CC BY
2037
В любой правовой системе существуют ограничения, льготы и привилегии для наилучшего обеспечения справедливости в праве. При этом не всегда имеют место исключения из принципа юридического равенства, ведь оно носит формальный характер. Следует различать установление особых прав и свобод для отдельных категорий субъектов права в силу дискриминационных признаков, установленных международными нормами и Конституцией РФ (т. е. исключения из правила), и в силу иных оснований, указанных в нормах (не являющиеся исключениями признаки, установленные законодательством, которые учитываются в указанных ситуациях).
Ограничения, льготы и привилегии являются позитивными средствами правового регулирования общественных отношений. Они помогают наилучшим образом обеспечить потребности общества и защитить его интересы. Однако необходимо соблюдать соразмерность между правилом и исключениями: ограничений, льгот и привилегий не должно быть слишком много. В противном случае можно будет говорить о том, что равенства не существует, даже юридического.
Таким образом, принцип юридического равенства не исключает возможности установления разных правовых статусов для некоторых категорий лиц, если это служит интересам общества. И поэтому российским законодательством допускаются разные подходы к определению правоспособности различных субъектов права.
А. В. Колобов*
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ
Ключевые слова: беженцы, вынужденные переселенцы, вынужденные мигранты, социальная защита, правовая защита, социально-правовая защита.
Аннотация: Беженцы и вынужденные переселенцы являются самой незащищенной категорией населения. Под беженцами обычно понимаются иностранные граждане, вынужденные переселенцы, в основном граждане России. Правовая база РФ, касающаяся вынужденных мигрантов в основном регламентирует правовой статус вынужденных мигрантов, вместе с тем практически не регулирует вопросы социально-правовой защиты. Необходимо дополнение российского законодательства правовыми актами, которые бы в полной мере регулировали вопросы социально-правовой защиты вынужденной миграции.
В настоящее время формируется законодательство, регламентирующее сложные и многоуровневые вопросы социальной защиты различных категорий населения (например, приняты федеральные законы о занятости населения, о статусе военнослужащих, о ветеранах, о беженцах, о вынужденных переселенцах). Нормы социального законодательства чрезвычайно многообразны. Отношения в сфере социальной защиты населения - это разновидность общественных отношений, поэтому на их правовое регулирование распространяются те же основные принципы, которые используются при регулировании общественных отношений в целом. Особенность этого регулирования состоит в том, что оно ведется по двум тесно связанным между собой направлениям:
первое - правовое регулирование организации социальной защиты; второе - правовое регулирование социальной защиты.1 Вынужденная миграция как одно из явлений, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер. На Россию приходится значительная часть вынужденных мигрантов, лиц
- беженцев, получивших временное или политическое убежище, вынужденных переселенцев. Эта категория людей пополняет самые обездолен-
* Аспирант Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.
1 ЛегтхоеМ. II. Право и социальная защита населения в России. М., 2000. С. 15.
ные и уязвимые слои населения. Вместе с тем отнесение к беженцам наших соотечественников, прибывших в Российскую Федерацию из государств
- бывших республик СССР, не соответствует целям, которые преследуют международные акты по вопросам защиты прав беженцев.
Распад СССР, с одной стороны, привел к образованию новых государств, а с другой - вынудил многих неграждан (лиц без гражданства) из-за экономических и других соображений переселяться и в дальнейшем проживать в иноэтническом окружении, в границах других государств и адаптироваться к новым природным, экономическим, социальным условиям. В результате 25 млн. русских, считавших себя гражданами единого государства, имевших одинаковые права и свободно перемещавшихся в его пределах, оказались оторванными от основной массы своего этноса и помимо своей воли «в одночасье» превратились в иностранцев.2 Принятые во вновь образованных суверенных и независимых государствах законы о гражданстве, государственном языке, миграции, как правило, ущемляют права и интересы населения нетитульных национальностей этих государств.
