CC BY
91
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
УДК 342.9
Совершенствование административной ответственности за нарушение порядка массового пребывания граждан в общественных местах
Гусев Андрей Владимирович, доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук e-mail: gusev.1983.av@mail.ru
В статье исследуется законодательство и практика реализации норм об административной ответственности за нарушение порядка массового пребывания граждан в общественных местах. С позиции правоприменения рассматриваются наиболее типичные специальные составы административных правонарушений, совершаемые в связи с проведением массовых мероприятий или при массовом скоплении граждан в общественных местах. В результате анализа автором делаются предложения по совершенствованию нормативных и правореализацион-ных механизмов обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий, религиозных массовых мероприятий. Обоснованы положения о недопустимости существующей массовой порочной судебной практики по делам об административной ответственности по ст. 20.2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административная ответственность; общественный порядок; массовое мероприятие; религиозное массовое мероприятие; одновременное массовое пребывание граждан в общественных местах.
Perfection of legislative and law enforcement mechanisms of administrative responsibility for violation of the order of mass stay of citizens in public places
Gusev Andrey Vladimirovich,
Аssociate рrofessor of the Department of Аdministrative Law and Administrative Activity of the Low Enforcement Agencies of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Gandidate of Law
The article examines the legislation and practice of implementing legislation on administrative responsibility for violating the order of mass stay of citizens in public places. From the point of view of law enforcement, the most typical special compositions of administrative offenses committed in connection with the conduct of mass events or with a mass congregation of citizens in public places are considered. As a result of the analysis, the author makes proposals for improving the normative and law enforcement mechanisms for ensuring public order and public safety during public events and religious mass events. The provisions on the inadmissibility of the existing mass vicious judicial practice in cases of administrative liability under Article 20.2.2 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation are substantiated.
Key words: administrative responsibility; public order; mass event; religious mass event; simultaneous mass stay of citizens in public places.
Рассматривая деятельность государства по обеспечению правопорядка, частью которого выступает общественный порядок, важно отметить, что его надлежащее и эффективное обеспечение возможно не только посредством установления, охраны, защиты правовых предписаний, но и восстановления нарушенных общественных отношений. Поэтому привлечение лиц, виновных в нарушении правопорядка, является неотъемлемым элементом архитектоники конституционно-правового механизма1 и, как следствие, административно-правового механизма обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка, в рамках которого наиболее ярко проявляются присущие полицейской деятельности проблемы правового, правоприменительного и организационного характера2.
Полиция Российской Федерации, призванная обеспечивать общественную безопасность и общественный порядок при проведении массовых мероприятий, осуществляет отнесенные к ее компетенции админи-стративно-юрисдикционные функции. Помимо общих составов, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, к компетенции полиции относятся и специальные составы административных правонарушений, совершаемые в связи с проведением массовых мероприятий или при массовом скоплении граждан в общественных местах (ст. 20.2, 20.2.2, 20.31, 20.32 КоАП РФ). При этом важно отметить, что отечественное законодательство не сформировало единого универсального подхода к порядку массового пребывания граждан в общественных местах. Определены лишь отдельные механизмы в рамках публичных мероприятий и иных форм массового пребывания граждан в общественных местах.
В этой связи диспозиции вышеприведенных норм носят бланкетный характер и отсылают правоприменителя к нормативным правовым актам, устанавливающим соответствующие правила. В частности, ст. 20.31 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2013 г. № 1156 «Об утверждении Правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных мероприятий»3. Сказанное справедливо и для других составов административных правонарушений в рассматриваемой сфере, однако в рамках данной статьи хотелось бы остановиться лишь на некоторых проблемных вопросах правоприменительного смысла.
1 См.: Безруков А. В. Архитектоника конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 1 (37). С. 5-10.
2 См.: Коркин А. В. Актуальные вопросы профилактики правонарушений в жилом секторе // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2015. № 4. С. 2-7.
3 Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2013 г. № 1156 «Об утверждении Правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://
www.consultant.ru (дата обращения: 12 декабря 2017 г.).
