CC BY
120
УДК 33
Насакина Лилия Николаевна
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРУДОУСТРОЙСТВА НАСЕЛЕНИЯ
Nasakina Lilia Nilolayevna
IMPROVEMENT OF MUNICIPAL REGULATORY LEGAL SUPPORT OF POPULATION EMPLOYMENT
Аннотация:
В статье рассматриваются результаты социологического исследования современного правого регулирования деятельности муниципальных органов занятости населения г. Москвы. Предлагаются некоторые возможности для устранения недостатков правовой системы занятости. Даны рекомендации по улучшению правовой системы муниципального трудоустройства.
Ключевые слова:
правовая система, трудоустройство, муниципальное управление занятостью, безработные.
Summary:
The article considers findings of the sociological research concerned with the current legal regulation of municipal employment offices’ activities in Moscow. The author suggests some ways of correction of the employment legal system and guidelines on improvement of the municipal legal regulations of the employment.
Keywords:
legal system, employment, municipal employment control, unemployed.
Трудоустройство населения традиционно является одной из самых актуальных социальных проблем, которая во многом определяет общий фон социального самочувствия граждан и благополучие общества в целом. Трудоустройство населения является одним из основных факторов развития социально-экономической сферы общества и затрагивает косвенно или напрямую такие основополагающие структуры социальной жизни, как взаимодействие между социальными группами, политические предпочтения, ценностная структура общества и другие [1].
Вполне очевидно, что такая важная отрасль социальной жизни не может остаться без внимания государственных органов. Особенно важной представляется деятельность муниципальных органов власти, так как именно их управленческие решения непосредственно регулируют сферу трудоустройства. Стоит учитывать, что в силу общего характера деятельности этих органов, которая носит властный, следовательно, подчиненный закону характер, правовое регулирование деятельности муниципальных властей имеет весьма высокое значение. Это равно справедливо и для их деятельности по трудоустройству граждан. Вне рамок правого регулирования сферы трудоустройства населения эффективная деятельность муниципальных органов власти в данном направлении вряд ли возможна [2].
Отметим, что на данный момент уже существует разработанная правовая база для решения проблем трудоустройства населения. В ее основе лежат такие законодательные и акты, как Конституция Российской Федерации и федеральный закон «О занятости населения» [3]. В данных правовых актах прописаны основы социально-правовых отношений относительно трудоустройства граждан. Вместе с тем существует и довольно обширная правовая база различных органов федеральной и региональной власти, которые в различных аспектах конкретизируют основные положения базовых законов.
Для изучения проблем в сфере правового регулирования было проведено авторское исследование среди безработных г. Москвы, генеральная совокупность составила 25 912 чел., выборочная - 400 чел.
В результате были получены данные, представленные в таблице 1.
Таблица 1 - Осведомленность о правах безработных
Ответы респондентов Частоты %, по таблице
Да 128 29,2
Частично 196 44,7
Нет 56 12,8
Затрудняюсь ответить 58 13,2
Всего 438 100,0
Большинство опрошенных (44,7 %) осведомлены о своих правах лишь частично. Среди респондентов 13,2 % затруднилось с ответом, что также можно рассматривать как неосведомленность о своих правах. В совокупности доля неосведомленных составляет 26 %, что близко к
тем, кто уверен в своем знании прав безработных. В целом можно утверждать, что большинство респондентов плохо ориентируются в правах безработных, что ставит под вопрос эффективность нормативных актов в сфере трудоустройства. Низкая правовая грамотность в сфере трудоустройства подтверждается и данными по следующему параметру (таблица 2).
Таблица 2 - Осведомленность о процедуре подачи жалоб/претензий на нарушения
Ваших прав и законных интересов по трудоустройству в органы государственной власти
Ответы респондентов Частоты %, по таблице
Да 159 36,3
Нет 249 56,8
Затрудняюсь ответить 30 6,8
Всего 438 100,0
Более половины граждан (56,8 %) не знают соответствующие процедуры, и только 36,3 % демонстрируют осведомленность в этом отношении.
Эти данные косвенно подтверждают предположение о том, что эффективность правотворчества муниципальных органов власти по трудоустройству населения (в данном случае на примере Москвы) оставляет желать лучшего.
Для выяснения основных аспектов и направлений совершенствования нормативной системы муниципального трудоустройства автором был проведен экспертный опрос. В нем приняло участие 10 сотрудников различных муниципалитетов г. Москвы, занятых в сфере трудоустройства. Им было предложено сформулировать основные направления совершенствования нормативной системы трудоустройства на муниципальном уровне.
