CC BY
213
УДК 332(470.314): 352.075 СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РЕГИОНА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Новосёлова Ирина Алексеевна
Муромский институт (филиал) Владимирского государственного университета к.и.н., доцент ЫоуоБеЬуа-Мпа @yandex.ru
В статье рассмотрены проблемы местного самоуправления в контексте административной реформы. Проблемы региональной экономики рассмотрены на примере стратегий муниципальных образований Владимирской области. Оценка эффективности муниципального управления проведена на примере округа Муром.
Ключевые слова: административно-муниципальная реформа,
территориальный маркетинг, социально-экономическое развитие региона, стратегия развития муниципальных образований, эффективность управления муниципальным образованием.
Social-economic development of the region under the conditions of municipal management reforming
Novoselova Irina Alekseevna
Murom Institute (branch) Vladimir State University
Problems of municipal management under the conditions of administrative reforming are considered. Problems of regional are considered on the example of municipal strategies of Vladimir region. Evaluation of municipal management efficiency is made on the example of Murom district.
Key words: administrative-municipal reform, territory marketing, social-economic development of the region, municipality development strategy, efficiency of municipal management.
Переход на рыночные отношения и адаптация к постиндустриальным условиям обуславливают необходимость новых подходов к развитию региональной экономики. Прежняя модель управления ушла в прошлое, а институты нового государственного управления и местного самоуправления, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются [2, с.7]. Радикальные изменения ознаменовал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.».
Первый этап административной реформы (2003-2005 гг.) проходил в основном в формате упорядочения организации управления за счет более рационального перераспределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти и реже исключения излишних органов управления. В одобренной Правительством РФ (распоряжение от 25 октября 2005 г. № 1789-р) «Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.» было отмечено, что была реализована лишь относительно небольшая часть намеченных мероприятий, а сфера государственного управления была названа ограничивающим фактором для социально-экономического развития страны и повышения ее конкурентоспособности. В связи с этим были определены цели второго этапа административной реформы: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти [3, с.3]. Процесс реформирования затронул и органы местного самоуправления. Цели предпринятого реформирования - повышение эффективности местных органов власти, более четкое разграничение полномочий между властными уровнями и их обеспечение бюджетными средствами. Административно-муниципальная реформа проходит с серьезными трудностями, что обусловлено несколькими причинами: нерешенностью вопроса о финансовых возможностях органов местного самоуправления в отношении реализации своих полномочий; продолжающейся практикой «навешивания» на эти органы ранее снятых и новых федеральных и региональных полномочий; частичной дискредитацией базовых принципов административно-муниципальной реформы в связи с передачей новообразованными органами своих полномочий на прежний районный уровень, что в значительной степени связано с резким увеличением числа муниципальных образований без учета их реальных финансовых, кадровых и иных ресурсов [3, с.30]. Долгосрочный и стабильный успех в территориальном развитии можно обеспечить благодаря новым инструментам и технологиям. В первую очередь речь идет о стратегическом рыночном планировании. Его концепция исходит из того, что будущее той или иной территории неопределенно, но на него можно влиять с помощью спланированных особым способом действий, цель которых заключается в достижении нового состояния территории, отвечающего потребностям рынка [5, с.80]. Цель диагностики территориальной ситуации состоит не только в определении ключевых сдерживающих развитие территории проблем, но и в выявлении предпосылок развития территории. Потребность в разработке стратегии развития Владимирской области была обусловлена необходимостью государственного регулирования и прогнозирования социальноэкономического развития региона в условиях, когда только рыночные механизмы не могут обеспечить комплексное решение стратегических проблем. Концепция стратегии развития области на долгосрочную перспективу подготовлена в соответствии с постановлением Губернатора области «О разработке Концепции стратегии социально-экономического развития
Владимирской области до 2015 г.» № 319 от 25.05.2004 г. Наиболее острыми в стратегическом плане названы следующие социально-экономические проблемы: неблагоприятная демографическая ситуация, высокий уровень бедности населения, недостатки обеспечения населения жильем. В стратегической перспективе Владимирская область рассматривается как социально-ориентированный регион, существующий и развивающийся в системе рыночных отношений национального и глобального уровня. Для обеспечения положительных тенденций социально-экономического развития необходим рост деловой активности в регионе, развитию которого будет способствовать: снятие административных барьеров на пути развития