Несанкционированные собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетирования составляют особую группу общественно-политических мероприятий, которые серьезно осложняют охрану общественного порядка. В них присутствуют признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, а в некоторых случаях они перерастают в преступные деяния, за которые предусмотрена уголовная ответственность. Наиболее сложными в контексте охраны общественного порядка являются различного рода религиозные праздники, которые собирают у сооружений религиозного культа, мест почитания усопших огромное количество людей, в том числе преследующих собственные преступные цели. При этом совершенно очевидно, что подобные религиозные мероприятия являются массовыми, однако законодательное регулирование их проведения по-прежнему вызывает немало доктринальных споров и судебных прецедентов. Проблематика связана, прежде всего, с местами и организационными формами проведения таких массовых мероприятий, которые не могут не отличаться от публичных массовых мероприятий, проводимых по согласованию с компетентными органами: культурных, спортивных и многих других. Но отличия эти касаются внешней формы, а не сути, кроме этого, законодательная и правоприменительная неопределенность в некоторой степени затрудняют расстановку сил и средств полиции.
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»4 собственно определяет возможность проведения религиозных массовых мероприятий, места их беспрепятственного проведения без выполнения каких-либо административных требований. При необходимости проведения религиозного мероприятия вне прямо обозначенных мест религиозная организация, исходя из светского характера российского государства, обязана соблюдать уведомительную организационную процедуру, предусмотренную для публичных мероприятий.
Судебная практика отражает неоднородность применения законодательства в данной сфере, что порождает проблемы правоприменительного характера. Имеют место примеры фактического приравнивания категорий «религиозное мероприятие» и «публичное мероприятие».
Так, судом первой инстанции принято, а судом апелляционной инстанции поддержано решение о привлечении гражданки К. к административной ответственности за организацию и проведение публичного мероприятия религиозного смысла, которое, в соответствии с видением правоприменителя, было осуществлено в форме группового пикетирования и выразилось в развертывании наглядных материалов и разъяснении их смысла прохожим у входа в одно из му-
4 Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (далее - Федеральный закон № 125-ФЗ) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант-Плюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 15 декабря 2017 г.).
ниципальных учреждений г. Тейково1. Сложно судить, насколько описываемые деяния могли представлять опасность для общественного порядка, однако факт выражения личного мнения относительно вероучения публично действительно на лицо.
В ряде других случаев судебные органы признают религиозные богослужения в качестве разновидности собраний2. В рамках рассмотрения определенной категории дел лица, обжалующие факт привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ за проведение религиозных и одновременно публичных мероприятий без соответствующего разрешения, ссылаются на нерелигиозный характер проводимого мероприятия, преследующего культурные и просветительские цели3. К слову, в данном случае правоприменитель не называет форму проведения публичного мероприятия.
Для преодоления обозначенной коллизии Верховным Судом РФ 26 февраля 2010 г. было вынесено постановление № 11-АД10-24 о беспрепятственном совершении богослужений, других религиозных обрядов и церемоний только в прямо установленных законом местах5 и необходимости соблюдения порядка, установленного для проведения публичных мероприятий в иных случаях. Верховный Суд РФ приравнял по своим характеристикам религиозные мероприятия, проводимые вне специальных мест, к публичным мероприятиям, запретив их проведение во внеуведомительном порядке. Данное постановление послужило прецедентным основанием для принятия немалого количества судебных решений по делам о проведении несанкционированных мероприятий религиозного смысла в общественных местах6. Но и на этом судебная практика не приняла более или менее стабильных очертаний, да и в научной среде не всегда высказываются однородные позиции по рассматриваемой проблеме. Некоторые авторы высказываются за возможное включение диспозиций рассматриваемых
1 См.: СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/15744200 (дата обращения: 30 октября 2017 г.).
2 См.: Постановление Верховного суда Удмуртской Республики от 10 марта 2011 г. по делу № 4-а-55 [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/15744200 (дата обращения: 30 октября 2017 г.).
3 См.: Решение Московского городского суда от 16 июня 2017 г. № 7-7603/17 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/15744200 (дата обращения: 30 января 2018 г.).
4 См.: Постановление Верховного Суда РФ от 26 февраля 2010 г. № 11-АД10-2 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/15744200 (дата обращения: 12 января 2018 г.).
5 Богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях.
6 См.: Постановление Верховного Суда РФ от 4 марта 2010 г.
№ 11-АД10-1 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL:
http://base.garant.ru (дата обращения: 5 января 2018 г.).
