CC BY
18Маркин В.В., Нелюбин А.А.
СОЦИАЛЬНОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРОСТРАНСТВЕННЫХ ТРАНСФОРМАЦИЙ. МОНИТОРИНГ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
В последние десятилетия все большее признание получает «пространственная наука» (spatial science) как особая междисциплинарная область знания. Исследования в этой области нашли отражение в серии «Продвижения в пространственной науке» (Advances in spatial science), осуществленной авторитетным международным издательством Springer (в 1997 - 2008 гг. выпущено 39 томов, в плане 2009 - 2010 гг. еще 5 томов). Пространственная наука представляется как широкое научное направление, включающее в себя регионологию (regional science - «региональную науку»), которая в связи с этим получает новый контекст.
В документе Совета Европы «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента» (2000 г.), действие которого распространяется и на Россиюю, комиссия министров пространственного/регионального планирования Совета Европы (СЕМАТ) разработала глоссарий, включающий понятия «пространственное развитие» (объединяющее аспекты - экономический, социальный, физический и окружающей среды), «проекты пространственного развития», «пространственное планирование», «устойчивое пространственное развитие» и др., способствующие переводу научных подходов в междисциплинарный политический оборот.
Особенно следует отметить достижения формирующейся и развивающейся «пространственной экономики», свидетельством чему является присуждение в 2008 г. Нобелевской премии по экономике Полу Кругману - автору теорий «новой экономической географии», пространственной концентрации и дисперсии экономической деятельности, урбанизации, международной и межрегиональной торговли.
В мировой социологии данное направление пока имеет менее заметные результаты, хотя движение обозначилось, в том числе в исследованиях так называемой глокализации как некого синтеза (дискурса) глобального и локального (регионального и местного) в отношениях социальных субъектов самого различного масштаба и содержания деятельности. Перспективы социологии в этом плане обсуждались на международных социологических форумах последних лет, в частности, на III Всероссийском социологическом конгрессе (2008 г.).
Для России значение пространственной науки особенно велико. Огромное пространство (более 17 млн. км2) на евразийском континенте, включающее моря трех океанов, разнообразие природных и социальных условий в различных частях страны определяют многие непреходящие особенности истории, современности и будущего российского общества. Поэтому любая полноценная стратегия развития России должна включать в себя важнейшие социально-пространственные аспекты и отражать их во всех направлениях государственной политики. Российское общество - пространственно неоднородный организм, функционирующий на основе как вертикальных (центр - регионы), так и горизонтальных (межрегиональных) экономических, социальных и политических взаимодействий, и входящий в систему мировых связей. В рамках этой пространственной парадигмы ключевыми проблемами государственной политики являются разумное сочетание регионального разнообразия, сохранения целостности национального пространства и его интеграция в глобализирующийся мир. Функционирование и развитие российского общества как пространственной системы поддерживается федеративным государственным устройством, социальными, политическими, правовыми и экономическими институтами федерализма.
Президиум РАН в конце 2008 года утвердил Программу «Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез» (координатор акад. РАН А.Г. Гранберг). Ее концепция объединяет научный потенциал пяти отделений РАН, трех региональных отделений и ряда ведущих региональных научных центров, что создает благоприятные возможности для интеграции знаний о российском пространстве, получаемых в общественных, естественных и технических науках.
Междисциплинарный анализ и синтез экономических, политических и гуманитарных аспектов включения российского национального пространства в мировое, подходы естественных и технических наук к изучению пространства, проблемы формирования информационного пространства, совершенствования государственно-территориального устройства и создания системы территориального планирования связываются в Программе с исследованием пространственных трансформаций российского общества (координатор акад. В.С. Степин и член-корр. РАН М.К. Горшков), предполагающим специальный проект «Региональная идентификация и социальное моделирование» (рук. М.К. Горшков и В.В. Маркин).
Пространственные трансформации российского общества как множества социально-территориальных сообществ в социологическом плане рассматриваются прежде всего через призму ценностных ориентаций
и установок населения. При этом ценности анализируются в контексте социально-экономических диспропорций и этноконфессиональных различий, выявляется их роль в трансформациях различных типов региональных сообществ, интеграции этих сообществ в социетальное целое.
