CC BY
47
Занина Татьяна Митрофановна Воробьев Дмитрий Валерьевич
Совершенствование правового регулирования применения полицией отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
В статье раскрыты особенности административно-юрисдикционной деятельности полиции, внесены предложения о совершенствовании административного законодательства РФ в рассматриваемой области.
Ключевые слова: полиция, административное правонарушение, производство, наказание, доставление, состояние опьянения, производство, субъекты.
Improvement of legal regulation of application by police of separate measures of ensuring production on cases of administrative offenses
The article reveals the peculiarities of administrative and jurisdictional activities of the police, special attention is paid to the problematic issues of measures to ensure the proceedings in cases of administrative offenses. Proposals were made to improve the administrative legislation.
Key words: police, administrative offenses, manufacture, punishment, giving, intoxication, production, actors.
Значение производства административ-но-юрисдикционной деятельности полиции неоспоримо [1, с. 17]. Отметим, что до настоящего времени в теории права не дано окончательного определения адми-нистративно-юрисдикционной деятельности, в связи с чем еще с прошлого века эта тема является предметом непрекращающейся научной дискуссии [2, с. 130].
Административное право содержит доктри-нальное толкование двух основных направлений (юрисдикционное и управленческое), исходя из которого, можем сделать вывод о том, что административный процесс воплощен в повседневной государственно-управленческой деятельности. Полагаем, что за каждым из указанных направлений следует признавать право на существование [3, с. 382-383].
Изучение научной литературы позволяет сделать вывод о соотношении процесса и производства как общего и особенного.
Производство является частью процесса, а процесс - это совокупность производств. В связи с этим под административным процессом следует понимать совокупность процессуальных действий, совершаемых последовательно и распределяющихся по определенным стадиям, согласно практике рассмотрения полномочными органами индивидуальных конкретных дел. Стадии процесса наиболее полно проявляют себя в производстве по делам об административных правонарушениях и по
делам о правовых спорах. Подобная деятельность в науке административного права получила название административной юрисдикции, или административно-юрисдикционной деятельности.
Достаточно неожиданным является то обстоятельство, что понятие административной юрисдикции полиции не нашло своего правового закрепления до настоящего времени. КоАП РФ [4], другие нормативные правовые акты не содержат четкое и однозначное определение. Аналогичное положение существует и в теории административного права, поскольку ученые не достигли единого мнения в области понимания данного правового феномена.
Вместе с тем, для административной юрисдикции характерны все признаки административного процесса, это роднит ее с иными видами юридического процесса и юрисдикции. Обоснованным, как мы считаем, является мнение А.П. Шергина, согласно которому ее правовая природа определяется двумя обстоятельствами: с одной стороны, она проявляет себя в качестве составной части деятельности органов государственного управления исполнительно-распорядительной направленности, с другой стороны - это один из видов юрисдикции [5, с. 29-30]. Подобную точку зрения имеет Д.Н. Бахрах. В частности, он полагает, что под административной юрисдикцией понимается «юрисдикционная деятельность какого-либо административного органа, основой которо-
87
го являются административно-процессуальные нормы. Это не является правосудием» [6, с. 10].
К субъектам, реализующим административно-процессуальные предписания, относят различные органы власти и управления. Полиция среди данных субъектов занимает особое место, поскольку полномочна реализовывать административно-процессуальные нормы по самому широкому спектру вопросов.
Посредством осуществления администра-тивно-юрисдикционного производства применяются меры административной ответственности, а также иные меры по административному принуждению.
Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в органах внутренних дел (далее - Производство), является юрисдикционным производством. Его особенности находятся в зависимости от определенных факторов (полноты содержания; временных, территориальных критериев; применения некоторых видов административных наказаний; различных категорий лиц, привлекаемых к административной ответственности, и т.д.).
Правовое регулирование Производства регулируется КоАП РФ (раздел IV) [4] и по своей природе выступает в качестве особого вида юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, для которого характерен набор специфических признаков. В результате анализа КоАП РФ (гл. 23) можно сделать вывод о том, что среди субъектов, которыми осуществляется Производство, полиция занимает особое место. Полагаем, что это обусловливается тем, что на органы внутренних дел (полицию) возложена основная нагрузка в области правоохранительной деятельности государства.
Осуществление Производства не выступает в качестве главного, но, безусловно, занимает важное место в административной деятельности полиции. В подведомственности полиции находится достаточно объемный круг дел об административных правонарушениях. В рамках вышеуказанных функциональных направлений органами внутренних дел и осуществляются охранительные, юрисдикционные полномочия.
