CC BY
45
Т.И. Макогон
СОЦИАЛЬНО-ФИЛОСОФСКИЙ АНАЛИЗ РОЛИ И МЕСТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБЩЕСТВА В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Обосновывается понятие «муниципальное общество» в системе социального знания, а также его роль и место в социальной организации местного самоуправления. Ставятся вопросы об условиях и основаниях введения его в систему представлений о сущности местного самоуправления. Рассматривается роль муниципального сообщества в реформе местного самоуправления как системообразующего фактора в применении непосредственных форм демократии для трансформации социальной организации местного самоуправления.
Развитие местного самоуправления (МСУ) является важной составляющей нормального функционирования демократического общества. Поэтому определение принципов его функционирования, структуры и функций остается важной темой изучения в зарубежной и отечественной литературе и практической потребностью. Развитие местного самоуправления, процессы самоорганизации населения России, становление муниципального российского общества - это возвращение к лучшим традициям общественной жизни населения многих стран. Нам, россиянам, на рубеже ХХ! в. это добавило уверенности и оптимизма в построении нового российского гражданского общества с перспективой гармоничного социального и материального благоустройства.
Целью данной статьи являются выявление и обоснование необходимости введения понятия «муниципальное общество» в систему социального знания и прежде всего в систему представлений о сущности местного самоуправления и на этой основе последующий анализ условий и факторов его возникновения и формирования, его структуры и функций. Ведь от наличия или отсутствия муниципального общества будет зависеть формирование или деформация самой системы МСУ.
По Конституции РФ 1993 г., «...в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» [1. Гл. 1. Ст. 12. С. 7]. В Европейской Хартии о местном самоуправлении говорится, что «местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах населения» [2. Ч. I. Ст. 3. П. 1. С. 4]. Как мы видим, речь идет только об органах местного самоуправления, ни о местном сообществе или о муниципальном обществе как субъекте местного самоуправления нет никаких прямых упоминаний. По мнению ряда российских ученых, в существующем официальном переводе на русский язык текста Европейской Хартии допущен ряд вольных трактовок одних и тех же понятий [3. С. 7].
В преамбуле данного документа написано, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического государства. По мнению указанных авторов, данное положение следует читать так. Местные сообщества являются одной из главных основ любого демократического строя. Если исходить из принятого в России содержания терминов, то следует полагать,
что в официально существующем переводе Хартии речь идет о праве органов местного самоуправления определять свою организационную структуру, т.е. не о принципе организации местного самоуправления как элемента публичной власти, а о принципе функционирования учреждений. Под местным самоуправлением из этой версии перевода следует понимать власть учреждений и должностных лиц, т. е. власть искусственно сформированных структур. Но местное самоуправление - это власть населения, а уже потом эта власть осуществляется через демократически сформированные органы. Такое толкование вполне согласуется с положениями Конституции [1. Гл. 8. Ст. 130133. С. 44-45], что основой любого демократического строя является народ, а не органы власти, и поэтому речь должна идти о власти народа.
Тем самым видится вполне правомерным введение таких понятий, как «муниципальное общество» и «местное сообщество» для обозначения субъекта местного самоуправления - населения, проживающего на локальной территории и объединенного общими интересами в решении вопросов местного значения, т.е. вопросов «непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых... осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» [3. С. 7].