На основе междисциплинарного синтеза результатов предполагается получить интегральные теоретические обобщения и выводы, дифференцированные рекомендации, направленные на преодоление региональных диспропорций, повышение человеческого потенциала и качества жизни населения, культурно-конфессиональной толерантности различных этносов, сохранение культурных ландшафтов регионов России.
Одной из первоочередных задач междисциплинарного исследования представляется решение проблем системной типологии (таксономии) регионов, ожидаемых и желательных векторов их трансформации на современном этапе эволюции российского общества. Участники дискуссии о взаимодействии социологии с обществом, политической властью, развернувшейся на страницах журнала «Социологические исследования», подчеркивают необходимость использования социологической информации для принятия управленческих решений, оперативных, среднесрочных и долгосрочных мер по стимулированию или ограничению выявленных тенденций, отмечают, что в период кризиса, других сложных этапов в жизни российского общества спрос на исследования не растет; властные структуры, их руководители сосредотачиваются на задачах выживания, удержания завоеванных позиций [1]. С другой стороны, и сами социологи не предлагают адекватных научно-прогностических и проектных концепций. В статье «Кризис и социология» О.Н. Яницкий делает вывод об утрате у отечественной социологии интереса к будущему, приверженности к «текущему моменту» или ближайшему будущему, которое властью и значительной частью населения рассматривается как экстраполяция настоящего [2].
Одной из причин такого положения является то, что разработка стратегических концепций как на федеральном, так и региональном уровнях, формирование среднесрочных и долгосрочных программ сбалансированного социально-экономического развития российских макрорегионов и субъектов Федерации не основаны на междисциплинарной прогностике, где главные отрасли социологической науки - фундаментальная социология (имеющая внутриакадемическую ориентацию), прикладная социология (инструментальная и внеакадемически ориентированная), а также региональная социология (находящаяся на стадии научной институционализации, исследующая как фундаментальные, так и прикладные проблемы социально-региональной идентификации и социального моделирования территориальных образований, исполь-
зования как внутрирегионального, так и межрегионального потенциала, социальной инноватики для уменьшения дифференциации в уровне и качестве жизни населения), опираясь на данные смежных наук, могли бы принимать активное участие в определении приоритетов социальной модернизации российских регионов, прогнозировании социальных последствий реформ.
Значение региональной идентификации в социально-пространственном плане определяется тем, что непосредственная реальная среда жизнедеятельности социально-территориальных общностей становится не просто неким данным условием их жизни, требующим определенной адаптации, а предметом социального проектирования использования всего совокупного потенциала территории для повышения уровня и качества жизни населения, а также будущих поколений.
Социально-пространственная идентификация и ее моделирование в России имеют свои особенности и предполагают специфические приемы изучения. В этом плане особенно важным представляется выявление критериев и параметров сочетания общероссийской и региональной идентичности посредством социального моделирования. На основе экспертных опросов, проведенных Центром региональной социологии и конфликтологии ИС РАН в 2007-2008 гг., в качестве основных критериев предлагается рассматривать региональную дифференциацию и интеграцию по целому ряду факторов, прежде всего - качества жизни и инновационному развитию.
Как известно, в европейской части страны (25% территории), где проживает 79% населения, производится 74% валового регионального продукта, сосредоточено более 80% производств обрабатывающей промышленности. По оценкам экспертов, доходы региональных бюджетов на душу населения в развитых субъектах Российской Федерации превышают доходы в остальных регионах в десятки раз, по уровню потребления - в 20-30 раз, а по инвестициям - в сотни раз. Такое положение требует учета в региональной идентификации резких диспропорций социально-экономического развития, особенно в уровне и качестве жизни населения отдельных регионов.
Современная структура базовых регионов России (субъектов РФ) сложилась во многом спонтанно-исторически. Во всяком случае, нынешнюю структуру государственно-территориального устройства России вряд ли можно считать оптимальной. С одной стороны, обширность территории страны и особенности различных ее частей (в том числе, и не в последнюю очередь, национально-этнических) требуют федеративного устройства государства и высокой степени самостоятельности его субъектов. С другой, - деление на 84 субъекта крайне ассиметричной
конфигурации является излишне дробным. Такое положение затрудняет государственное управление страной, снижает возможности стратегического и оперативного решения общегосударственных вопросов, регулирования межрегиональных отношений, эффективного контроля процессов в регионах и т.д. Одна из главных причин такой ситуации заключается в отсутствии научно-теоретического обоснования проводимых преобразований государственно-территориального устройства России.
