CC BY
121
УДК 658.16
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАЗЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Т.А. Потапова
Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003
e-mail: [email protected]
Определена и систематизирована проблематика деятельности казенных учреждений в рамках реформирования деятельности бюджетных организаций. Внесены предложения по совершенствованию финансовой деятельности казенных учреждений, связанные с уточнением правового статуса и организации финансовой дисциплины и контроля в казенных учреждениях.
Ключевые слова: государственный сектор экономики, казенные учреждения, финансовая деятельность учреждения, правовой статус учреждения.
Financial performance improvement of public institutions as a factor of public finance efficiency increase. T.A. Potapova (Kamchatka State Technical University, Petropavlovsk-Kamchatsky, 683003)
Subject matter of government institutions within the scope of reformation of government-financed organization activity is defined and systematized. Proposals to enhance government institutions financial activity are made. The proposals are linked with a more precise definition of legal status and organization of financial discipline and control at government institutions.
Key words: public sector of economy, government institutions, financial activities of the institution, the legal status of the institution.
Существующая в России система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг. Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети. В настоящее время бюджетной сфере предстоят кардинальные изменения. Согласно новому Федеральному закону «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», все существующие бюджетные учреждения получают новую правовую форму. Тем, кто в состоянии в рыночных условиях зарабатывать доходы самостоятельно, предоставляются расширенные права по использованию заработанных средств и распоряжению имуществом. Для остальных учреждений появится новый статус - казенные, и все их внебюджетные доходы будут поступать в бюджет [4]. Данный закон направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление. В связи с этим создаются условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Для федеральных органов исполнительной власти будут разработаны условия и стимулы для оптимизации подведомственной сети.
В 2011 г. бюджетные учреждения прошли глобальную реорганизацию. В соответствии с 83-м Федеральным законом с 1 января 2011 г. все бюджетные учреждения должны были принять статус казенных, бюджетных или автономных. Несмотря на то, что цели реформы государственных и муниципальных учреждений направлены на достижение позитивных результатов, жизненно необходимых для населения и государства в целом, существует ряд правовых, финансовых и организационных проблем, которые могут снизить эффективность ее реализации (см. таблицу).
Г руппа проблем Основное содержание проблем
Правовые проблемы Не вполне ясные формулировки законодательства относительно статуса казенных учреждений
Требования к формированию перечня услуг (работ), выполняемых учреждениями для населения за счет средств бюджета, для регионов и муниципалитетов не закреплены федеральным законодательством
Финансовые проблемы Невозможность брать кредиты, участвовать в тех или иных правовых отношениях, так как закон либо напрямую запрещает это казенным учреждениям, либо вводит ограничения на такие действия
Непрозрачность вопросов с доходами от платных услуг, получаемыми казенными учреждениями, а именно, невозможность возмещения затрат при оказании платных услуг за счет бюджетных средств
Проблема лимитов бюджетных обязательств, а именно: а) отсутствие к началу года доведенных лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых можно было бы осуществлять закупки товаров (работ, услуг); б) если на сумму доведенных заказчику лимитов бюджетных обязательств уже заключен контракт, то без его расторжения заказчик не имеет права повторно заключить контракт на эти же денежные средства
Проблемы налогообложения в переходный период: а) несмотря на официально утвержденный «переходный период реформирования» до 01.07.2012, требования налогового законодательства были скорректированы в соответствии с изменениями правового статуса, системы финансового обеспечения и бухгалтерского учета государственных (муниципальных) учреждений уже с 01.01.2011 и не учитывали особенностей налогообложения их приносящей доход деятельности в переходный период; б) даже несмотря на соответствующие изменения в НК РФ на переходный период, не решен целый ряд проблем налогообложения прибыли государственных (муниципальных) учреждений, а также порядка исчисления и уплаты НДС
Организационные проблемы Законодательно не определен вопрос, как администрация муниципального образования, будучи казенным учреждением, сможет учреждать соответствующие учреждения
Проблема кадрового обеспечения
Проблема формирования эффективной системы контроля за деятельностью казенных учреждений
Много вопросов возникает по поводу не вполне ясных формулировок законодательства относительно статуса казенных учреждений. Первыми забеспокоились финансисты. Как брать кредиты, как участвовать в тех или иных правовых отношениях, когда закон либо напрямую запрещает это казенным учреждениям, либо вводит ограничения на такие действия? И, наконец, как администрация муниципального образования, будучи казенным учреждением, сможет учреждать соответствующие учреждения? Надо сказать, что на сегодняшний день какого-либо легального и обязательного к исполнению толкования подобных нюансов нет [8].