предпринимательства; развитие системы услуг для предпринимательского сектора экономики; увеличение темпов роста и повышение инвестиционной активности в транспортном обслуживании, природопользовании, системе коммунальных услуг, сфере туризма, развлечений; обеспечение эффективного коммерческого использования результатов научно-технической деятельности; дальнейшее совершенствование земельных отношений и повышение уровня сельскохозяйственного производства и распределения; внедрение эффективной системы природопользования, т.к. в области сохраняется слабое освоение разведанных месторождений общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод [4]. Главной целью развития Владимирской области стало повышение благосостояния и достижение нового качества жизни людей, проживающих на ее территории, на долгосрочную перспективу на основе достижения устойчивых темпов экономического роста. На современном этапе развития Владимирская область - территория с выгодным географическим и геополитическим положением, развитыми промышленным, научнообразовательным и историко-культурным комплексами, диверсифицированной экономикой. Вместе с тем, соседствуя с динамично развивающимися регионами, область вынуждена конкурировать с ними за трудовые ресурсы, рынки сбыта и инвестиции. Высокие заработная плата и бюджетная обеспеченность, сложившиеся в Москве и Московской области, оказывают ценовое давление на рынок Владимирской области. Концепция стратегии социально-экономического развития Владимирской области содержит два основных сценария развития региона. Сценарий инерционного развития предполагает следование складывающимся тенденциям, которые могут превратить область в сателлит мегаполисов и ресурсную базу регионов-соседей. В этом случае наибольшее развитие получат производства, объективно входящие в экономические кластеры соседних регионов и вынесенные на территорию области для выполнения поддерживающих и транзитных функций. Реализация такого сценария ограничит возможности экономического и социального развития региона. В рамках сценарий инновационного развития, опираясь на созданный потенциал, область имеет объективные возможности значительного экономического роста за счет развития собственных конкурентных кластеров, а также расширения своего участия в межрегиональных кластерах. Это потребует значительного увеличения деловой и социальной активности. В рамках такого сценария усилия региональной
власти необходимо сосредоточить на улучшении предпринимательского и инвестиционного климата, а также стимулировании инициатив институтов гражданского общества. Экономика и социальное развитие области, находящейся в центре страны, обладающей богатыми и разнообразными потенциалом и традициями, не может носить узкоспециализированный характер. Это автоматически превратит ее в придаток соседних высоко диверсифицированных регионов. Сценарий инновационного развития может быть реализован только с опорой на местную инициативу, путем реализации целевых программ развития, обеспечивающих высокую эффективность расходуемых ресурсов. Комплекс таких программ необходимо разработать при активном участии всех местных носителей деловой и социальной инициативы. В качестве основных приоритетов социально-экономического развития Владимирской области в долгосрочной перспективе можно обозначить: повышение потенциала и эффективности функционирования традиционных отраслей промышленности, особенно машиностроения, металлообработки и стекольной; превращение туризма в одну из ведущих отраслей экономики (на основе имеющегося историко-культурного наследия) создание вокруг данного сектора современной индустрии сувенирной продукции, отдыха и организации досуга, что позволит шире вовлекать в оборот «экологический капитал» области; проведение реформы ЖКХ; создание в отрасли эффективной конкурентной среды; развитие сферы услуг, в том числе инфраструктуры, способствующей становлению рыночных отношений. Важной основой для разработки Стратегии области стали сформированные в ходе реализации проекта стратегии развития всех муниципальных образований региона и Программа социально-экономического развития Владимирской области (2004 -2006 гг.). В рамках проекта «Оценка результатов реализации стратегий муниципального развития» администрации муниципальных образований провели мониторинг влияния реализации стратегий на социальноэкономическое развитие их муниципальных образований, и внесли необходимые корректировки в свои действия. Материалы, подготовленные в ходе проекта, включали разработку и реализацию стратегий развития муниципальных образований области, оценку и корректировку разработанных стратегий, разработку концепции стратегии социально-экономического развития Владимирской области [1]. «Поэлементный» анализ материалов описания опыта разработки и реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области дает следующую картину.