Очевидно, что предметом исследований, основанных на определённых критериях и предполагающих многоаспектные оценки принимаемых решений, должны стать: статусы субъектов РФ, федеральных округов, территорий местного самоуправления, территорий с особыми режимами хозяйственной и иной деятельности, приграничных территорий и ряд других. Процесс возрождения регионального самосознания был стимулирован особенностями политического развития перестроечной постсоветской России. Феномен постсоветского регионального самосознания возник прежде всего в национальных республиках, в результате чего стала формироваться некая «новая» идентичность, отличная от общероссийской.
Значение регионализации общественного сознания в России детерминировано еще и тем, что такие очевидные процессы, как рост региональной локализации, воспроизводство конфликтогенных отношений способствуют обособлению регионов. Между тем сами регионы испытывают потребность в организации межгруппового взаимодействия, особенно в социально-экономическом плане. Федеративная модель отношений между Центром и регионами должна адекватно стимулировать реализацию этих потребностей.
Исследование процесса идентичности должно быть комплексным, использующим различные подходы, прежде всего, социологический - анализ соотношения регионального и общенационального в представлениях россиян в различных регионах. В идентификациях запечатлены разные культуры и политические традиции, в значительной мере связанные с тем, какую роль играет государство на территории региона. Именно данное соотношение отражает факторы интеграции и дезинтеграции в сознании населения регионов, общую конфигурацию и механизм региональной идентификации, сформировавшейся в условиях 20-летнего транзита российского социума.
Социально-региональная идентификация имеет два основных уровня: социально-психологический, где акцентируются моменты эмоционально-когнитивного, неосознаваемого отождествления субъекта себя с другими субъектами, группами, образцами и т.д. в социально-пространственном плане, и идеологический, где происходит как раз
осознаваемое отождествление, выражающееся в целенаправленном создании определенного аналога прототипа (объекта, процесса или явления), воспроизводящего в символической форме его характерные черты, образуя некий социально-пространственный (региональный) бренд.
В социальном моделировании путем операций с качественными признаками (маркерами) и количественными эталонами (шкалами) синтезируются социально-психологический и идеологический уровни региональной идентификации. Этот синтез может быть представлен в виде структурных, факторных, динамических моделей, выражающих социально-субъектную сторону качества жизни в региональном измерении. Посредством моделирования может выявляться и устанавливаться амбивалентность и подвижность региональной идентификации. Идентичность выступает как объект и результат моделирования в структурно-функциональном (структурно-факторном) и динамическом видах и через него может верифицироваться в качестве адекватных моделей.
Вместе с тем, социальное моделирование регионов имеет и проектно-исследовательскую сторону, также требующую соответствующих теоретико-методологических оснований и методико-инструментального, процедурно-технологического аппарата. В данном случае его можно определить как метод (совокупность методов) разработки и обоснования моделей в виде образов-аналогов, идентифицирующих реальные объекты-прототипы локализованного социального пространства (явления и процессы) в ретроспективном, актуальном (современном) и перспективном (прогностическом, в т.ч. поисковом и нормативном) аспектах.
Представляется возможным в общем виде определить объект, предмет и методологическую основу социального моделирования регионов следующим образом. Объектом его является региональная структура социального пространства России, предметом - региональная идентичность, структура и сетевое взаимодействие основных субъектов (акторов) на локализованных полях российской социально-пространственной реальности. Общие методологические позиции включают в себя сочетание комплексного (междисциплинарного на социологической основе) подхода, связанного с системным (позволяющим рассматривать регионы как особые подсистемы единого российского общества), структурно-функциональным (дающим возможность определить взаимосвязи внутренних и внешних факторов социального развития регионов), институциональным (представляющим специфику социально-институциональной матрицы региональных сообществ), социокультурным (выявляющим ментальность региональных сообществ), ресурсным (в изучении человеческого потенциала и социального ка-
питала в связи с другими ресурсами социального развития регионов), компаративным (в межрегиональном и межстрановом сравнениях) и конкретно-историческим подходами.