Кроме того, не все однозначно с доходами от платных услуг, получаемыми казенными учреждениями. Ведь оказание платных услуг предполагает расходы на оплату труда, накладные расходы и т. д. Возмещение же затрат при оказании платных услуг за счет бюджетных средств будет нецелевым использованием этих средств. Это же произойдет, если на оплату труда работников при оказании ими платных услуг использовать бюджетные средства. Фактически это означает необходимость вернуть бюджетному учреждению как минимум часть полученного дохода от оказания платных услуг и зачисленного в бюджет (за вычетом прибыли). То есть произойдет только учет этих средств в бюджете. Тогда зачисление доходов от платных услуг в бюджет в данном случае теряет смысл.
Также существует проблема кадрового обеспечения. Данную ситуацию усугубляет отсутствие на муниципальном уровне квалифицированных специалистов, владеющих правовыми, экономическими и профессиональными знаниями в соответствующих сферах, профессионально понимающих, каким образом организовать работу по эффективному использованию бюджетных средств при размещении заказов. Такими специалистами многие муниципалитеты также не обладают [5].
Много вопросов вызывает и перечень услуг (работ), требование к формированию которого для регионов и муниципалитетов не закреплено федеральным законодательством. Однако без перечня, в котором были бы закреплены виды деятельности, выполняемые учреждениями для населения за счет средств бюджета, невозможно выстроить систему оказания услуг (выполнения работ), обеспечив сопоставимость видов деятельности, оказываемых разными учреждениями в разных сферах. Вопросы вызывает также и возможность условного разделения видов деятельности учреждения на услуги и работы в зависимости от того, кто является потребителем услуги -конкретный потребитель (физическое или юридическое лицо, запрашивающее услугу) или
общество в целом. В последнем случае заказчиком работ будет выступать орган, выполняющий функции и полномочия учредителя соответствующего учреждения [9].
Одной из серьезных проблем является и проблема формирования эффективной системы контроля за деятельностью казенных учреждений. Так, в рамках реализации Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» необходимо разработать порядок осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казенных муниципальных учреждений для органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя. Данный порядок, по своей сути, совпадает с порядком организации финансового контроля на территории муниципального образования. Получается, что органы финансового контроля и органы администрации, осуществляющие функции и полномочия учредителей, выполняют одну и ту же контрольно-ревизионную работу. На сегодняшний день среди модельных проектов нормативных правовых документов, разработанных федеральными органами государственной власти для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, модельный проект такого документа отсутствует. Поэтому данный порядок необходимо разрабатывать самостоятельно или с использованием примеров таких документов в других территориях. Контроль за деятельностью казенных и бюджетных учреждений необходимо понимать шире, чем традиционный финансовый контроль, тем более что в отношении бюджетных учреждений, которые перестают финансироваться по смете, такой традиционный контроль уже теряет свою адекватность. В отношении бюджетных учреждений целесообразно включить в данный документ правила, по которым учреждение будет должно согласовывать с учредителем сделки по распоряжению особо ценным движимым имуществом, крупные сделки, сделки с заинтересованностью. Кроме того, внимание в этом документе стоит уделить правилам, согласно которым учредитель будет контролировать выполнение учреждением государственного или муниципального задания.
Таким образом, необходимо отметить, что с правовой точки зрения большинство вопросов в настоящее время урегулировано должным образом. Нерешенные вопросы и проблемы сохраняются в правоприменительной практике и непосредственной деятельности учреждений.
Остается нерешенной и проблема лимитов бюджетных обязательств. Так, согласно ст. 161 Бюджетного кодекса, п. 5, накладываются серьезные ограничения на заказчиков. Напомним, что согласно указанной норме «заключение и оплата учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров производятся в пределах доведенных учреждению лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств» [1]. В силу данного положения большинство заказчиков всех уровней бюджетной системы регулярно испытывали как минимум две проблемы:
1) отсутствие к началу года доведенных лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых можно было бы осуществлять закупки товаров (работ, услуг), потребность в которых существует в организации непрерывно, то есть непосредственно с 1 января каждого года (энергоснабжение, охрана, транспортные услуги, связь и многое другое). Фактически до утверждения финансирования заказчикам приходилось потреблять данную продукцию, услуги «в долг», а затем искать правомерные основания для проведения платежей в пользу соответствующих поставщиков;
2) если на сумму доведенных заказчику лимитов бюджетных обязательств уже был заключен контракт, то без его расторжения заказчик не имел права повторно заключить контракт на эти же денежные средства. При этом такое ограничение сохранялось даже в том случае, если заказчик был уверен, что данный контракт не будет исполнен поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и обязанности по перечислению ему денежных средств по контракту у заказчика не возникнет.