выше деяний в рамки ст. 5.26 КоАП РФ «Нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях», с чем нельзя в полной мере согласиться, однако и сам автор косвенно приходит к такому же выводу7.
Вызывает интерес и позиция Уполномоченного по правам человека в рамках данного вопроса. Постановлением Конституционного Суда РФ от 5 декабря 2012 г.8, инициированным жалобой российского ом-будсмена по делу о проверке конституционности положений Федерального закона № 125-ФЗ и Закона Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях»9, регулирующих проведение религиозных мероприятий, осуществлено разграничение таких категорий, как публичное мероприятие и религиозное мероприятие, и уточнены их совпадающие признаки. При этом не было предложено никаких альтернативных вариантов регулирования проведения религиозных мероприятий, отличных от порядка, предусмотренного для светских мероприятий.
Не прибавило ясности и еще одно решение Верховного Суда РФ10, инициированное Э. А. Памфиловой, отменившее решение нижестоящего суда о привлечении к административной ответственности религиозной организации «Свидетели Иеговы «Орел», за совершение деяния, очевидно признанного общественно вредным и даже опасным в вышеприведенных судебных актах.
Столь разнообразная судебная практика свидетельствует о сложности и проблемности рассматриваемых дел из-за религиозного контекста, который неизбежно присутствует в данном случае. Законодательная и правоприменительная несогласованность по-прежнему приводит к ситуациям, когда коллективное, в количестве 30 человек, чтение Библии в общественном месте (в кафе) может привести к административной ответственности, а несанкционированное массовое религиозное мероприятие с участием более чем 500 человек остается безнаказанным по причине протекции представителей политической элиты. Как представляется, в Российской Федерации, конституционно определенной светским государством, порядок проведения массовых мероприятий, в том числе религиозных, должен
7 См.: Иванов А. О. Вопросы проведения религиозных мероприятий в свете законодательства о публичных мероприятиях // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 2 (36). С. 177.
8 См.: По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и пункта 5 статьи 19 Закона Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 2012. № 5965.
9 Закон Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях» [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/22523333 (дата обращения: 5 октября 2017 г.).
10 См.: Постановление Верховного Суда РФ от 10 апреля 2015 г. № 37-АД15-2 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 5 января 2018 г.).
быть единым, о чем и свидетельствует ч. 5 ст. 16 Федерального закона № 125-ФЗ. Одним из возможных вариантов обеспечения исполнения данной нормы видится дифференциация административной ответственности за несоблюдение указанного требования. В этой связи возможно внести изменения в ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ, дополнив ее указанием на нарушение организатором публичного мероприятия, а также религиозного мероприятия, проводимого вне специально отведенного места, установленного порядка организации либо проведения названного мероприятия.
Не менее интересной представляется и правоприменительная картина относительно организации массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (ст. 20.2.2 КоАП РФ). Положениями указанной статьи установлена административная ответственность за совершение нескольких простых и квалифицированных составов административных правонарушений. При этом судебная практика демонстрирует и некоторые противоречивые примеры.
Так, А. С., который фотографировал людей с голубями в общественном месте в количестве примерно
5 человек, по мнению правоприменителя, совершил правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ, и был оштрафован на 10 тысяч рублей1.
Еще одним спорным, как представляется, примером является привлечение к административной ответственности гражданина П. С., который 6 января 2016 г., находясь в общественном месте, раздавал листовки, предлагая посетить мастер-класс «Как чаще улыбаться»2.
Приведенные примеры вовсе не свидетельствуют
06 отсутствии практики верной квалификации деяний в рамках рассматриваемого состава правонарушения. Интересным следует признать привлечение к ответственности С. З., который, находясь в общественном месте и действуя от имени религиозной местной организации «Новосибирское общество сознания Кришны», проводил религиозную агитацию с раздачей гражданам кришнаитской атрибутики, создавая тем самым помеху движению пешеходов, доступу граждан к объекту социальной инфраструктуры3. Пример интересен еще и в контексте вышеописанных судебных решений по ст. 20.2 КоАП РФ.