Естественно, социальное моделирование регионов должно учитывать сложившуюся социально-управленческую структуру российского общества: общероссийский (федеральный) уровень управления регионами; макрорегиональный (межрегиональный) уровень (федеральные округа, экономические регионы, особые зоны и т.п.); собственно региональный (субъекты Федерации); муниципальный (местный) - города, районы, поселения.
Социальная модель каждого социально-территориального образования (общности) имеет свою специфику идентичности как в статическом, так и в динамическом выражении основных критериев: региональной дифференциации и интеграции в качестве жизни и инновационном развитии. При этом качество жизни выступает как цель развития, а инноватика как основное средство. Связующим звеном между ними является развитие человеческого потенциала, индексирование которого прочно вошло в международную практику региональной диагностики и проектирования. В современном политико-управленческом процессе наблюдается фрагментарность использования этих элементов социального моделирования регионального развития. Разрыв образовался на линии: стратегирование (концептуализация) - оценка эффективности деятельности органов власти всех уровней.
С одной стороны, мы имеем попытки первого - проекты Законов и концепций, стратегии социально-экономического развития регионов России, в которых региональная социально-экономическая идентификация, не говоря о собственно социальной (социологической), даже на уровнях типологии и классификации практически отсутствует. С другой, - первый опыт применения показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, не имея соответствующей идентификационной основы, фиксирует состояние отдельных сфер региона или муниципалитета, в лучшем случае лишь давая динамику (плюс или минус) по сравнению с предыдущим годом и рейтинг - некое место в ряду от среднего по России или федерального округа (для муниципальных образований - субъекту РФ).
В этой связи необходим комплексный механизм и критерии оценки результатов деятельности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, использующий социальное моделирование. Основой создания такого механизма и критериев является Указ Президента России от 28 июня 2007 г. №825, в котором установлен перечень показателей для определения эффективности деятельности органов регионального
управления [3], согласно которому предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в девяти сферах: экономического развития; здравоохранения и здоровья населения; общего образования; начального и среднего профессионального образования; жилищного строительства и обеспечения граждан жильем; жилищно-коммунального хозяйства; дорожного хозяйства; обеспечения безопасности граждан; организации государственного и муниципального управления.
Последующими указами Президента полномочия по сбору информации об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации переданы российскому правительству, введена оценка деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по 30 показателям [4], утверждены типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых показателях за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период, методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также методические рекомендации в порядке выделения за счет бюджетных ассигнований грантов муниципальным образованиям в целях содействия и поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [5].
Сводный доклад субъекта Федерации о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах этого субъекта, подлежит размещению на официальном сайте субъекта РФ в сети Интернет до 1 октября года, следующего за отчетным. Как известно, сеть Интернета, насчитывая сегодня в России 50 млн. пользователей, начинает превращаться из простого средства коммуникации в средство политического и социального взаимодействия власти и региональных, местных сообществ. В целях обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления Правительство РФ специальным постановлением ввело в июне 2009 г. единую систему информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Следует подчеркнуть, что большинство принятых дополнительных показателей (удовлетворенность материальным положением, ситуацией в сфере занятости, жилищными условиями и др.) напрямую связаны с качеством жизни населения. В ходе оптимизации показателей наи-
большее их число (73) касается сферы здравоохранения, 50 - относятся к начальному и среднему образованию, 40 - к оценке положения дел в жилищно-коммунальном хозяйстве. Такой подход соответствует реализации главной задачи деятельности региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления: создавать условия для улучшения качества жизни людей, принимать адекватные меры по обеспечению функционирования социальной сферы в условиях мирового финансово-экономического кризиса.
Как известно, уровень и качество жизни населения имеют высокую степень вариабельности. Так, доходы региональных бюджетов на душу населения в развитых субъектах России превышают доходы в остальных регионах в десятки раз, в них значительно выше уровень потребления, объем инвестиций в социально-экономическое развитие. В столицах регионов статистически проживает обычно 46-70% населения, на них приходится до 80% инвестиций, 70% товарооборота, 52-70% малых и средних предприятий, республиканские, краевые и областные центры тратят на свои нужды до 75% региональных бюджетов и т.д.[6].