Миссия. Формулировки миссий муниципальных образований несмотря на их ограниченное количество, очень отличаются. Муром определен как промышленный и культурный центр с динамично развивающимся производственным сектором, выгодным пространством для инвестиций, развитой туристской инфраструктурой, в котором обеспечивается достойный уровень жизни населения. Гусь-Хрустальный район - центр российского стеклоделия, территория высокой экологии, благоприятной среды проживания, земледелия, животноводства и лесного хозяйства. Конечной целью и миссией стратегии Петушинского района является повышение качества жизни
населения. Миссия может стать и объединяющим моментом. В Покрове такой объединяющей идеей стала фраза «Уездный город Покров смотрит в будущее». Миссия поселка Великодворский определяется как поселок, оправдывающий свое название: это - «Великие Дворы» с благоприятной средой проживания и высокой жизнедеятельностью. Это - «ворота въезда» со стороны Рязанской области во Владимирскую область, что должно благоприятно влиять на имидж поселка.
Цели. Наиболее часто встречающаяся формулировка цели звучит как повышение уровня жизни населения на основе устойчивого экономического развития региона (о. Муром, Судогодский район, поселков Анопино, Добрятино, Красное Эхо, др.), финансовой независимости (Петушинский район, Лакинск, п. Красное Эхо). Количественная конкретизация целей встречается в стратегии о. Муром, Гороховецкого района. Улучшение инвестиционной привлекательности отмечено практически у всех муниципальных образований. Конкретизацию экономических показателей следует признать в целом позитивным моментом. Это позволит в дальнейшем контролировать достижимость целей, что совершенно невозможно, когда цели формулируются в общем виде. Среди краткосрочных целей указана, реализация комплекса мер для снижения социальной напряженности на депрессивных территориях за счет повышения эффективности управления межбюджетными отношениями (п. Красное Эхо). К среднесрочным целям разработчики программы отнесли интенсивное развитие промышленного потенциала, стимулирование развития малого бизнеса и предпринимательства, повышение инвестиционной привлекательности, повышение уровня жизни, повышение туристической привлекательности, возрождение сельского хозяйства (о. Александров, о. Муром, Гусь-Хрустальный и Киржачский районы, др.).
Задачи. К задачам стратегического развития муниципальных образований относятся создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата путем проведения институциональных преобразований, повышение диверсификации промышленности, нормативно-правовые преобразования и т.д. Это единственный элемент стратегического анализа, присутствующий во всех рассматриваемых программах.
Анализ окружающей среды. Все стратегии развития ограничиваются в лучшем случае анализом социально-экономического положения на местном уровне. Лишь стратегия Гусь-Хрустального района содержит ссылку на сравнение этих показателей с аналогичными показателями по Владимирской области. Маркетинг территории нашел отражение только в стратегии Киржачского района, что обусловлено разделом Типового макета стратегии, который не предусматривает анализа конкурентной среды на более широком уровне, чем региональный. Муниципальные образования не рассматривались как субъекты рынка, поэтому о развитии межрегиональной конкуренции можно говорить с известной долей условности.
