Совершенствование организационно-экономического механизма предоставления муниципальных услуг Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.717

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИ ЦИ ПАЛЬНЫХ УСЛУГ

А. М. ЕРОХИН, аспирант кафедры менеджмента E-mail: nir@universitys. ru Институт управления, бизнеса и технологий,

г. Калуга

В статье на примере муниципального образования «Город Калуга» исследуется процесс построения эффективного механизма повышения качества оказываемых муниципальных услуг как сложной социально-экономической системы во всей совокупности составляющих ее элементов.

Ключевые слова: муниципальные услуги, механизм повышения качества услуг, социально-экономическое развитие территории.

Инновационно-инвестиционный путь развития страны характеризуется интенсивными экономическими и социальными преобразованиями, способствующими достижению уровня развития, соответствующего статусу высокоразвитой державы. Вместе с тем, несмотря на положительную макроэкономическую динамику последних лет, подлинной, глубокой модернизации всех сфер жизнедеятельности пока еще не произошло, а негативные явления, связанные с кризисом, реализация бюджетной политики в условиях неопределенности потребовали осуществления режима жесткой экономии.

Наиболее проблемной сферой в проводимых рыночных преобразованиях является сфера социальных услуг населению. В современных условиях производство социальных услуг и управление ими все в большей степени передается с федерального и регионального уровней на уровень местного самоуправления. Решение накопившихся социальных проблем требует формирования новых подходов

к муниципальному управлению социально-экономическим развитием. Существующие сети муниципальных учреждений не обеспечивают в должной мере качество муниципальных услуг, не в полном объеме реализовывают один из основных принципов бюджетной системы — эффективное использование бюджетных средств. В сфере управления муниципальными услугами используются в основном административные методы, слабо развит контроль органов местного самоуправления за деятельностью организаций, предоставляющих муниципальные услуги. Сложившаяся ситуация выявляет проблему отсутствия количественных оценок, отражающих расходные обязательства бюджетов разных уровней.

Поиск оптимального пути решения задач в реализации новаций федерального законодательства по развитию новых форм муниципальных учреждений, формированию и финансовому обеспечению муниципальных заданий по предоставлению муниципальных услуг остается исключительно актуальным. В решении проблем совершенствования бюджетных систем муниципальных образований, которые планируется осуществить на федеральном уровне, заинтересовано в первую очередь население, а также представители органов власти и бизнеса на местах. В этой связи необходимо построение эффективного механизма повышения качества оказываемых муниципальных услуг как сложной социально-экономической системы во

Правовое регулирование (федеральное,

отраслевое, региональное, муниципальное)

всей совокупности составляющих ее элементов, их свойств, связей и отношений, а также структурных и функциональных зависимостей, институтов самоорганизации и самоуправления населения.

Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации предполагает наличие качественной теоретической концепции развития этой системы, а также разработки прикладного характера, связанные с реализацией реформы местного самоуправления, административной реформы, отдельных положений бюджетного кодекса. Речь идет о необходимости классифицировать, стандартизировать, регламентировать, обосновать стоимость и эффективность муниципальных услуг. Следствием этих действий должно стать совершенствование организационно-экономического механизма предоставления муниципальных услуг, повышение эффективности муниципального управления развитием территорией городов и столиц субъектов Федерации.

Под организационно-экономическим механизмом предоставления муниципальных услуг понимается совокупность организационных форм, образующих структуру предоставления услуг, и процессов, направленных на создание муниципальных услуг. Организационно-экономический механизм выступает инструментом реализации целей муниципального развития (рис. 1).

Организационно-экономический механизм предоставления муниципальных услуг функционирует в соответствии со значительным количеством законодательных и нормативно-правовых положений. Проведенное исследование показало, что невозможно анализировать механизм управления, не включая в этот анализ характеристики и параметры как субъекта, так и объекта управления, поскольку в таком случае нельзя дать адекватную оценку самому механизму и его управленческим процессам.

Институциональный подход с точки зрения методологии применим к исследованию сложных систем, а также к изучению процессов управления в этих системах. Традиция изучения институтов концентрирует внимание на исследовании нормативных комплексов, ценностей, взаимных оценок и интерпретаций взаимодействий между субъектами, что в свою очередь крайне важно в рамках институционального подхода к управлению. Управление в сложных системах направлено на взаимодействие между элементами систем, их качественное изменение. Институциональная

Полномочия ОМС

Программные инициативы структур

Бюджет

Реестр расходных обязательств

Корректировка программ

Муниципальные услуги

Предоставление посредством деятельности ОМС, МУ, МУП, АУ, реализации муниципального заказа, создания условий...

Потребитель

Рис. 1. Схема предоставления услуг [1]: ОМС — обязательное медицинское страхование; МУ — муниципальное управление; МУП — муниципальное унитарное предприятие; АУ — автономное учреждение

среда имеет огромное значение для управления, так как определяет специфику задающих контекст управления институциональных комплексов, в состав которых включаются формальные правила и неформальные ограничения, ценности, оценки, идеологии, ожидания субъектов взаимодействий.