Все эксперты единодушны в том, что система правого обеспечения муниципального трудоустройства требует модернизации. Однако даже весьма проработанной базы законодательства на федеральном уровне недостаточно для решения и эффективного регулирования проблемы трудоустройства населения. Наиболее эффективным регулированием является именно деятельность муниципальных органов власти, которые способны учитывать региональную специфику проблемы трудоустройства и его конкретные характеристики в том или ином регионе. Это можно считать первой приоритетной задачей в отношении правового регулирования трудоустройства со стороны муниципальных органов, выделенной экспертами.
Второй приоритетной задачей, за которую выступили 7 экспертов из 10-ти, является формирование законодательной базы для конкретных управленческих решений, ведь именно органы муниципальной власти во многом и реализуют все программы по трудоустройству населения. На федеральном уровне власти просто невозможно учесть всю полноту управленческой специфики принятия конкретных решений. Действуя в рамках этих задач, муниципальные органы власти и формируют свою правовую базу по трудоустройству населения [4].
Все эти особенности определяют специфику муниципального нормотворчества в отношении трудоустройства.
Экспертам было предложено обозначить основные проблемы современного правового регулирования правоотношений в сфере занятости. Они выделили следующий проблемы.
Во-первых, нельзя не отметить тот факт, что муниципальное законодательство остается крайне скудным в отношении трудоустройства населения. Большинство муниципальных органов в этом отношении руководствуются федеральными законами и постановлениями органов исполнительной власти. При этом собственная база для решения проблем занятости не создается, либо является весьма скудной.
Во-вторых, существующий нормативные акты делают упор в основном на правовые отношения, юридическую сторону проблемы. В то время как занятость населения является в первую очередь социальной проблемой, которая существенно зависит от социальной структуры, в свою очередь оказывает влияние на нее. Отсутствие определенной доли практической ориентации в нормах в отношении трудоустройства является существенным тормозом в решении проблем занятости [5].
Наконец, современное муниципальное законодательство крайне поверхностно освещает современные социальные проблемы занятости, к примеру, проблему трудовой миграции, что также нельзя оставить без внимания.
Общие итоги экспертного опроса и анкетирования респондентов относительно улучшения правого регулирования трудоустройства г. Москвы можно обобщить в следующих выводах.
1. Одной из таких мер, безусловно, является конкретизация на уровне муниципального законодательства основных гражданских прав, закрепленных в федеральных законах. Основной момент в данном случае, как представляется, заключается в том, что муниципальное законодательство должно конкретизировать положения федеральных законов для их практического
применения. Положения о праве человека на труд не должно оставаться просто нормой закона, которая важна только в юридическом смысле, и привлекать внимание только в случае ее нарушения. На уровне федеральных законов не представляется возможным давать практические рекомендации по соблюдения права человека на труд. Это должно быть реализовано на уровне именно муниципальных законодательств, которые способны предложить подобные практические шаги с учетом специфики региона в отношении проблемы трудоустройства.
2. Помимо этого важнейшей задачей остается конкретизация статуса занятого населения. Юридическая трактовка этого термина остается довольно широкой, что во многом усложняет принятие различных управленческих решений, что видно на примере закона «О занятости» [6]. Однако стоит учитывать, что само понятие занятого населения тесным образом связано с различными социальными условиями каждого региона и даже конкретной местности, такими как социальная структура, развитость социально-экономической системы, развитость тех или иных отраслей производства, влияние могут оказывать даже социальные традиции предпочтения тех или иных форм труда.
3. Еще одним направлением совершенствования регионального законодательства в отношении трудоустройства населения выступает разработка понятия условий труда. В федеральном законодательстве содержится понятие подходящих и неподходящих условий труда. Эти понятия также требуют своей конкретизации применительно к потребностям каждого региона. Опять же и здесь складывается ситуация, при которой только муниципальные органы способны принимать наиболее адекватные решения. Сегодня муниципальные структуры довольно слабо разрабатывают данную проблему в своих нормативных актах, что никак нельзя признать удовлетворительным.
Условия труда, с одной стороны, выступают основной, неким фоном, на базе которого осуществляется любой процесс по трудоустройству в том или регионе, с другой - одним из основных принципов организации занятости населения вообще, что имеет свое отражение и в федеральном законодательстве, и одной из основ правого взаимоотношения граждан и государственных органов в отношении трудоустройства. Условия труда представляют собой крайне многообразный по своим характеристикам фактор. Как представляется, единственная возможность каким-либо образом упорядочить этот фактор принадлежит именно муниципальным органам власти. На наш взгляд, положение об условиях труда, которое описывает местную специфику, должно стать непременной частью нормативных актов муниципальных органов в отношении трудоустройства. В ином случае неизбежна путаница и противоречия в трактовках данного понятия. Это крайне желательно избежать, так как с одной стороны вызовет проблемы на местном уровне, в частности усложнится сам процесс трудоустройства различных групп населения, с другой создаст весьма пеструю картину в масштабах всего государства, когда на практике закон не будет работать в силу существенных региональных различий условий труда [7].