Полномочным лицом по рассмотрению дела об административном правонарушении от имени полиции является начальник территориального управления (отдела) внутренних дел, его заместители, начальник территориального отдела (отделения, пункта) полиции, его заместители и т. д.
Обязательность распределения компетенции должностных лиц органов внутренних дел в области рассмотрения дел об администра-
тивных правонарушениях обусловливается специализацией определенных категорий сотрудников органов внутренних дел, что дает возможность не только более быстро и эффективно рассмотреть дело об административном правонарушении, но и более квалифицированно выяснить все обстоятельства дела, исполнить административное наказание.
Должностным положением представителей органов внутренних дел определяется объем их полномочий. Наибольший объем полномочий у начальников органов внутренних дел. В их подведомственности находится большая часть дел об административных правонарушениях, входящих в предмет административно-юрисдикционной деятельности полиции.
Для Производства характерна определенная последовательность (стадийность). В КоАП РФ закреплены стадии: возбуждение дела, его рассмотрение, стадия пересмотра постановлений и решений, исполнение отдельных видов административных наказаний.
В процессе рассмотрения дела при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняются вопросы: входит ли в их компетенцию рассмотрение данного дела; есть ли обстоятельства, которыми исключается возможное рассмотрение конкретного дела судьей; правильность составления протокола об административном правонарушении и других протоколов, предусмотренных КоАП РФ, правильность оформления других материалов дела; наличие (отсутствие) обстоятельств, исключающих производство по делу; достаточность материалов по делу для его рассмотрения по существу; наличие ходатайств и отводов.
В процессе подготовки к рассмотрению дела подлежат рассмотрению вопросы, по которым при необходимости может быть вынесено определение: назначить время и место рассмотрения дела; вызвать лиц, которые участвуют в производстве; истребовать необходимые дополнительные материалы по делу; назначить экспертизу и т.д.
Особо следует рассмотреть вопрос применения обеспечительных мер в Производстве. Их содержание находит свое закрепление в гл. 27 КоАП РФ, особое место занимают меры, принудительный характер которых проявляет себя в том, что гражданин обязан подчиняться законному требованию сотрудника полиции и проследовать в указанное им место, пребывать там. Это меры по доставлению, административному задержанию, медицинскому освидетельствованию на состояние опьянения и привод.
Вместе с тем в результате более глубокого изучения названных мер следует конста-
88
тировать наличие определенных системных проблем и противоречий, которые связаны с применением мер обеспечения и устранить которые можно только в результате обновления действующих правовых норм.
Так, доставление - это распространенная мера административного принуждения, которая применяется сотрудниками полиции при совершении административных правонарушений в большинстве своем в общественных местах. В результате доставления физическое лицо принудительно препровождается в орган внутренних дел. Единственной целью доставления, в соответствии с ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, является составление протокола, если не представляется возможным его составить на месте и если его составление обязательно.
В ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ предусматривается, что доставление должно производиться в короткие сроки. Но, по нашему мнению, указанной формулировкой правоприменителю предоставляются очень широкие пределы административного усмотрения.
Полагаем, что рассматриваемый отрезок времени должен длиться с момента предъявления требования пройти в органы полиции до реализации ключевой цели доставления - составления протокола. Именно в данном случае доставление будет выступать в качестве самостоятельного обеспечивающего производство принудительного средства. В том случае, если доставление рассматривать в качестве процедуры принудительного препровождения, его обособленное место в системе иных мер обеспечения будет теряться, поглощаясь административным задержанием.
В связи с этим считаем, что срок доставления лица, которое совершило административное правонарушение, должен быть конкретно определен.
Однако в КоАП РФ нет нормативно закрепленного максимально возможного срока нахождения доставленного гражданина в помещении органа внутренних дел, в течение которого производятся процессуальные действия в случае, если не применяется административное задержание. Так, лицо не водворяется в специальное помещение, не приобретает статуса задержанного, а является доставленным лицом. Сроки его содержания в служебном помещении органа внутренних дел не ограничены (исключение составляет содержание доставленного лица, которое находится в состоянии опьянения).
Помимо того, что в КоАП РФ отсутствует фиксированный срок доставления значительно затрудняется правильность определения срока административного задержания, исчисляемого с момента доставления.
В целях укрепления гарантий прав и законных интересов лиц, в отношении которых ведется Производство, а также для того, чтобы предоставить сотрудникам полиции необходимое время для производства действий, считаем целесообразным ограничить продолжительность срока нахождения лица в служебном помещении одним часом. В КоАП РСФСР данный срок закреплялся в ст. 238. Указанный подход уже предлагался А.С. Телегиным [7, с. 62], рассматривался в научной литературе, и нам представляется обоснованной его реализация в настоящее время.