Данные проблемы до настоящего времени не имеют законодательно закрепленных решений и какое-то время еще будут сохраняться для органов власти и казенных учреждений. Справиться с ними можно будет только тогда, когда лимиты бюджетных обязательств будут доводиться до всех получателей заранее, как минимум за один-два месяца до начала очередного финансового года [6].
И, наконец, необходимо упомянуть о проблемах налогообложения в переходный период.
Очевидно, что наблюдается определенная неготовность бюджетной системы страны к осуществлению коренных преобразований организационно-правовых форм государственных (муниципальных) учреждений и системы их финансового обеспечения, что выразилось в задержках проведения мероприятий по внесению изменений в учредительные документы учреждений, формированию и доведению до них учредителями государственных заданий, перевода их финансового обеспечения (в части бюджетных и автономных учреждений) с прямого
бюджетного финансирования на предоставление бюджетных субсидий и т. д. В результате процесс перевода системы финансового обеспечения учреждений на бюджетные субсидии был преобразован в так называемый переходный период реформирования [7]. Однако требования налогового законодательства были скорректированы в соответствии с изменениями правового статуса, системы финансового обеспечения и бухгалтерского учета государственных (муниципальных) учреждений уже с 01.01.2011 и не учитывали особенностей налогообложения их приносящей доход деятельности в переходный период (выпущенные на указанный период распорядительные документы Минфина, как правило, касаются только разъяснения особенностей организации бухгалтерского учета учреждений и не могут быть применены для решения проблем их налогообложения).
В связи с тем, что переходный период реформирования системы финансового обеспечения и бухгалтерского учета государственных (муниципальных) учреждений затягивался до 01.07.2012, то возникла необходимость регулирования их системы налогообложения. Для решения этой задачи был принят Федеральный закон от 18.07.2011 № 239-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений» (далее - Федеральный закон № 239-Ф3), который внес в НК РФ изменения, регламентирующие новый порядок налогообложения государственных (муниципальных) учреждений, в частности:
- от обложения налогом на прибыль были освобождены доходы бюджетных учреждений, доведенные до них в установленном порядке до 01.07.2012, в виде лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований), то есть до момента перехода на финансовое обеспечение в форме бюджетных субсидий (абз. 4 пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ);
- установлены особенности ведения налогового учета государственными (муниципальными) учреждениями на переходный период (ст. 331.1 НК РФ), которые в основном восстановили требования п. 3 исключенной из НК РФ с 01.01.2011 ст. 321.1 НК РФ [4].
Вместе с тем замена в НК РФ на переходный период ст. 321.1 на ст. 331.1 не решила целый ряд проблем налогообложения прибыли государственных (муниципальных) учреждений.
Так, в связи с тем, что требования ранее действовавшей ст. 321.1 НК РФ реализованы во введенной в НК РФ с 01.01.2011 ст. 331.1 лишь частично, пп. 2 п. 4 ст. 321.1 НК РФ, позволяющий учреждениям принимать для целей налогообложения прибыли расходы на ремонт основных средств, эксплуатация которых связана с ведением некоммерческой и (или) коммерческой деятельности, и которые приобретены (созданы) за счет бюджетных средств, если финансовое обеспечение данных расходов не предусмотрено выделенными учреждению бюджетными ассигнованиями, в 2011 г. не действовало, что не позволяло учреждениям в течение переходного периода ремонтировать «бюджетные» основные средства за счет поступлений от приносящей доход деятельности с уменьшением на эти расходы облагаемой базы по налогу на прибыль.
Не всегда корректны и разъяснения Минфина РФ по применению новых положений налогового законодательства, касающихся налогообложения прибыли государственных (муниципальных) учреждений в переходный период. Например, в Письме Минфина РФ от 10.08.2011
№ 03-03-06/4/97 после дословного цитирования пп. 2 п. 1 ст. 331.1 НК РФ, регламентирующего полное отнесение расходов учреждений на оплату коммунальных услуг, услуг связи (за исключением мобильной) и ремонт основных средств на уменьшение облагаемой базы по налогу на прибыль, при условии отсутствия выделенных на эти цели бюджетных ассигнований и эксплуатации соответствующих основных средств в рамках приносящей доход деятельности, в резюмирующей части неожиданно делается вывод о пропорциональном распределении перечисленных выше расходов между источниками финансового обеспечения учреждения. С одной стороны, такой вывод кажется правильным, поскольку при отсутствии назначений бюджетных средств доля средств от приносящей доход деятельности учреждения равна 100%. Однако, учитывая, что эта доля согласно требованиям пп. 1 п. 1 ст. 331.1 НК РФ определяется исходя из соотношения общих объемов поступлений из «бюджетных» и «внебюджетных» источников (за исключением внереализационных доходов), а не только из бюджетных ассигнований по соответствующим статьям КОСГУ, пропорциональное распределение указанных расходов между источниками финансового обеспечения учреждений для целей налогообложения при отсутствии бюджетных назначений на оплату перечисленных выше услуг не только не соответствует требованиям
ст. 331.1 НК РФ, но и приводит к необоснованному завышению налоговой базы по налогу на
прибыль учреждений [3].