Для указанных лиц должна действовать упрощенная процедура приобретения российского гражданства с одновременным предоставлением гарантий скорейшей социальной помощи и бытового обустройства данной категории репатриантов, а также направленность государственной политики на скорейшую интеграцию и социальную адаптацию беженцев и вынужденных переселенцев. Причем данная процедура нуждается в жесточайшем контроле со стороны компетентных государственных органов, поскольку упрощенный порядок приобретения гражданства, который был определен в поправках 2006 г. к п. 2 ст. 14 Федерального закона о гражданстве РФ практически не работает, судами отмечаются многочисленные жалобы на нарушение требований данного закона.3
В Российской Федерации признание лица беженцем осуществляется в порядке, определяемом Федеральным законом «О беженцах» (с изменениями и дополнениями), а признание лица вынужденным переселенцем осуществляется в порядке, определяемом Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» (с изменениями и дополнениями).
2 См.: Покушева Н. В. Социальная адаптация беженцев и вынужденных переселенцев в современном российском обществе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Улан-Удэ, 2007.
3 См.: Обобщение судебной практики рассмотрения дел, связанных с применением законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах // Бюллетень Верховного суда РФ. 2000. № 4.
Поскольку миграция носит международный характер, изолированная разработка национальной стратегии в области защиты беженцев и вынужденных переселенцев вряд ли позволит добиться желаемых результатов. Обязательным условием эффективного управления и регулирования защиты вынужденной миграции является межгосударственное сотрудничество с целью проведения сбалансированной миграционной политики.
Защита беженцев и оказание им материальной помощи - это взаимосвязанные действия. Наиболее эффективную юридическую помощь государство может предоставить лишь в условиях, когда удовлетворены основные потребности человека в жилье, продуктах питания, воде, санитарном и медицинском обслуживании.
Жизненная ситуация вынужденных мигрантов сложная. Много проблем: материальных, социальных, личностных. Вместе с местом жительства они меняют специальность, социальный статус, материально-бытовые условия, круг общения, теряют имущество. Остро встают бытовые вопросы: жилье и прописка, трудоустройство, материальное и финансовое обеспечение, устройство детей. Одним словом, меняется стиль жизни. Меняется внутрисемейная ситуация, происходит изменение ролей: полная социальная изоляция женщин, отсутствие для них возможностей профессиональной самореализации, налаживание новых социальных связей. Многие приезжают жить к родственникам, возникает дискомфорт и напряженность.
Появление в регионе беженцев - один из факторов, усиливающих социальную и межнациональную напряженность. К приезду беженцев негативно относятся 20 % населения.4 Массовые вынужденные людские перемещения, устремленные в Россию, порождают множество проблем, связанных и с социальной адаптацией. Адаптация беженцев и вынужденных переселенцев, перешедших из одной социальной среды в другую, пусть не всегда в иноэтничную, но новую и во многом непривычную для них социокультурную среду, проходит болезненно, требует большого времени и у многих переселенцев вообще не завершается.
Россия, испытавшая все последствия международного финансово-экономического кризиса, выразившегося в резком спаде темпов экономического роста, социальной дезадаптации большей части коренного населения, усилении дезинтеграционных процессов, росте преступности, оказалась во многом не готовой к выработке адекватной переходному периоду миграци-
4 См.: Фролова Н. Миграция: судьбы людей и судьба государства // Волга. Астрахань, 2002. №20.
онной политики, способной в полной мере защитить интересы вынужденных мигрантов.
Избыточное количество прибывших лиц в один регион не позволит государству в полной мере осуществить функции по социальной защите беженцев и переселенцев и создаст предпосылки к возникновению социальной напряженности, и даже к межнациональному конфликту на новом месте со старожильческим населением. Миграция непосредственно влияет на социально-экономическое положение регионов и является доминирующим фактором при формировании рынка труда и жилья.
Очевидно, что проблемы социально-правовой защиты беженцев наиболее актуальные, и решение данной проблемы целесообразно проводить через процедуру квотирования приема беженцев Российской Федерацией, поскольку прибытие неограниченного числа указанной категории граждан может нанести непоправимый ущерб экономике государства, особенно в период глобального финансово-экономического кризиса.