В ходе экспертного опроса, проведенного Центром региональной социологии Института социологии РАН в марте-апреле 2007 года (опрошено 258 руководителей законодательных и исполнительных органов власти всех субъектов Российской Федерации), результаты которого были обсуждены на заседании Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации РФ, внесено предложение о реализации главного стратегического приоритета развития страны за счет принятия федерального закона о разработке стандартов уровня и качества жизни населения в стране, который должен обеспечить социальное равенство всех граждан России независимо от места их проживания [7].
Однако при оценке эффективности деятельности региональных органов власти основным инструментом преодоления диспропорций в региональном развитии и расходовании бюджетных средств пока являются не повышение доли собственных источников финансирования в бюджетах регионов и муниципалитетов, введение минимальных социальных стандартов для россиян, а переход к методике расчета неэффективных расходов на государственное управление от средних значений по Российской Федерации, а также усиление контроля за расходованием бюджетных средств вне программных механизмов.
На территориях субъектов РФ реализуются десятки федеральных, отраслевых и региональных программ, в связи с кризисом в этом году из средств Инвестфонда выделено 10 миллиардов рублей на 19 региональных инвестиционных проектов, которые одобрены правительственной комиссией и предполагают в основном инфраструктурные преобразо-
вания (строительство дорог, комплексную застройку территории и т.д.). Большие трудности в нынешних условиях возникли более чем в 200 монопрофильных городах, где жизнь населенного пункта зависит, как правило, лишь от одного предприятия.
Монопрофильные города составляют 14% всех городов страны, в которых живет 11 миллионов человек [8]. Градообразующие предприятия ориентированы преимущественно на экспорт, их самочувствие зависит от состояния мировой экономики, которое сейчас заставляет желать лучшего. Собственники этих предприятий часто в качестве первоочередной антикризисной меры выбирают сокращение расходов на персонал (снижение зарплат и премий, увольнение работников, урезание социальных программ и т.п.). По данным Минрегиона России сегодня диспропорции социально-экономического развития субъектов РФ уменьшились незначительно, да и то за счет снижения показателей благополучных регионов (если взять 10 лучших и 10 худших регионов и сравнить их, то в благополучных субъектах валовой региональный продукт на душу населения больше в 10 раз (в 2007 году было 10,8), доходы населения в 4,4 раза (2007-й - 4,5), инвестиций в 8,5 раза (2007-й - 8,4) по уровню безработицы в 7,2 раза (2007-й - 12,3 раза).
Указанные проблемы развиваются на фоне высокой доли расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (в ряде регионов более 10% от общего объема). Число чиновников не уменьшается, их зарплаты растут быстрее, чем в целом по отраслям экономики. Сегодня только 11% регионов смогут выполнить социальные обязательства перед населением, доходы субъектов РФ снизятся в этом году на 17%, расходы - лишь на 5% [9].
Исследование «Российская повседневность в условиях кризиса. Взгляд социологов», проведенное Институтом социологии РАН в феврале 2009 года показало, что жители мегаполисов более оптимистичны, чем население малых городов, сельской глубинки. Особенно встревожено старшее поколение (в группе до 21 года 40% считают, что жизнь складывается хорошо, а среди людей старше 50 лет - только 8%). 42% респондентов боятся остаться без средств к существованию, 38% - страшатся безработицы [10].
Показатели результативности деятельности региональных органов власти тесно связаны с обеспечением качества и доступности государственных и муниципальных услуг, должны влиять на повышение профессионализма и клиентской ориентации государственных служащих. Возрастающее число платных социальных услуг и неуклонный рост их цены снижает их доступность. Неслучайно Президент России в Бюджетном
послании в этом году потребовал повысить качество публичных услуг, предоставляемых населению, обеспечить равный доступ граждан к базовым социальным гарантиям в сфере государственного здравоохранения, образования, социального обеспечения и трудовой деятельности. Правительство РФ утвердило «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», правила размещения сведений об этих услугах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Мониторинг эффективности деятельности исполнительной власти субъектов РФ объективно нуждается в использовании коэффициентов, обеспечивающих учет региональных особенностей, налаживание обратной связи, оценку социологическими методами удовлетворенности населения деятельностью органов государственной власти на региональном и муниципальном уровнях, в целом социальной инфраструктурой, ее качеством и доступностью. Именно субъективная составляющая в социологической информации для проведения мониторинга в значительной степени связана со сложностью ее получения.