Казенные учреждения - это новый тип государственных и муниципальных учреждений, которые требуют особого внимания со стороны законодательства.
В соответствии со статьей 161 п. 10 Бюджетного кодекса РФ казенные учреждения не имеют права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенным учреждениям не предоставляются. Финансовое обеспечение казенных учреждений осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании сметы. Самостоятельность казенного учреждения в использовании бюджетных средств сведена к минимуму, более того, на лицевом счете получателя бюджетных средств, открытом казенному учреждению
в органе Федерального казначейства или финансовом органе, отсутствует показатель «деньги», их заменяют лимиты денежных обязательств, определяющие заданные конкретные направления расходов, которые вправе осуществлять казенные учреждения, и их размеры [1]. Но что делать, если расходы учреждения превышают лимиты бюджетных обязательств и не соответствуют заданным направлениям?
Подводя итог вышеизложенному, отметим, что перечисленные выше проблемы налогообложения финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений в переходный период однозначно требуют нормативного регулирования процедур их решения.
Предлагается внести частичное изменение в данную статью и разрешить казенным учреждениям получать бюджетные кредиты, но под строгим контролем муниципального образования. В связи с этим казенные учреждения смогут получать кредиты, но сроком не более одного года, при согласии муниципального образования. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита. При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств по бюджетному кредиту бюджетный кредит предоставлен быть не может. Для этого учреждение должно представить необходимые документы, подтверждающие остроту получения данного кредита и возможность самостоятельно исполнять бюджетные обязательства по кредиту. Казенное учреждение обязуется ежемесячно представлять отчет в финансовый орган муниципального образования о состоянии кредита и информацию, и отчет об использовании бюджетного кредита. Возможность получения кредита даст возможность казенным учреждениям саморазвиваться.
В соответствии со статьей 161 п. 3 Бюджетного кодекса РФ казенные учреждения могут осуществлять приносящую доход деятельность. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. Но, как уже упоминалось выше, оказание платных услуг предполагает дополнительные расходы, а в бюджетной смете это не предусмотрено [1].
В связи с этим предлагается внести изменения в данную статью и дать право казенным учреждениям самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от указанной деятельности (как минимум в пределах суммы связанных с этой деятельностью затрат). Таким образом, учреждение сможет самостоятельно возмещать затраты от деятельности платных услуг и прочих расходов, включая бюджетные обязательства по кредиту (если такие обязательства существуют). Но, в связи с этим, казенное учреждение обязуется также представлять отчет в финансовый орган муниципального образования о доходах, полученных в результате предоставления платных услуг, и их использовании.
Необходимо также на законодательном уровне решить проблему с использованием лимитов бюджетных обязательств. Справиться с ней можно будет только тогда, когда лимиты бюджетных обязательств будут доводиться до всех получателей заранее, как минимум за один-два месяца до начала очередного финансового года.
Распространенной проблемой в Российской Федерации во всех отраслях является проблема отсутствия квалифицированных кадров. Отсутствие квалифицированных кадров не дает возможности организовать работу по эффективному использованию бюджетных средств. Для решения данной проблемы необходимо:
- эффективное взаимодействие между образовательными учреждениями и работодателями в сфере заказов на нужных специалистов;
- оказание содействия местным властям в профессиональной переподготовке или повышении квалификации специалистов;
- формирование кадрового резерва.
Решение указанных проблем на базе предложенных мероприятий позволит во многом повысить эффективность работы казенных учреждений.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Проспект, КноРус, 2012. - 320 с.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвертая. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 03.05.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 24.05.2012) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// http://www.consultant.ru/popular/nalog1/
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3. - Режим доступа: http://base .consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=115887
5. Александрова Е.А. Казенные учреждения - новый тип государственных (муниципальных) учреждений // Советник бухгалтера в здравоохранении. - 2010. - № 7. - С. 7-10.
6. Беляев А. Изменение правового статуса учреждений: деление на бюджетные и казенные // Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2010. -№ 8. - С. 12-16.
7. Король Е.А. Совершенствование правового положения учреждений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. - № 12. - С. 28-33.
8. Обухова Т. Казенные учреждения - новый тип некоммерческих организаций // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2010. - № 12. - С. 33-35.
9. Саакян Т.В. Казенные учреждения: переходный период // Бюджетный учет. - 2011. -№ 8. - С. 25-28.