Рассмотрим также еще одну меру обеспечения - привод. Он осуществляется на стадии рассмотрения дела, не требуя процессуального оформления результатов. Инициатор привода - судья, орган, должностное лицо, которыми рассматривается дело об административном правонарушении. На основании ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ, они выносят определение о приводе. Исполнение указанного определения осуществляется (ч. 2 ст. 27.15 КоАП РФ) судебными приставами и сотрудниками полиции.
Однако действующие нормативные правовые акты, использующие понятие привода, его терминологического определения не дают. Считаем, что привод следует определить в качестве принудительного препровождения сотрудником полиции лица, без уважительной причины уклоняющегося от непосредственного участия в рассмотрении дела об административном правонарушении, после надлежащего его уведомления судьей, органом, должностным лицом, которыми рассматривается дело, если ими такое участие признано обязательным.
Помимо того, проблемным моментом в судебной практике выступает обеспечение явки лица на рассмотрение дела. Его можно решить путем закрепления в гл. 27 КоАП РФ новой меры обеспечения производства, а именно обязательства о явке как меры процессуального принуждения. Указанная мера, например, предусматривается в КАС РФ [8].
Цель предлагаемой потенциальной меры обеспечения состоит в своевременном и правильном рассмотрении дела, а неисполнение обязательства о явке - отягчающим административную ответственность обстоятельством. Инициирование применения обязательства о явке будет осуществляться должностными лицами, которыми был составлен протокол об административном правонарушении и исключительно за совершение грубых административных правонарушений, санкциями которых предусматривается, например, административный арест, обязательные работы.
89
В завершение отметим, что и в настоящее время не разрешены определенные существенные проблемные моменты, с которыми сталкиваются сотрудники полиции при применении мер обеспечения.
Предложения в области совершенствования правового регулирования применения полицией отдельных мер обеспечения Производ-
ства, рассмотренные в настоящей статье, по нашему мнению, способствуют оптимизации и повышению эффективности в решении задач Производства, определенных положениями ст. 24.1 КоАП РФ, обеспечивают неотвратимость административной ответственности, повышают гарантии прав и законных интересов лиц, которые участвуют в производстве.
1. Власенков В.В., Власов В.В., Лозбя-ков В. П. Административная юрисдикция: курс лекций. М., 2014. С. 17.
2. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003.
3. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право: учеб. М., 2002. С. 382-383.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 № 195-ФЗ (ред. от 23 апр. 2018 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 14 мая 2018 г.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1. Ст. 1.
5. Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 2009. С. 29-30.
6. Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Рос. юстиция. 2003. № 2. С. 10.
7. Телегин А.С. Меры административно-процессуального принуждения: некоторые вопросы применения // Вестн. Пермск. ун-та. Юрид. науки. 2014. № 1. С. 62.
8. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 № 21-ФЗ (ред. от 28 дек. 2017 г.) // Собр. законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
1. Vlasenkov V.V., Vlasov V.V., Lozbyakov V.P. Administrative jurisdiction: course of lectures. Moscow, 2014. P. 17.
2. Sorokin V.D. Legal regulation: Subject, method, process (macrolevel). St. Petersburg, 2003.
3. Kozlov Yu.M., Popov L.L. Administrative law: textbook. Moscow, 2002. P. 382-383.
4. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses № 195-FL d.d. Dec. 30, 2001 (as amended on Apr. 23, 2013) (as amended and supplemented, effective from May 14, 2013) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 1, pt. 1. Art. 1.
5. Shergin A. P. Administrative jurisdiction. Moscow, 2009. P. 29-30.
6. Bakhrakh D.N. Specialization of judges, not courts, is needed // Rus. justice. 2003. № 2. P. 10
7. Telegin A.S. Measures of administrative and procedural coercion: some application questions // Bull. of the Perm Law University. Juridical sciences. 2014. № 1. P. 62.
8. The Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation d.d. March 8, 2015 № 21-FL (as amended on Dec. 28, 2017) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2015. № 10. Art. 1391.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Занина Татьяна Митрофановна, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Воронежского института МВД России; e-mail: [email protected];
Воробьев Дмитрий Валерьевич, адъюнкт Воронежского института МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
T.M. Zanina, Candidate of Law, Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Bodies of the Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: valery.nabiev@ gmail.com;
D.V. Vorobyov, Adjunct of the Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
90