Анализ сильных и слабых сторон (БК’^анализ). Содержание этого раздела в стратегиях муниципальных образований, соответствует анализу слабых сторон. Иногда в этом же разделе перечисляются угрозы со стороны
окружающей среды, однако, за исключением нестандартных программ, внешние угрозы ничем не отделяются от внутренних слабых мест муниципальных образований. В отдельных случаях сильные и слабые стороны региона попросту перечислены (Гороховецкий район, поселки Межинский и Урушельский). В стратегии Судогодского района названа только сильная сторона - аграрный комплекс. Полноценный же анализ сильных и слабых сторон проведен только в стратегии о. Александров, при чем проанализированы отдельные области социально-экономического положения: благосостояние населения, природо-ресурсный потенциал, экономическое положение. Большая часть муниципальных образований лишь содержит перечень сильных сторон. К ним отнесены выгодное географическое положение района, богатое историкокультурное наследие, наличие на его территории предприятий, использующих передовые технологии, а также возможность привлечения инвестиций. Практически всеми муниципальными образованиями выделены приоритетные направления стратегического развития (таблица 1).
Среди негативных факторов реализации стратегий развития названы: ограниченные возможности бюджета муниципального образования; низкая эффективность производства; старение основных производственных фондов, особенно их активной части; отток квалифицированных кадров, др. Среди трудностей при реализации стратегий представителями муниципальных образований названы: недостаточная консолидация общества для достижения единой цели; отсутствие опыта для реализации стратегических целей; постоянно меняющееся законодательство всех уровней; необходимость совершенствования управления городом.
БШОТ - анализ. По наличию в стратегиях и уровню проработки занимает первое место. Стратегии о. Муром, о. Александров, Гороховецкого района разработаны с помощью этого метода. Однако, лишь в стратегии о. Муром использованы разные сценарии развития. Результаты деятельности по реализации стратегии связаны с уникальной социокультурной составляющей древней Руси и географическом положении самого Мурома. Реализация проекта по строительству стационарного моста через р. Оку будет способствовать дальнейшему социально-экономическому развитию
территории, а возрождение старинных обрядов, легенд, былин и внимание к почитаемым церковью святым позволит использовать туристический потенциал муниципального образования.
Выбор конкретных стратегических альтернатив. Это самый редкий элемент стратегического анализа. Во всех программах стратегии развития, хоть и описаны весьма подробно, но являются недостаточно обоснованными, если за критерий обоснованности взять наличие стратегических альтернатив.
По ряду муниципальных образований нет подтверждения правильности выбранной стержневой компетенции (например, туризм как база развития экономики - г. Покров и Гороховецкий район), в некоторых муниципальных образованиях стержневые компоненты размыты и очень затуманены (пос. Добрятино и пос. Иванищи).
Муниципальное образование Основные тенденции социально-экономического развития и приоритетные направления
г. Владимир Улучшение инвестиционного климата, остановить спад промышленного производства, реформирование ЖКХ, формирование конкурентной среды на рынке коммунальных услуг
о. Александров повышение промышленного потенциала, экология, ЖКХ, ТЭЦ, сельское хозяйство, туризм
о. Кольчугино развитие предпринимательства, реформирование ЖКХ, устойчивая социальная среда, экологическая безопасность
о. Муром создание благоприятного инвестиционного климата, инновационные проекты, социальное обслуживание, муниципальные заказы, информационное обеспечение
г. Собинка Улучшение инвестиционного климата, остановить спад промышленного производства, реформирование ЖКХ, формирование конкурентной среды на рынке коммунальных услуг
г. Лакинск формирование благоприятного инвестиционного климата, туризм, Фонд гражданской инициативы, социо-культурный престиж
г. Покров партнерские отношения, туризм, малый бизнес, развитие ремесел, туризм, музей шоколада, музей «Дом ямщика»