Некоторые авторы считают, что система квотирования нарушает взятые Российской Федерацией обязательства.5 Однако система квотирования никоим образом не может подорвать авторитет Российской Федерации как демократического и социального государства, квотирование - это не отказ от взятых на себя обязательств, это просто контроль, который государство осуществляет в своих интересах за прибывающими на его территорию иностранцами. Из 191 государства-члена ООН не менее 20 учредили ежегодные квоты на переселение, в их число входят Австралия, Канада, Дания, Финляндия, Новая Зеландия, Норвегия, Швеция, Нидерланды, США и др.6 Квотирование поможет рассчитать государству свои «силы» в приеме конкретного количества беженцев и оказания им адресной помощи. Какой смысл в неконтролируемом приеме беженцев на территорию Российской Федерации, если государство в такой ситуации не сможет оказать эффективную социально-правовую защиту и адресную помощь, а финансовые средства будут распыляться среди не контролируемых и ничем не ограниченных потоков беженцев. Правильно будет создать систему квотирования беженцев из расчета на прием определенного количества человек в год, заранее просчитав и включив статью расхода в бюджет на очередной финансовый год с учетом проведения необходимых мероприятий по осуществлению соци-
5 Андриченко Л. В. «О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации» // Журнал российского права. 2003. № 4.
6 См.: Беженцы и УВКБ ООН // Защита беженцев. 2008. № 9. С. 6.
ально-правовой защиты и беженцам, и лицам, вынужденно перемещенным внутри страны.
Вообще, если говорить о вынужденном мигранте как об объекте со-циально-правовой защиты, то необходимо иметь в виду, что одним из признаков вынужденного мигранта является то, что он лишен защиты или ему в ней отказано на прежнем месте жительства (стране проживания), в таком случае он вынужден покинуть прежнее место жительства и переселиться на новое, где нуждается в защите его личных прав и свобод, которые распространяются и на членов его семьи.
В основе международной защиты прав беженцев стоит принцип поп-геРэикпеп! {фр. принцип «запрещение высылки»). Организацией Объединенных наций признан этот основополагающий принцип, согласно которому ни один беженец, представивший веские доказательства против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому.7
Отсюда следует, что имеющиеся международно-правовые акты в целом защищают положение беженца, однако нельзя того же сказать о законодательстве Российской Федерации в отношении лиц, вынужденно переместившихся внутри своей собственной страны. Повседневная деятельность государства по защите социально не защищенных слоев населения неизбежно должна осуществляться с учетом потребностей беженцев и вынужденных переселенцев.
Функция защиты содержит как прямые, так и косвенные меры: меры прямой защиты предполагают защиту имеющихся у вынужденного мигранта основных прав человека, например, запрет дискриминации, свободу и личную безопасность, косвенно это меры, направленные на информационно-пропагандистские мероприятия, как, например, освещение в СМИ, выпуск специальной литературы, которая поможет вынужденному мигранту быстрее адаптироваться в новой для него среде проживания, так как подавляющее большинство вынужденных мигрантов оказывается в крайне тяжелом положении, испытывают огромные лишения и нуждаются как в материальной, гуманитарной, так и правовой помощи.
В данной ситуации совершенно не важно, о ком идет речь, о гражданине государства вынужденно переселившемся в другой регион, либо об иностранце, просящем убежища на территории другого государства, либо уже получившем статус беженца, так как с точки зрения основных прав че-
7 См.: О статусе беженцев: Конвенция от 28 июля 1951 г. Женева // Международное право: Сборник документов. М., 1997. С. 538 - 542.
ловека нет различия между гражданином и иностранцем.