4. Еще одно направление оптимизации нормативных актов муниципальных органов заключается в формализации тех аспектов трудоустройства населения, которые прямо вменяются им федеральным законодательством. К примеру, это касается так называемых общественных работ. В настоящее время этот аспект трудоустройства хотя и имеет место быть, но его структура и практика реализации существенно устарели. По сути, в данном направлении продолжает реализовываться советский опыт, который хотя и стоит того, чтобы выступать в данном отношении основной, но при всех своих положительных качествах не в состоянии учесть все нюансы современности. В данном случае представляется необходимым на уровне муниципального нормотворчества несколько расширить саму номенклатуру общественных работ, ввести туда новые формы. Существенным аспектом представляется нормирование материальных отношений в рамках общественных работ, в частности оплаты труда граждан в них участвующих. Основной акцент в данном случае представляется необходимым сосредоточить на материальном стимулировании в форме гарантий выплат и премиальных за общественные работы.
Сюда же можно отнести и совершенствование нормативной базы в отношении трудоустройства молодежи, что отмечается и экспертами и респондентами. Опять же подобные акты имеют место быть, однако они в большинстве своем не учитывают современных реалий в данном вопросе. По сути, можно сказать, что с крахом советской системы распределения выпускников высших и профессиональных учебных заведений альтернативы так и не было предложено. Государство сняло с себя обязательства по трудоустройству молодежи, что первоначально подавалось как завоевание демократии и отстаивание права на свободный труд. Сегодня уже на официальном уровне признанная ошибочность подобных взглядов. Тем не менее, основная тяжесть вопроса о трудоустройстве молодежи легла на плечи именно муниципальных органов, что отчасти подтверждается и законодательно [8]. При таких условиях наличие развитой базы по данному направлению представляется необходимым. Речь идет в основном о совершен-
ствовании уже имеющихся нормативных актов, которые могли бы содержать дополнительные гарантии в отношении трудоустройства молодежи.
Необходимо обратить внимание на то, что современные нормативные акты муниципальных органов довольно поверхностно затрагивают современные проблемы трудоустройства, здесь необходимо в первую очередь упомянуть о проблеме трудовой миграции. Данная проблема актуальна сегодня для большинства регионов, и в то же время она чрезвычайно сложна, здесь можно говорить и о миграции внутри страны и об иностранных мигрантах. Ограничиваться миграционным законодательством нельзя, оно не позволяет учитывать всех нюансов проблемы, тем более в рамках трудоустройства. При этом проблема миграции имеет ярко выраженную региональную специфику, которую могут опять же учесть только местные муниципальные органы.
По итогам исследования можно отметить, что к современным проблемам трудоустройства, которые необходимо отобразить на уровне муниципального законодательства можно отнести и существенное изменение в самой структуре занятости. В настоящее время приоритет отдается так называемой офисной работе, в структуре выпускников преобладают экономические и юридические специальности. В то же время имеет место быть существенный недостаток специалистов рабочих профессий, что в целом негативно отражается и на социальноэкономической системе вообще и трудоустройстве в частности [9].
Представляется необходимым каким-то образом сгладить эти диспропорции. Одним из методов может выступить создание на уровне муниципалитетов норм, которые бы гарантировали определенные льготы специалистам рабочих специальностей.
Необходимо сказать, что у всех предложенных мер по совершенствованию муниципального законодательства в отношении трудоустройства есть один значимый недостаток, который необходимо учитывать при их реализации. Большинство мероприятий требуют определенных гарантий, которым в свою очередь необходимо существенная материальная поддержка. Стоит помнить, что подавляющее большинство муниципальных органов не имеют значительных средств, что потребует некоторых субсидий. Однако подобные программы по субсидированию существуют и при некоторой оптимизации ресурсов, все предложенные меры представляются вполне реализуемыми [10].
В заключении отметим, что главное направление совершенствования муниципального законодательства в отношении трудоустройства население необходимо сосредоточить на формализации практической деятельности этих самых органов, чтобы все принимаемые нормы не оставались просто юридическим содержанием, но имели за собой реальные решения для социальных проблем трудоустройства.
Ссылки:
1. Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования как акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов: моногр. М., 2012. С. 56.
2. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. М., 2003. С. 131.
3. Жалсанов Б.Ц. Указ. соч. С. 58.
4. Соловьев С.Г. Указ. соч. С. 187.
5. Там же. С. 190.
6. О занятости населения в Российской Федерации: ФЗ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 // Собрание законодательства. 1996. № 17 (22 апр.). С. 2345-2387 (ст. 1915).
7. Там же.
8. Жалсанов Б.Ц. Указ. соч. С. 112.
9. Соловьев С.Г. Указ. соч. С. 198.
10. Жалсанов Б.Ц. Указ. соч. С. 145.