г. Курлова формирование безубыточной муниципальной энергетики, сокращение неплатежей за электроэнергию
Г ороховецкий район Создание новых производств, реконструкция и реструктуризация существующих производств, развитие не только за счет монопредприятий, туризм
Гусь- Хрустальный район Единство экономического роста и повышение уровня жизни, научнотехнический потенциал, развитие промышленного производства, экология и благоприятная среда проживания, земледелие, животноводство, лесное хозяйство, туризм
Киржачский район промышленное производство, интеллектуальный капитал, туризм, повышение инвестиционной привлекательности, корпоративная культура органов управления и организации МО
Меленковский район Реформирование ЖКХ, энергоресурсосбережение, экология
Петушинский район создание условий для улучшения инвестиционного климата территории, эффективное использование муниципальной собственности и земли, газификация района и обеспечение устойчивого развития базовых отраслей экономики, строительство жилья
Селивановский район социальный аспект: занятость, профилактика правонарушений, расширение сети предприятий торговли и питания, газификация, ЖКХ, привлечение инвестиций, строительство ТЦ и культурнодосугового центра для детей и молодежи
Судогодский район Повышение благосостояния и обеспечение высокого качества жизни населения, формирование благоприятной среды жизнедеятельности, инвестиционной привлекательности, восстановление традиций, разработка имиджа, реформирование структуры администрации
Суздальский район Сильный аграрный комплекс, имидж, Туризм, развитие МБ (придорожный сервис)
Название МО Вид туризма Направления развития туризма
г. Владимир Историко-культурный туризм Туристический маршрут «Золотое кольцо России»
о. Александров Историко-культурный туризм Музей заповедник «Александровская слобода», усадьба купцов Первушиных
о. Муром Историко-культурный туризм Туристический комплекс «Богатырская деревня» в Карачарово
г. Суздаль Историко-культурный туризм Владимиро-Суздальский заповедник; нетрадиционные массовые мероприятия (фестивали «Русская сказка» и «Анимационное кино», международный праздник «Огурца», гусиные бои)
г. Лакинск Ландшафтный туризм, природный туризм (пешеходный, транспортный, конный) Рыболовные и охотничьи туры, музей - поместье полководца А. Суворова
г. Покров Историко-культурный туризм Туристский маршрут «Малое золотое кольцо», музей шоколада, музей «Дом ямщика»
Суздальский район Историко-культурный туризм, ландшафтный туризм Туристический маршрут «Золотое кольцо России», спортивный туризм и рыболовство, проект «Туристская деревня»
Гороховецкий район Историко-культурный туризм, агротуризм, экотуризм Воссоздание среды русского купеческого города
Киржачский район Активный туризм, экологический туризм Дом музей кукол с. Заречье
Юрьев- Польский район Историко-культурный туризм Архитектурный комплекс Михайло-Архангельского монастыря XVI-XIX веков
Гусь- Хрустальный район Событийный туризм, спортивный туризм, экотуризм Музей стеклоделия (п. Золотково), спортивная охота и рыбалка, музей А.И. Соложеницына (п. Мезиновский),
Практически все муниципальные образования перечисляют конкретные достижения реализации стратегий в области промышленного развития, в снижении социальной напряженности, реформировании ЖКХ, реализации проектов по газификации, в развитии туризма. Наиболее распространенной основой реализации стратегии муниципальная власть считает градообразующие
предприятия (пос. Анопино, г. Курлово, пос. Золотково), которые составляют финансовую поддержку социально-экономического развития муниципальных образований. «Точкой роста» практически всех муниципальных образований Владимирской области является использование богатого историко-культурного потенциала для развития туризма (таблица 2)