Правительство Российской Федерации уполномочило Федеральную службу охраны, в структуре которой действует Центр организации и обработки социологических исследований, проводить опросы во всех регионах страны, связанные с социологическим обеспечением мониторинга и оценки субъектов Российской Федерации. Здесь разрабатываются методические материалы и опросные листы, подготовлены инструкция для интервьюера, методика расчета агрегированных показателей. Социологические исследования осуществляются по репрезентативным выборкам, в основном применяется уличный опрос, в регионах с суровыми климатическими условиями проводится опрос на рабочем месте, используются также опросы по месту жительства в сельской местности.
В социологической практике известно, что уличный опрос, выбранный социологами ФСО в качестве основного инструмента, приводит к отсутствию в выборке респондентов из крайних децильных групп. Первая из них - «богатые», нередко наиболее вовлеченные в общественно-политическую и экономическую жизнь региона, люди, которые редко находятся на улице, а вторая - представители низкодоходных групп, социального дна, которое в условиях экономического кризиса имеет тенденцию к расширению. Потеря мнения этих групп может стать чувствительной для целей мониторинга и оценки эффективности деятельности региональных властей.
В настоящее время 9 из 10 анализируемых сфер имеют субъективную составляющую (в 2007 году их было только 5 - удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством общего образования,
начального и среднего профессионального образования, удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ, в том числе их информационной открытостью). По мнению многих экспертов, доля субъективной составляющей в мониторинге должна быть не менее 20%. Невнимание к фактору удовлетворенности ведет к отчуждению граждан от власти, снижает возможности налаживания диалога с различными слоями населения в интересах всех россиян.
В документах, регламентирующих проведение мониторинга, показатели удовлетворенности имеют размерность - процент от числа опрошенных. В этой связи отметим, что в стандартных социологических замерах индексы удовлетворенности не являются дихотомичными («удовлетворены» - «неудовлетворенны»), и для замера данных параметров оценки обычно применяют различные шкалы, отражающие глубину степени удовлетворенности, разрабатывают некоторую серию вопросов. В оценках населения достаточно сложно разделить влияние на ситуацию в регионе как результаты деятельности федеральных властей и степень воздействия региональной и муниципальной власти на положение дел в регионе. На результаты опросов влияет также тщательно сформированная репрезентативная выборочная совокупность респондентов, а в отдельных регионах (Чукотский автономный округ, Сахалинская область, горная часть Северокавказских республик и т.д.) географическая доступность при проведении полевых социологических опросов.
В региональном развитии имеются значительные социокультурные различия, сильны также местные культурно-исторические и этно-конфессиональные особенности и традиции. Например, в регионах, где велика клановость властных элит, определенных «традиций», оценка слабой власти может быть высокой, а на вполне благополучных территориях восприятие власти может оказаться критическим, поскольку ожидания людей ориентированы на высокие международные стандарты. Наличие публичной оппозиции и общественной дискуссии о проблемах социально-экономического развития регионов, что является свидетельством информационной открытости власти, ставит более открытые публичной критике региональные власти в невыгодное положение по сравнению с информационно закрытыми регионами.
Анализ документов, регулирующих весь механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, показывает, что она настроена на мониторинговый режим со сдержанным использованием социологических методов. Было бы целесообразно для дополнительного экспертного анализа, более полного учета общественного мнения расширять применяемые при оценке социологические методы и приемы (например, использовать глубинные интервью и
фокус-группы). Они позволяют проводить направленные исследования таких, например, вопросов, как восприятие бизнесом административных барьеров или удовлетворенность работодателей качеством профессионального образования. Таким образом можно получить полную для реальной оценки регионов информацию, которая не может быть получена на основе массовых социологических опросов.
При этом необходимы единые методологические и методические подходы к проведению экспертных и массовых социологических опросов, опора на современные методологические и методические разработки ведущих научных социологических центров по региональной проблематике, привлечение региональных и местных социологических служб, которые на прозрачной конкурсной основе могли бы участвовать в указанных опросах. Разумеется важно исключить при этом непрофессионализм, ангажированность, зависимость от властных структур.
