CC BY
145
Миляуша ГИЛЯЗЕВА
СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
В статье анализируются социальные проблемы конфликта интересов в деятельности государственных и муниципальных служащих. Показаны проблемы, возникающие при игнорировании их личных интересов.
Social problems of interests conflict in the activity of state and municipal officials are analyzed in the article. Problems, arising while ignoring their personal interests, are shown.
Ключевые слова:
личные и общественные интересы, конфликт интересов, государственные и муниципальные служащие, социальные нормы, коррупция; personal and public interests, interest conflict, state and municipal officials, social norms, corruption.
Система управления конфликтом интересов в сфере государственного и муниципального управления находится на этапе становления. Предусмотренные в законодательстве методы предотвращения конфликта интересов носят общий характер, нечеткая регламентация процедур их предотвращения приводит к возможности обхода существующих законов1. Отсутствие адекватного механизма разрешения и предотвращения конфликта интересов в сфере государственного и муниципального управления не позволяет решать возникающие проблемы. О них зачастую становится известно не до, а уже после совершения преступного деяния, да и то они не всегда предаются огласке и доходят до стадии служебных расследований2.
В законодательстве Российской Федерации сформирован единый подход к пониманию конфликта интересов в сфере государственного и муниципального управления. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность государственного или муниципального служащего влияет (может повлиять) на надлежащее исполнение им должностных обязанностей. В результате возникает либо может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами, а также законными интересами граждан (организаций, общества, государства), способное привести к причинению им вреда3. Примечательно, что с позиции законодателя конфликт интересов может возникнуть только на основе материальной заинтересованности государственного или муниципального служащего4, т.е. обусловлен его экономическими интересами. Однако проблема конфликта интересов затрагивает не только материальную заинтересованность. К примеру, для подъема
1 Соловьев А. О служебном поведении государственных гражданских служащих и об урегулировании конфликта интересов // Вопросы трудового права,
2009, № 8, с. 52-59.
2 Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право, 2009, № 4, с. 63-76.
3 ФЗ РФ от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (принят ГД ФС РФ 19.12.2008) // Российская газета, 30.12.2008; http://www.rg.ru/2008/12/30/ korrupcia-fz-dok.html (дата обращения 18.05.2010).
4 Седов В. Правовые основы разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе в РФ // Кадровик, 2007, № 10, с. 54.
ГИЛЯЗЕВА Миляуша Раилевна — аспирант Академии государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан gilyаzevа.m.r@ gmail.com
по карьерной лестнице (переход на следующую ступень иерархии) чиновники нередко прибегают к помощи личных и родственных связей, при этом игнорируются знания и квалификация, опыт и стаж работы в организации.
Итак, согласно интерпретации, предложенной в законодательстве, конфликт возникает между личными и профессиональными интересами, а «задача права в данном случае заключается в том, чтобы исключить такие случаи преследования одновременно двух противоположных интересов и/или обеспечить независимость лица от интересов, не подлежащих правовой защите»1. Если рассматривать эту проблему с позиций социального подхода, то становится ясно, что такие цели весьма неоднозначны: человек не может освободиться либо стать независимым от собственных интересов.
Исходя из того что проблема конфликта интересов непременно затрагивает интересы других субъектов, а ее решение зависит от влияния, которое они оказывают на процесс, можно сделать вывод о том, что данный конфликт выходит за рамки внут-риличностного характера.
В законодательстве также обозначено, что в случаях, когда государственный (муниципальный) служащий осознает наличие конфликта интересов, он должен сообщить об этом руководству2. Если у руководителя возникают сомнения в способности своего подчиненного профессионально исполнять служебные обязанности, он может отстранить его от решения проблемы либо освободить государственного (муниципального) служащего от занимаемой должности. Руководитель в данном случае вступает в роли арбитра, который должен обнаружить потенциальную возможность получения материальной выгоды или зафиксировать факт совершенного преступления. Получается, что человек может пострадать за несовершенное деяние, что искажает представление о самой системе государственного и муниципального управления, провозглашающей презумпцию добросовестного
1 Дедов Д.И. Конфликт и интересов. — М. : Волтерс Клувер, 2004, с. 13.
2 ФЗ РФ от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (принят ГД ФС РФ 19.І2.2008) // Российская газета, 30.12.2008; http:// www.rg.ru/2008/12/30/korrupcia-fz-dok.html (дата обращения 18.05.2010).
поведения служащего3. Фактически степень вины государственного и муниципального служащего зависит от его отношений с руководством. Если факт должностного преступления обнаружится в результате признания самого преступника либо из других источников, чиновнику грозит наказание вплоть до уголовной ответственности. Сам по себе конфликт интересов, т.е. совершение должностного преступления ради собственной выгоды, носит умышленный характер4. Поэтому существует точка зрения, согласно которой конфликт интересов трактуется как конфликт корыстных интересов5. И как поступить в случае возникновения конфликта интересов, решается государственным (муниципальным) служащим в индивидуальном порядке.