Понятие «местное сообщество» наиболее часто употребляется в научной и юридической литературе. Возникает вопрос о сходстве и различии понятий «местное сообщество», «местное общество» и «муниципальное общество». Представляется, что сходство понятий «местное сообщество» или «местное общество» и «муниципальное общество» состоит в том, что в их денотат входит такой признак, как «население, проживающее на конкретной местности»: различие в том, что общество включает не только население, выступающее системообразующим компонентом социальной сферы, но также сферы власти и управления, экономики и индустрии с политической и экономической самостоятельностью. Поэтому идея местного сообщества, судя по общелексическому значению составляющих ее слов, «призвана передать неформальные связи между людьми, не просто близость, похожесть, одинаковость их индивидуальных интересов, а сродство, общность последних» [4. Ст. 1. П. 2. С. 99]. Употребление слова «муниципальное» применительно к обществу указывает на приземленность бытия локальных обществ [5. С. 133]. Тем самым введение понятия «местное сообщество» вызвано необходимостью обозначения субъекта местного самоуправления - населения, проживающего на локальной территории и объединенного
общими интересами в решении вопросов местного значения, т.е. вопросов «непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых... осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» [4. Ст. 2. П. 1 С. 101].
Но местное сообщество - это не муниципальное общество, а общность, выступающая совокупным субъектом общественного действия. Дело в том, что идея местного сообщества предполагает, что отношения в них строятся на принципах равенства, в то время как идея муниципального общества учитывает роль отношений власти и иерархии. В общности доминируют отношения солидарности, а в обществе - борьба интересов различных групп, достижение компромиссов. Различаются также как цели вступления в отношения, так и условия поддержания их. В муниципальном обществе это ориентация на конкретный обмен благами или услугами, в то время как общинные отношения - это отношения общего, неопределенного типа. Различны также правовые обязательства и институциональные нормы, способы проявления социальных установок. Общинные установки включают в себя ценностный элемент, в обществе же установки более динамичны и рациональны.
Уже отмечалось ранее, что в основополагающих документах, регламентировавших создание, а затем и постоянное реформирование местного самоуправления (Конституция РФ, ФЗРФМСУ, Европейская Хартия местного самоуправления) нигде не говорится о вопросах возникновения, формирования, изменения такого образования, как муниципальное общество. Представляется, что такой подход имеет как теоретические, так и практические следствия. Возможно либо упущение из виду главного субъекта местного самоуправления -муниципального общества, либо отождествление с ним органов местного самоуправления. Последнее ведет к медленности изменений в сфере местного самоуправления, поскольку такое понимание муниципального сообщества не предполагает использования в трансформационных процессах всех слоев сообщества и обращения к ним. В лучшем случае в процессах реформирования участвуют представители муниципальных элит, члены исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления (местные или муниципальные политические акторы, активные сторонники движения по развитию местного самоуправления).
Муниципальное общество - это достаточно сложное формирование, не поняв сути которого, не возможно построить карты-схемы по его изменению. Мы понимаем, что если речь идет о реформировании системы местного самоуправления, то реформирование предполагает изменение уже имеющегося, состоявшегося. И для того чтобы ее эффективно изменить, необходимо прежде всего понять суть муниципального общества как основы этой системы, его специфику и свойства, а потом уже искать подходы и аргументы для изменения восприятия муниципальным обществом самого себя или восприятия его со стороны внешней среды, искать новые социальные технологии в работе с населением по изменению или
целевому формированию общественного сознания муниципального общества, его эффективности и действенности с точки зрения интересов всех членов этого общества. Действительно, сегодня очень много публикаций по технике создания более хорошего имиджа всей системы местного самоуправления, предложений специальных приемов быстрого действия - своеобразного «социального аспирина», который рекомендуется для разрешения острейших вопросов. Благодаря этим средствам некоторые проблемы временно теряют свою остроту, однако глубинные, хронические «болячки» остаются нетронутыми.