В любом случае, в ходе дальнейшего совершенствования методологии мониторинга и оценки важно иметь в виду, что дополнительными данными мониторинга деятельности региональных органов исполнительной власти могут быть аналитические материалы внешних по отношению к органам власти институтов - рейтинговых, консалтинговых, некоммерческих и научных организаций, оценки и предложения институтов гражданского общества, и весь блок субъективных оценок, который со временем должен занять место, позволяющее помогать региональным органам власти своевременно реагировать на те острые проблемы, которые действительно волнуют население, повышать научную обоснованность принятия важнейших государственных решений и объективно оценивать эффективность регионального управления, способствовать повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых гражданам.
Можно предположить, что неудачи и откровенные провалы ряда социальных реформ последнего времени (пенсионная реформа, реформа ЖКХ, «монетизация льгот», внедрение новых отношений собственности в сфере землепользования и т.д.) во многом связаны именно с недооценкой изучения массового и обыденного сознания целевых групп общества, отсутствием обратной связи с населением на основе репрезентативных массовых социологических опросов и экспертных оценок. Социологические материалы способны помочь в корреляции среднесрочных и долгосрочных целей и задач, а также способствовать адаптации действий властных структур к реальным, часто быстро меняющимся социальным условиям.
К сожалению, результаты социологических исследований по оценке эффективности деятельности региональных органов государственной
власти, местного самоуправления вместе с другими показателями, используемыми при оценке, не всегда представлены в публичном пространстве, даже в тех случаях, когда они используются, имеют титул для «служебного пользования». На наш взгляд, газеты, радио и телевидение, региональные СМИ и современные информационно-коммуникационные технологии могут обеспечить презентацию и интерпретацию итогов результативности государственного управления на региональном и муниципальном уровнях, участвовать в конструировании и легитимации социально-значимых проблем и осуществлении медиаконтроля за их решением.
В целом, система мониторинга, включающая в себя муниципальный уровень, выработанные критерии оценки и методика их прозрачного использования несомненно будут способствовать определению приоритетов развития субъектов Российской Федерации, более объективному решению вопроса о выделении бюджетных средств как регионам, так и муниципальным образованиям, преодолению диспропорций в их социально-экономическом развитии, усилению контроля по вертикали. Однако региональным органам, оценивая работу глав муниципалитетов внутри субъектов Российской Федерации при выделении им бюджетных средств, нельзя забывать, что оценка институтов власти в целом возможна лишь в процессе политической конкуренции через механизм выборов.
Итоги работы по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в 2007-2009 гг. позволяют сделать некоторые выводы, оценить ее преимущества. Во-первых, создана нормативная база оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти; внедрена информационная система сбора и анализа показателей оценки эффективности в рамках ГАС «Управление», формируется информационная база для проведения межрегиональных сравнений по широкому кругу параметров, коммуникативный механизм между федеральной властью и субъектами Российской Федерации, муниципалитетами для налаживания диалога между ними. Во-вторых, появился дополнительный инструмент внедрения новых финансово-экономических моделей, позволяющий формировать общие цели и задачи регионального развития, совершенствовать управление бюджетными расходами в условиях кризиса, приближать систему индикаторов мониторинга к международным показателям измерения качества жизни населения.
В заключение отметим, что механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов создает предпосылки не только для системного мониторинга результативности управления субъектами РФ и муници-
пальными образованиями на долгосрочную перспективу, но и значительно влияет на исполнение региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований собственных, а также делегированных им полномочий по предметам совместного ведения, на формирование обратной связи с различными группами и слоями населения, привлечение региональных и местных сообществ к участию в работе по обоснованному прогнозированию и программированию высокого качества и безопасности жизни, инновационному развитию регионов в едином российском пространстве.
ЛИТЕРАТУРА
1. Социологические исследования. 2009. №4. С.2.
2. Социологические исследования. 2009. №5. С. 3-5.
3. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.
4. Указ Президента Российской Федерации №607 от 28.04.2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. №1313-р.
6. См.: Белоусов А. Долгосрочные тренды российской экономики. Сценарии экономического развития России до 2020 // Общество и экономика. 2006. №1. С. 33.
7. См.: Российская газета. 2009 г. 26 мая (www.rg.ru).
8. См.: Российская газета. 2009 г. 23 июня (www.rg.ru).
9. См.: Парламентская газета. 2009 г. 22 мая (www.pnp.ru).
10. Аналитический доклад «Российская повседневность в условиях кризиса: взгляд социологов» (http//www.isras.ru).