Конфликт интересов также имеет двойственную природу. Он субъективен, поскольку зависит от твердых моральных принципов личности государственного (муниципального) служащего, его ответственности и самосознания, предполагает субъективное отношение человека к возникшей «заинтересованности» и личный выбор собственной линии поведения. Он объективен, поскольку существующие проблемы конфликта интересов свидетельствуют о несовершенстве как самой системы исполнительной власти (непрозрачность институтов власти, бюрократизм, неформальные связи и непотизм, внутренняя солидарность чиновничества, нерешенность проблем профессиональной этики, низкая удовлетворенность трудом, заработной платой и пр.), так и общества в целом (проблемы в сфере отношений бизнеса и власти, отсутствие общественного контроля, отсутствие свободы СМИ и пр.).
Высокий уровень коррупционных преступлений зависит от тех норм и традиций, которые, пусть даже негласно, приняты в социуме и влияют на поведение чиновников, которые также являются его членами. С другой стороны, своеобразная конформность поведения, конъюнктура притупляют уровень самосознания личности в современном обществе, оправдание: «все так делают» порой бывает весомее собственной совести
3 Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. — Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2005, с. 177-178.
4 Дедов Д.И. Указ.соч., с.17.
5 Соловьев А. Указ.соч., с. 52-59.
и моральных принципов. Под влиянием выбора большинства меняется и представление о нормах — планка недопустимости может существенно снижаться.
Однако конфликт интересов, на наш взгляд, может быть преодолен. Это возможно, если личные интересы государственного (муниципального) служащего будут совпадать с государственными и общественными, а не входить с ними в противоречие. Это также возможно, если личные интересы государственного (муниципального) служащего связаны с высокопрофессиональным исполнением должностных обязанностей. В этих случаях конфликт теряет свою актуальность и разрешается в пользу служения интересам общества и государства. Из вышеизложенного вытекает, что для эффективного функционирования системы государственного и муниципального управления необходимы научные разработки, позволяющие государственным и муниципальным служащим реализовывать свои интересы формальными методами. Необходимо изучать, какие интересы движут людьми в сфере государственного и муниципального управления, выявлять уровень удовлетворенности условиями труда и заработной платой и пр., анализировать, какие из мотивов остаются нереализованными.
На сегодняшний день в России принят целый ряд законодательных актов, призванных регулировать конфликт интересов в сфере государственного и муниципального управления. Однако статистика преступлений подтверждает тот факт, что принятие новых законодательных актов само по себе не является решением проблемы, да и о результатах законотворчества говорить пока рано. Приведем пример на основе данных региональной статистки одной из республик в составе Российской Федерации. В 2009 г. в Республике Татарстан выявлено и пресечено 603 преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (636 — в 2008 г., 572 — в 2007 г.)1. В наибольшей степени
1 Сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Республике Татарстан в 2009 году. Казань, 2010 // Официальный сервер Республики Татарстан // http://www.tatar.ru/?DNSID=d004860f2 1d54abd160c04d9&node_id=5140 (дата обращения 07.06.2010).
коррупции в республике подвержены такие сферы государственного и муниципального управления, как распределение и расходование бюджетных средств, размещение государственных (муниципальных) заказов, распоряжение земельными участками, выдача разрешительных и согласовательных документов, осуществление государственного контроля и др. Принятие новых законодательных норм, как можно заметить, мало отражается на динамике выявленных преступлений. Каждый четвертый факт взяточничества в РТ, согласно данным правоохранительных органов за 2009 г., относится к «деловой» коррупции», в числе которых выдача разрешительных документов органами исполнительной власти, взяточничество при проведении проверок надзорными и контролирующими органами и пр.2 Очевидно, что конфликт интересов нельзя отожествлять с коррупцией; между тем, общепризнано, что неадекватное управление разрешением конфликтов между частными интересами и государственными обязанностями должностных лиц государства может порождать кор-рупцию3.
Таким образом, проблема конфликта интересов в системе государственного и муниципального управления выходит далеко за рамки несовершенства законодательства. Это — проблема, порождаемая спецификой взаимоотношений в обществе, поэтому эффективность ее разрешения зависит как от самих служителей общественных интересов, так и от общества, интересы которого игнорируются. Проблема конфликта интересов может быть разрешена, но для того, чтобы достигнуть высокоразвитого гражданского общества, предстоит пройти долгий и нелегкий путь.
2 Сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Республике Татарстан в 2009 году. Казань, 2010 // Там же.
3 Окусова С.А.Конфликт общих и приватных интересов должностного лица публично-государственных и правоохранительных структур как основа коррупциологии // Юристъ — Правоведъ,
2010, № 2, с. 118.
