном, так и общественном уровне. В условиях глобальных демографических трансформаций целесообразно сделать акцент не на росте рождаемости как таковой, а на предотвращении уменьшения потребности в детях посредством повышения качества жизни и на усилении ответственного родительства.
Максимальная возможность учета реагирования на непредвиденные обстоятельства и влияние действия мер противоположной направленности другой институциональной среды. По результатам анализа данных стран ОЭСР, в последние годы зависимость между рождаемостью и уровнем занятости среди женщин репродуктивного возраста из обратной превратилась в прямую. Следовательно, создание благоприятных условий для реализации активной жизненной позиции становится все более значимым, причем нематериальным, фактором повышения рождаемости.
Ввиду многофакторности протекания демографических процессов и демографических структур при оценке эффективности политики целесообразно
предусмотреть возможность возникновения ряда проблем, решение которых может потребовать дополнительных административных, аналитических и технических ресурсов.
Выбор методов анализа. Для получения качественного и адекватного результата необходимо правильно выбрать метод или сочетание методов, которые позволили бы найти ответ на те конкретные вопросы, которые интересуют. Приемлемость метода исследования в значительной степени определяется тем, какую проблему мы взялись изучать. Демография как междисциплинарная наука требует применения как математических моделей, так и проведения качественного анализа.
Объективное отражение результатов оценки. Значительная роль в повышении эффективности институциональной среды демографического развития отводится ее информационному обеспечению. Демографические проблемы все чаще находят отражение в СМИ, однако преобладает узкое и часто неверное их понимание, а также навешивание ярлыка, что меры носят декларативный характер и не приносят конкретной пользы. Демографическое развитие, как правило, инерционно. Его институциональная динамика в меньше степени связана с тем, что люди сознательно ищут и выбирают более эффективный институт вместо менее эффективного. Население будет устраивать существующая институциональная среда, если только их благосостояние не ухудшается. Причина необычайной устойчивости институтов кроется в том, что поведение людей в массовом порядке далеко от рациональности, на взгляд стороннего наблюдателя, но абсолютно рационально, на взгляд самих этих людей. Хотя для преломления тенденций необходим значительный период времени.
Адресность результатов. Результаты оценки влияния институциональной среды демографического развития в большей степени должны иметь конкретного агента, который, в свою очередь, будет способен воплотить рекомендации в корректировке текущей и будущей демографической политики. Акцент также целесообразно сделать на повышении квалификации административно-управленческого персонала, занимающегося решением демографических проблем, и закреплению личной ответственности представителей местных органов власти за непринятие мер по обеспечению демографической безопасности и преодолению негативных тенденций.
Мониторинг. Деятельность в сфере качественной оценки влияния институциональной среды демографического развития должна осуществляться согласно четко поставленной цели, а процесс достижения установленных значений индикаторов целесообразно рассматривать в качестве инструмента мониторинга.
Мониторинг будет способствовать обеспечению содержательной гибкости предоставляемой информации и ее функциональной пригодности для последующей оценки эффективности реализации программы в различных аспектах (организационных, финансовых, управленческих и пр.).
Необходимым условием обеспечения качества результата является периодический пересмотр процедуры оценки и совершенствование оценочных по-
казателей. Это будет способствовать как оценке достижения промежуточных целей, так и минимизации неумышленного стимулирования малоэффективных действий (например, ограничение поддержки группам населения, для которых реализация меры не имеет значительного эффекта).
Учитывая, что для достижения одинаковых целей разные институции применяют разные стратегии, для обеспечения адекватной и объективной корректировки программных целей и мер целесообразно привлекать представителей всех заинтересованных структур.
Развитие широкого и долгосрочного сотрудничества соответствующих структур на национальном, региональном и местном уровнях также обеспечит гибкое применение результатов оценки в условиях разнообразия программных приоритетов и информационных потребностей на всех уровнях управления.
Таким образом, в условиях перехода к устойчивому человеческому развитию необходим переход от оценки влияния мер, в настоящее время представляющий собой часть мониторинга демографического развития, к демографическому аудиту, практическое применение которого заключается в том, что он, являясь более качественным инструментом регулирования социально-экономических процессов, позволяет повысить уровень управления человеческими ресурсами.
Список использованных источников
1. Шахотько, Л. П. Домохозяйство, семья и семейная политика в Беларуси / Л. П. Шахотько, Д. В. Шахотько. - Минск : Беларус. навука, 2018. - 400 с.
2. Кравченко, А. И. Основы социологии : учеб. пособие / А. И. Кравченко. - Екатеринбург : Деловая книга, 1998. - 384 с.
3. Мазурик, О. В. Аудит управленческих решений в сфере демографической политики (на примере Украины) / О. В. Мазурик // Демографические проблемы России: взгляд из прошлого в будущее (к 300-летию М. В. Ломоносова) : материалы междунар. науч. конф. 26-27 сент. 2011 г. -СПб. : Нестор-история, 2012. - С. 164-173.
4. Morra, Linda. The Road to Results. Designing and Conducting Effective Development Evaluations 2009 / Linda Morra, Ray Rist // The International Bank for Reconstruction and Development. - The World Bank, 2009. - 611 p.
5. Рябов, И. В. Влияние институциональных факторов на экономический рост / И. В. Рябов, О. О. Смирнова, Е. В. Агапов // Economics: Yesterday, Today and Tomorrow. - 2013. - № 5-6. -P. 39-45.
Поступила 01.12.2020 г.