Таким образом, наиболее качественное описание результатов реализации стратегий муниципальных образований у г. Владимир, о. Александров, городов Кольчугино и Собинка; Гороховецкого, Киржачского, Меленковского, Петушинского, Селивановского, Суздальского, Юрьев-Польского районов. Однако, материалы описания опыта реализации стратегии не позволяют установить являются ли полученные результаты следствием реализуемой стратегии, а не случайным совпадением (рост уровня жизни как результат общеэкономической ситуации в целом по стране), последствиями более ранних наработок или результатом выполнения своих служебных обязанностей (финансирование текущих расходов местного бюджета). Участниками экспертной группы в результате анализа отчётов выполнения стратегических планов социально-экономического развития муниципальных образований Владимирской области выделили ряд особенностей. В значительной части муниципальных образований результат стратегических изменений - это следствие реализации стратегии. Особенно это хорошо просматривается в тех сферах, где у администрации МО имеются серьёзные ресурсы (ЖКХ, социальная политика, привлечение инвесторов на строительные площадки, строительство социальных объектов и т.д.) В ряде случаев результаты стратегических изменений связаны, как правило, с инициативами частных лиц сферы бизнеса, носящих бессистемный, разовый характер. Кроме этого, главы муниципальных образований достаточно сдержанно отмечают в своих отчётах отрицательные результаты реализации стратегии, мотивируя это тем, что «прошло слишком мало времени с момента разработки стратегии». Во многих случаях нереализованные стратегические мероприятия объясняются отсутствием финансовых средств [1, с. 207]. С возрастанием роли регионов в социально-экономической жизни России повысилась ответственность органов местного самоуправления за создание на территории стабильных условий жизни и хозяйствования. Оценка эффективности управления муниципальными образованиями была проведена на примере о. Муром. Актуальность проведенного исследования обоснована: необходимостью принятия эффективных
управленческих решений на уровне муниципалитета; определением роли информационного обеспечения в ряду инструментария сферы управления. В муниципальном образовании о. Муром были опрошены специалисты экономического и финансового отделов администрации, которым предлагалось проранжировать подсистемы, оказывающие существенное влияние на эффективное управление муниципальным образованием: стаж работы,
образование, специальность, возраст, стиль руководства, повышение квалификации, информационное обеспечение, современные технологии и ПЭВМ, удаленность от областного центра, развитость телекоммуникационных средств. Обработка данных проводилась с использованием метода ранговой корреляции. Наиболее
значимыми оказались подсистемы: образование, информационное обеспечение, стиль руководства. Менее значимыми оказались современные технологии и ПЭВМ, повышение квалификации, стаж работы и специальность. Развитость телекоммуникационных средств, возраст и удаленность от областного центра, по мнению специалистов, оказывают еще меньшее влияние на эффективность управления муниципальным образованием. В целом метод ранговой корреляции позволил не только выявить значимость подсистем эффективности управления о. Муром, но и определить основные направления повышения качества принимаемых решений в сфере управления муниципальным образованием. Таким образом, для успешного развития регионального комплекса необходима не только стратегия развития, но и эффективное управление местных органов власти. Стратегической целью социально-экономического развития Владимирской области сегодня должны стать преодоление неблагоприятных демографических тенденций и достижение на этом фоне таких темпов развития экономики, которые могли бы обеспечить увеличение реальных доходов населения как минимум до среднего российского уровня, как максимум до уровня ЦФО.
Список литературы:
1. Балобанов, А.Е. Опыт разработки и реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области / А.Е.Балобанов [и др.]; под общ. ред. А.Е. Балобанова, А.Е. Илларионова.- Владимир: Транзит ИКС, 2005.- С. 224.
2. История государственного управления в России: учеб. / В.Г. Игнатов [и др.]; отв. ред. В.Г. Игнатов.- М.: ТК «Велби», Проспект, 2005.- 392 с.
3. Лексин, В. Административная реформа: федеральный, региональный, местный уровни / Российский экономический журнал.- 2006.- № 4.- С. 3-36.
4. Концепция стратегии социально-экономического развития Владимирской области до 2015 года. Режим доступа: http: // www.amr.vladimir.ru
5. Швецов, А. Либерализация государственной региональной политики / А. Швецов // Вопросы экономики.- 2006.- № 7.- С. 73-81.