Говоря о сути муниципального общества, следует иметь в виду, что они формируются по типу гражданского общества, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Существует, так сказать, «народное» определение гражданского общества: «все то, что не государство». Хотя оно и не научно, но главное в нем схвачено. «Гражданское общество есть сфера реализации особенных частных интересов отдельных индивидов» [6. С. 182]. Но, тем не менее, оно одновременно признается элементом гражданского общества и частью единой системы государственного управления. Поэтому муниципальное общество имеет сложную структуру. Оно заключает в себе многие элементы такой системы, как общество, включая и взаимоотношения с региональными и государственными органами, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в состав государственной власти. Так, муниципалитеты выполняют ряд делегированных государством функций (социальная поддержка, вопросы опеки и попечительства и др.). Специфика муниципального общества состоит в том, что между отдельными элементами муниципального общества есть как соподчиненные, иерархические, вертикальные связи между отдельными элементами, сообществами, органами местного самоуправления, характерные для всех больших сообществ, включая российское общество, так и горизонтальные, координационные связи, характерные для гражданского общества. Хотя характер и особенности таких связей определяются в каждом муниципальном обществе исходя из местных особенностей.
Поэтому сегодня муниципальное общество может явиться связующим началом, способным объединить творческий потенциал личности, жизненные силы отдельных сообществ, интегрирующих индивидуальные усилия многих индивидов, источники саморазвития и самоорганизации первичных социальных институтов общества (семья, школа, трудовая организация, общественные и религиозные объединения, органы территориального общественного самоуправления и др.). Оно предполагает наличие территориальных и родственных единиц, различных убеждений, экономических объединений. Сюда же входят разные группы людей внутри муниципального общества: разные социальные слои, даже разные языковые группы, профессиональные объединения. Именно «...эти источники будут обеспечивать тот “мотивационный душ”, который способствует подъему экономики и выходу страны из системного кризиса, экономического в том числе» [7. С. 153].
Таким образом, идея муниципального сообщества должна подчеркнуть пересечение и своеобразие целого
ряда черт, его характеризующих. Это локальность, т.е. наличие местных интересов, которые могут быть решены только на месте и поэтому требуют соответствующих форм реализации. Вот почему муниципальное общество не есть простое продолжение и проведение интересов государства на местах. Великий русский историк В.О. Ключевский писал, что «нет настоящего местного самоуправления там, где выборные местные власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указаниям и под надзором центрального правительства» [8. С. 344-345]. В этом же аспекте идея муниципального общества означает, что оно не сводится только к совокупности органов управления, а предполагает самодеятельность граждан и высвобождение пространства для такой самодеятельности. Но, с другой стороны, подразумевается, что муниципальное сообщество представляет собой не единство интересов, а скорее разнообразие взглядов, позиций, ценностных установок. Поэтому это также арена для коммуникации и выработки таких форм коммуникации, которые позволили бы находить компромиссы среди различных социальных групп, составляющих муниципальное общество.
Такое понимание сути муниципального общества задается и положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившего в силу с 1 сентября 1995 г. Следует отметить, что это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти, сколько закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России с 1995 г. по 1.01.2006 г. (дата вступления в полную силу нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ). Из текста рассматриваемого закона следуют три направления реализации его положений:
1) создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;
2) создание организационных структур местного самоуправления;
3) проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Тем самым данный закон устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляя населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления, а это требует соответствующего уровня развития муниципального общества и его социальной организации. Создание организационных структур местного самоуправления предполагает реализацию идеи перманентного участия его граждан в управлении местным сообществом. При этом в условиях существования единой информационно-коммуникационной среды открывается возможность расширения форм непосредственного участия граждан в управлении местным сообществом. Количество сходов, собраний, организованных в интерактивном режиме, неизбежно возрастет. Кроме того, как нам кажется, существует объективная возможность и необходимость
существенного увеличения числа членов представительных органов местного самоуправления. Это обусловлено, во-первых, эволюционным характером развития практики и теории местного самоуправления; во-вторых, необходимостью регулирования темпов изменения местного законодательства путем установления относительных периодов неприкосновенности местных законов на основе принципа «лучше закон, несовершенный в некотором отношении, но постоянный» (безусловно, с учетом динамики законодательной базы государства, должны быть допущения оперативного изменения местных законов); в-третьих, важностью увеличения количества членов представительного органа местного самоуправления (предполагаем, что дума г. Томска может и должна состоять не мене чем из 250 депутатов, а именно 1 депутат от 2 тыс. жителей), что обеспечит исключение сговора, широкое представительство различных слоев населения («сословность»), приближение депутатов к избирателям и их проблемам; в-четвертых, возможностью расширения дистанционных форм обучения, рассмотрения и решения местных вопросов на основе информационнокоммуникационных технологий, применение которых предполагает создание компьютеризированных рабочих мест для депутатов по месту их основной работы и проживания.