Организационно-экономический механизм предоставления муниципальных услуг — это совокупность организационных форм, образующих структуру предоставления услуг, по отношению к которым процессы создания услуг совпадают с процессами их предоставления (образование, здравоохранение), и, напротив, процесс создания во многом оторван от процесса предоставления (значительная часть услуг ЖКХ). Эта специфика, безусловно, накладывает требования на формирование стандартов и регламентов услуг.

Важнейшими элементами формирования классификации муниципальных услуг является распределение их по типам, видам, целевой направленности, степени их персонификации. Типы услуг определяют по степени участия в их предоставлении органов местного самоуправления. Виды услуг рассматриваются по отраслевой и межотраслевой принадлежности. Услуги также классифицируются по целевой направленности: услуги населению и услуги обществу К услугам населению следует отнести: — образование;

— здравоохранение;

— социальное обеспечение;

— культуру и искусство;

— физическую культуру и спорт;

— жилищно-коммунальные услуги.

К услугам общества относятся:

— охрана правопорядка;

— предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций;

— оборона страны;

— управление государством.

Услуги могут классифицироваться по степени их персонификации. Так, услуги образования, здравоохранения, социального обеспечения являются адресными и персонифицированными. Услуги культуры и искусства, а также комплекс услуг обществу не персонифицируются и потребляются коллективно (см. таблицу).

Услуга как продукт имеет свою специфику ценообразования. Спрос на услуги преимущественно индивидуален, предшествует их производству, имеет общий и местный характер.

На процесс ценообразования в сфере услуг оказывают влияние следующие факторы:

— практика регулирования цен на услуги естественных монополий предполагает ограничение

Характеристика параметров муниципальных услуг

Наименование Характеристика параметров

Тип потребления Общественное потребление. Коллективное потребление. Индивидуальное потребление

Форма исполнения Муниципальный сектор: — обязательное медицинское страхование; — муниципальные унитарные предприятия; — муниципальные учреждения и т. д. Частный сектор: — аутсортинг; — благодаря предоставлению условий

Затраты Капитальные затраты городского бюджета. Текущие затраты городского бюджета. Затраты частного сектора

Возмещение затрат Тарифные платежи. Штрафы, пени. Сборы. А также благодаря эффектам: — масштаба; — квалификации; — ресурсосбережения

Потребление «процесса» или «продукта» Услуга потребляется в процессе предоставления. Потребляется продукт предоставления услуги

Периодичность потребления Однократное. Время от времени. Постоянное

Связь с потребителем Непосредственное взаимодействие. Отсутствие прямого контакта

Источник: составлено автором.

рыночных механизмов в вопросах ценообразования на услуги этих сфер;

— высокая общественная значимость социальных услуг предполагает использование не чисто рыночного механизма ценообразования.

Ценообразование дополняется такими финансовыми рычагами, как льготы и дотации производителям и субсидии потребителям.

В результате исследований разработан механизм бюджетной деятельности, который позволяет достичь высокой ее результативности при минимизации издержек, органичного единства хозяйственной инициативы и муниципального регулирования. Внедрены в практику предоставления муниципальных услуг методические рекомендации по разработке муниципальных целевых программ и комплексной системе показателей оценки их эффективности. Обеспечены единые подходы к формированию бюджета муниципального образования. Целевые программы в социально-экономическом развитии муниципального образования «Город Калуга» представлены на рис. 2.

Программы, разработанные в муниципальном образовании «Город Калуга» в соответствии с принципами формирования бюджета, ориентированного на результат, содержат следующие положения:

— описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т. е. предоставление услуг определенного объема и качества, так и конечные результаты — эффект от предоставленных услуг для их получателей;

— систему показателей для измерения результатов реализации программ (показателей социальной и экономической эффективности) и целевые значения каждого из таких показателей, что позволяет осуществлять, во-первых, предварительную оценку программ на этапе согласования проекта бюджета и, во-вторых, мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ по их выполнению.

I

I

Программно-целевой подход, применяемый в соответствии с авторскими рекомендациями, в муниципальном образовании «Город Калуга» позволяет более эффективно использовать бюджетные средства при предоставлении муниципальных услуг. В целях формирования процесса предоставления муниципальных услуг в период 2006—2010 гг. нормативно-правовыми актами муниципалитета были утверждены:

— перечень муниципальных услуг;

— порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг;

— положение о муниципальном задании на оказание муниципальных услуг;

— методика оценки выполнения муниципального задания;

— методика расчета стоимости муниципальных услуг;

— стандарты качества предоставления муниципальных услуг;

— порядок оценки предоставляемых услуг стандартам;

— порядок планирования расходов и формирование муниципального задания;

— план мероприятий по реализации Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

— план мероприятий по реализации в муниципальном образовании «Город Калуга» Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [2, 3].