Кроме этого, сложилась определенная практика привлечения к ответственности по ст. 20.2.2 КоАП РФ уличных музыкантов, которая не соответствует смыслу, заложенному в этой норме, и вызывает сомнения в обо-
1 См.: Постановление Тверского районного суда города Москвы от 20 апреля 2016 г. № 05-0459/2016 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 7 января 2018 г.).
2 Решение Московского городского суда от 30 июня 2016 г. № 7-7862/16 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 12 января 2018 г.).
3 См.: Решение Московского городского суда от 4 апреля 2016 г. № 7-3090/16 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 12 января 2018 г.).
снованности квалификации. Так, 2 ноября 2015 г. А. А. Фоменко собрал вокруг себя граждан в общественном месте в количестве 15 человек, играя на саксофоне4. Аналогично были квалифицированы действия множества уличных музыкантов5 и подобная практика лишь множится, порождая жалобы в Страсбургский Суд.
Административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.2.2 КоАП РФ, как и любое другое, должно, прежде всего, обладать признаком общественной вредности. Именно поэтому санкцией анализируемой ст. 20.2.2 КоАП РФ предусматривается достаточно большой штраф для граждан - от 10 тысяч до 20 тысяч рублей (по ч. 1). Но в действиях музыкантов общественной вредности не усматривается, поэтому исключительно формальный подход к квалификации действий артистов вызывает недоумение. Данное положение справедливо и для приведенного выше судебного решения.
Для решения обозначенной проблемы, как представляется, потребуется вмешательство Верховного Суда РФ в рамках разъяснения нижестоящим судебным инстанциям критериев разграничения случаев наличия состава ст. 20.2.2 КоАП РФ либо его отсутствия и признания правонарушения малозначительным (ст. 2.9 КоАП РФ).
Кроме сказанного, на наш взгляд, санкция ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ также требует корректировки. Установление в законе минимального порога штрафа в 10 тысяч рублей является весьма обременительным, особенно для лиц, которые, выражая свой творческий потенциал в публичных местах, зарабатывают средства к существованию. При этом на чрезмерную обременительность и несообразность санкций в рамках ст. 20.2.2 КоАП РФ (правда, в отношении квалифицированных составов) неоднократно указывал профессор А. Б. Агапов6. С учетом сказанного представляется целесообразным снижение низшего предела санкции в ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ до 3 тысяч рублей.
Библиографический список
1. Административная ответственность: учеб. для бакалавриата и магистратуры / А. Б. Агапов. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2016.
2. Безруков А. В. Архитектоника конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти / А. В. Безруков // Труды Академии управления МВД России. - 2016. - № 1 (37). -С. 5-10.
3. Иванов А. О. Вопросы проведения религиозных мероприятий в свете законодательства о публичных мероприятиях / А. О. Иванов // Ленинградский юридический журнал. - 2014. - № 2 (36).
4 См.: Решение Московского городского суда от 4 апреля 2016 г. № 7-3092/16 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 5 января 2018 г.).
5 См.: Решение Московского городского суда от 20 сентября 2016 г. № 7-11494/16 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 8 января 2018 г.).
6 См.: Административная ответственность: учеб. для бакалавриата и магистратуры. М.: Юрайт, 2016. С. 320.
4. Коркин А. В. Актуальные вопросы профилактики правонарушений в жилом секторе / А. В. Коркин // Вестник Уральского юридического института МВД России. - 2015. - № 4. - С. 2-7.
Bibliograficheskij spisok
1. Administrativnaya otvetstvennost': ucheb. dlya bakalavriata i magistratury / A. B. Agapov. - 6-e izd., pererab. i dop. - M.: YUrajt, 2016.
2. Bezrukov A. V. Arhitektonika konstitucionno-pravovogo mekhanizma obespecheniya pravoporyadka organami publichnoj vlasti / A. V. Bezrukov // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. - 2016. - № 1 (37). - S. 5-10.
3. Ivanov A. O. Voprosy provedeniya religioznyh meropriyatij v svete zakonodatel'stva o publichnyh meropriyatiyah / A. O. Ivanov // Leningradskij yuridicheskij zhurnal. - 2014. - № 2 (36).
4. Korkin A. V. Aktual'nye voprosy profilaktiki pravonarushenij v zhilom sektore / A. V. Korkin // Vestnik Ural'skogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. - 2015. -№ 4. - S. 2-7.