Важным условием формирования муниципального общества является тот факт, что хотя Федеральный закон и задает принципы организации местного самоуправления, но они являются лишь принципами. Основная масса вопросов должна решаться законодательством субъектов РФ и уставами самих муниципальных образований. Это означает, что своеобразие облика такого общества должно определяться ролью местных условий и традиций. При этом задача заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов РФ не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления. События, образующие традицию как механизм передачи (трансляции) опыта социальной организации местного самоуправления, могут и должны непрерывно переводиться в практики такой деятельности.
Все это означает, что соответствующие статьи Конституции России в лучшем случае могут рассматриваться лишь как некая декларация «о намерениях» государственной власти и «правах» населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее формулировкой предварительных обязательств федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. Это, с одной стороны, приводит к тому, что в связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления становится совершенно нескоординированной, фрагментарной и часто противоречивой. С другой стороны, ретроспективный анализ реформ, осуществляемых в системе местного самоуправления, позволяет выдвинуть и эксплицировать ряд идей, явно не просматривающихся в существующих
правовых актах, но необходимых для нормального функционирования гражданского общества. Это идея формирования муниципального общества; идея доверия к общественной самодеятельности муниципального общества; идея адекватности организации местных сообществ и органов территориального управления различного уровня; идея связи распределенности предметов ведения и полномочий с уровнем развития социальной организации местного сообщества; идея местного со-управления местным сообществом как открытой социальной системы; идея разнообразия форм существования и проявления социальной организации местного самоуправления; идея системообразующей роли непосредственных форм демократии в трансформации соци-
альной организации местного самоуправления; идея выявления и описания социальных характеристик местных сообществ как основы анализа и проектирования социальной организации местного самоуправления; идея социального партнерства и сотрудничества как условия возникновения, функционирования и развития социальной организации местного самоуправления; идея создания организационных структур местного самоуправления, обеспечивающих реализацию перманентного участия его граждан в управлении местным сообществом. Данные идеи, конечно, требуют философского, методологического и теоретического обоснования, но могут рассматриваться как определение существенных свойств и перспектив развития муниципального общества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Гимн Российской Федерации. Новосибирск: Сиб. ун-е изд-во, 2007. 48 с.
2 Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985). Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Справочное пособие по Федеральному закону. Обнинск: Ин-т муниципального управления, 2003. 456 с.
3. Замотаев А., Чекалкин В. О русской редакции Европейской Хартии местного самоуправления // Муниципальная власть. 1997. № 1. С. 6-20.
4. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (с измене-
ниями, принятыми Федеральным законом от 18 апреля 2005 г. № 34-Ф3) // Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Справочное пособие по Федеральному закону. Обнинск: Ин-т муниципального управления, 2003. 456 с.
5. Дахин А.В. Идентичность в контексте глобализации: Европа, Россия, США: Сб. науч. тр. / Под ред. д-ра филос. наук. В.Н. Брюшинкина.
Калининград: Изд-во КГУ, 2003. 241 с.
6. Крапивенский С.Э. Социальная философия. Волгоград, 1996.
7. Кузнецов О.Л., Кузнецов П.Г., Большаков Б.Е. Устойчивое развитие: синтез естественных и гуманитарных наук. Дубна, 2001.
8. Ключевский В.О. Курс русской истории / В.О. Ключевский. Соч.: В 9 т. М., 1998. Т. 2.
Статья представлена научной редакцией «Философия, социология, политология» 7 февраля 2008 г.