В ходе проведенного исследования автором разработаны методические рекомендации по совершенствованию механизма управления муниципальными услугами, способствующие более устойчивому социально-экономическому развитию городов-столиц субъектов Российской Федерации. Методические рекомендации предназначены для представителей органов государственной и муниципальной власти, а также бизнеса и студентов, обучающихся по финансовым и экономическим специальностям.

Повышение качества предоставления муниципальных услуг рассматривается как направление эффективного использования муниципальных ресурсов, улучшения организации и управления процессами, обеспечение удовлетворенности потребителя организацией обслуживания.

Концепция развития МО 1

Стратегия развития МО

Стратегический план

Целевые программы

Персонал

Имущество

Компетенции МС

Муниципальные услуги

Стандарты, регламенты

Потребители муниципальных услуг

Рис. 2. Целевые программы в системе социально-экономического развития муниципального образования: МО — муниципальное образование; МС — молодые специалисты; НПБ — нормы пожарной безопасности [1]

Модель повышения качества предоставления муниципальных услуг, предложенная автором, основана на следующем алгоритме:

— определение факторов качества предоставления муниципальных услуг;

— выбор методологической основы построения модели;

— конкретизация объекта модели;

— уточнение требований к модели, формулировка цели и задач ее разработки;

— построение и обоснование структурной схемы модели;

— определение условий реализации модели.

Целью разработки модели явилось создание

управленческого инструмента, позволяющего обеспечить эффективное решение задач предоставления муниципальных услуг в целом как организационно-экономического механизма и реализацию главной цели функционирования ее хозяйствующих субъектов — полное удовлетворение потребителя организацией обслуживания.

Разработанная модель основывается на гипотезе о том, что повышение качества функционирования организационно-экономического механизма предоставления муниципальных услуг повышает качество самих муниципальных услуг.

Совершенствование организационно-экономического механизма включает анализ факторов

качества предоставления муниципальной услуги и ориентировано на их оценку и управление ими. К таким факторам можно отнести:

— финансирование услуги;

— расчет стоимости услуги;

— эффективность использования муниципального имущества;

— компетентность персонала;

— соблюдение стандартов.

Для качественной оценки

этих факторов необходим комплексный анализ организационной деятельности, непосредственно определяющей уровень подготовленности персонала, возможность принятия стандартов, регламентацию организационных процессов и финансово-экономической деятельности, определяющей финансовые возможности бюджета, необходимость использования муниципального имущества, социально-экономического развития муниципального образования.

Еще одной отличительной особенностью разработанной модели является то, что на завершающем этапе возможно создание прогнозной модели оценки качества предоставляемых муниципальных услуг при заданных факторах качества услуги для принятия управленческих решений.

Таким образом, разработанные

Внешняя среда

Ожидания населения

Полномочия муниципальнго образования

Бюджетные обязательства

Нормативно-

правовые акты муниципального образования

Федеральные и региональные законы

ГЛАВНАЯ ЦЕЛЬ

Создание, сохранение, улучшение и оптимальное использование условии и ресурсов для повышения качества предоставляемых муниципальных услуг

Организационно-экономический механизм предоставления муниципальных услуг. Структурные уровни

Система управления качеством, условия и ресурсы, нормативно-правовые акты, услуга, процесс, технология, персонал

Целенаправленности, социальности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, профессионализма

Показатели качества, информационный портал, стандарты, регламенты, формы контроля и отчетности, факторный и экономический анализ, экспертные процедуры, порядок финансирования, переподготовка кадров

фактооы качества

I 3

Степень влияния потребителя на процесс предоставления услуги

Выполнение показателей качества

Компетентность и мотивация персонала

Организация и функционирование процесса предоставления услуг

Полнота выполнения муниципального задания

Расчет стоимости услуги

Полнота правовой базы и своевременность ее обновления

Простота процедуры контроля и отчетности

Ответственность исполнителя при оказании услуг

Повышение качества муниципальных услуг

процедуры предназначены для текущего и прогнозного анализа факторов качества муниципальной услуги, являющихся итоговым показателем и объективным критерием эффективности принимаемых решений. Модель организационно-экономического механизма повышения качества оказываемых муниципальных услуг представлена на рис. 3.

Модель обеспечивает консолидацию основных аналитических процедур в единую систему обработки аналитической информации, направленную на оценку факторов качества предоставления муниципальных услуг, на обоснование управленческих решений, оцениваемых по критерию «качество услуги».

Рис. 3. Модель организационно-экономическогомеханизма повышения качества оказываемых муниципальных услуг [1]

Список литературы

1. Ерохин А. М., Крутиков В. К. Совершенствование системы управления муниципальными услугами. Калуга: ЭЙДОС. 2011.

2. Об утверждении положения «О муниципальном задании на оказание муниципальных услуг»: постановление главы городского округа «Город Калуга» от

06.02.2009 № 20-п.

3. Об утверждении методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание муниципальными бюджетными учреждениями г. Калуга муниципальных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества муниципальных бюджетных учреждений г. Калуга: распоряжение городской управы г. Калуга от

16.03.2010 № 2851-р.