Некоторые положения Пакта 1966 г.8 о правах человека свидетельствуют о наличии норм, выходящих за рамки чисто договорной системы. Пункт 1 статьи 2 Пакта обязывает государство уважать и обеспечивать провозглашенные в нем права вне зависимости от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Эти права принадлежат без различия, как гражданам, так и иностранцам, будь-то мигрант, посетитель, беженец или лицо, ищущее убежище. Обязательства уважать и защищать права человека лежат на государстве, независимо от ратификации соглашений или договоров, это не зависит и от наличия в стране специального нормативного акта по защите прав беженцев и вынужденных переселенцев. Беженцы в принципе должны получать предусмотренную защиту, независимо от того, допущены они в страну временно, на неопределенный срок или же на постоянной основе.
Еще одна категория вынужденных мигрантов, которая нуждается в социально-правовой помощи - это члены семьи беженцев и вынужденных переселенцев, особенно женщины и дети. Многие семьи вынужденных мигрантов оказываются в тяжелых социально-экономических условиях. Особенно же при этом страдают женщины и дети. Для многих из них затруднен доступ к услугам в области здравоохранения и образования. Женщины испытывают все те же проблемы, с которыми приходится сталкиваться и остальным беженцам, и задача государства обеспечить их защиту, устанавливаемую законодательством. Кроме того, женщины и девушки, оказавшись в положении беженок, имеют особые потребности в социально-правовой защите. Они нуждаются в защите от увечий, от сексуального и физического насилия, от эксплуатации, а также в защите от дискриминации по признаку пола при распределении продуктов и услуг. Потребность в защите женщины могут испытывать на всех этапах своего пребывания в качестве беженок. Защита беженок требует тщательного планирования и применения норм здравого смысла. Это является обязательным условием для разработки специальных программ и определения приоритетов в защите женщин. Женщи-ны-беженки, оказавшиеся вне традиционной системы социальной защиты (государственной, семейной, общественной), находятся в более опасном положении, чем те, которые живут в составе семьи или с дружественными
8 См.: Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
ИМ людьми.
Одним из критических моментов в защите беженок является заблаговременное или как можно более раннее принятие во внимание аспектов защиты, имеющих отношение к женщинам. В случаях, когда обеспечение этих аспектов проводится постфактум, вероятность ущемления прав женщин или разных форм насилия в их отношении резко возрастает.
Дети и подростки - беженцы, по статистике УВКБ ООН, составляют половину всех беженцев в мире. Дети в наибольшей степени страдают в результате событий, приводящих к появлению беженцев, вследствие своей несамостоятельности, уязвимости и возрастных потребностей. Важно, что Конвенция о правах ребенка не только вводит универсальные права для детей, но и устанавливает тесные взаимосвязи между правами детей, их благополучием, их семьями и сообществами. В Конвенции также отмечается, что ребенок имеет право на медицинскую помощь, соответствующую наивысшим стандартам, которая может быть реально обеспечена. Все это в полной мере относится и к детям вынужденных мигрантов.
Решение вопросов вынужденной миграции в России существенно осложняется недостаточным уровнем юридической проработанности проблемы. Это, в частности, проявляется в недостаточной правовой базе для идентификации лиц, покинувших места постоянного проживания, определения их нового места пребывания и жительства. Затруднительной оказывается не только практическая работа по оказанию помощи гражданам со стороны органов государственной власти, но и организация и проведение даже такой задачи, как регистрация и учет прибывающих.9
Складывающаяся миграционная ситуация требует новых подходов, с тем чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения, при строгом соблюдении международных обязательств Российской Федерации.
Проблема заключается также в том, что новое федеральное законодательство не учло миграционную ситуацию, сложившуюся уже к началу 2001 года. Оно не содержит переходных положений, призванных урегулировать положение иностранцев и лиц без гражданства, уже въехавших в Российскую Федерацию на действовавших в тот период законных осно-
9 См.: Рощпн Ю. В., Ягодин С. Б. Особенности социально-правового положения мигрантов в Российской Федерации. М., 2003.
ваниях, и постоянно проживающих на ее территории до сих пор. В связи с этим нельзя не согласиться с неудовлетворительной оценкой миграционной ситуации, данной в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.111
Россия стоит перед наисложнейшей проблемой: с одной стороны
- острая нехватка необходимых для удовлетворительного решения проблемы беженцев и переселенцев финансовых средств, а с другой - отсутствие эффективных рецептов урегулирования множащихся межэтнических конфликтов по периметру российских границ, способов приостановки миграции населения.11
Требуют принципиального уточнения положения федерального законодательства, касающиеся защиты российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи с этим в другой субъект Российской Федерации. Внутренне перемещенные лица (вынужденные переселенцы) покидают свои дома по тем же причинам, что и беженцы, однако они остаются в пределах своего государства и поэтому подчиняются законам своей страны, хотя часто оказываются в более сложной ситуации, чем беженцы, которых защищает международное законодательство. Вынужденные переселенцы могут попасть в безвыходное положение из-за продолжающегося в их стране внутреннего конфликта. Не существует каких-либо конкретных международных инструментов, касающихся лиц, перемещенных внутри страны, а соглашения общего характера, такие как Женевские Конвенции, очень часто трудно применимы к их обстоятельствам.
Компетентные органы власти несут главную обязанность и ответственность за создание условий, а также за предоставление средств, которые позволяют перемещенным внутри страны лицам добровольно, в безопасных условиях и с достоинством вернуться в свои дома или места постоянного проживания, либо добровольно переселиться в какую-либо другую часть страны. Такие органы власти прилагают усилия для облегчения реинтеграции вернувшихся или переселившихся внутренне перемещенных лиц.
Несмотря на то, что у УВКБ ООН нет права на осуществление работы с внутренне переселенными лицами (вынужденными переселенцами), он помогает нескольким миллионам лиц, пострадавших в результате
10 См.: О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации Распоряжение Правительства РФ от 01 марта 2003 № 256-р // Собрание законодательства РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
11 См.: Елагин В., Никапаев А. Российские беженцы. Проблемы и реалии // Международная жизнь. 2003. № 2. С. 102.
различных кризисов, и ко всем ним (приблизительно 25 миллионам перемещенным лицам в мире)12 необходимо применить подходы, получившие признание на международном уровне.
На практике внутреннее перемещение часто бывает вызвано гражданским конфликтом, когда под вопросом сама власть центрального или местного правительства и столь же сомнительны его способность или желание предоставлять защиту и помощь своим гражданам, даже если они были вынуждены спасаться бегством по таким же или похожим причинам, что и беженцы. Зачастую они не имеют доступа к системам защиты и помощи, которая оказывается беженцам.13 С юридической точки зрения они остаются под «защитой» своего правительства, хотя это правительство могло быть причиной их бегства или продемонстрировало неспособность спасти своих граждан от мародеров повстанцев или насилия.
В резолюциях ООН последних лет (№ 3454 от 2004 г., № 31/35 от 2005 г., № 34/60 от 2006 г., № 40/118 от 2007 г.) употребляется термин «перемещенные лица», когда речь идет о помощи беженцам, репатриантам и перемещенным лицам. В данной ситуации видится целесообразным со стороны УВКБ ООН осуществлять контроль, а при необходимости и защиту лиц, вынужденно переселившихся внутри страны.
Таким образом, миграционные процессы, в частности процессы вынужденной миграции, требуют глубокого научного осмысления и выработки действенных научно обоснованных мер со стороны общества и государства, блокирующих негативные тенденции в их развитии и обеспечивающих оптимальную защиту вынужденной миграции. Необходимо развитие и совершенствование как внутреннего законодательства, так и неукоснительное соблюдение международного.
В целях осуществления эффективной правовой и социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев для государства видится необходимым не только издавать законы, но и контролировать их исполнение всеми органами власти, постоянно проверять действенность и эффективность уже принятых нормативных актов. Защита должна быть целевой и адресно-направленной. Только в этом случае можно говорить о ее состоятельности.
12 См.: Помощь внутренне перемещенным лицам // Беженцы. М., 2005. № 141.
13 См.: Лахарева Н. В. Беженцы в современном мире и в России // Управление миграционными процессами: Учебное пособие. М., 2003.
