CC BY
31
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2011. № 6
Б.И. Бояринцев1,
докт. экон. наук, профессор кафедры экономики социальной сферы экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова,
О.Н. Краева2,
аспирант кафедры экономики социальной сферы экономического ф-та МГУ
имени М.В. Ломоносова
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
ДОСТУПНОСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
В статье рассматриваются проблемы доступности жилищно-коммунальных услуг с учетом их принадлежности к чистым общественным, смешанным и чистым частным благам. Разработана модель оказания жилищно-коммунальных услуг в условиях развивающегося рынка в зависимости от факторов, ограничивающих действие рынка в жилищно-коммунальной сфере.
Ключевые слова: жилищно-коммунальные услуги, доступность жилищно-коммунальных услуг, территориальная доступность, ценовая доступность, организационная доступность.
The article covers issues of affordability of housing and public utility services depending on the type of public goods these utilities fall into, namely pure public goods, mixed public goods or pure private goods. Also it describes a model of rendering housing and public utility services in the emerging market. The model includes factors that restrict market functioning in the field of housing and public utility services.
Key words: housing and public utility services, affordability of housing and public utility services, territorial availability, price availability, organizational availability.
Жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) позволяют обеспечить комфортные условия для жизнедеятельности людей, при этом особое социально-экономическое значение данных благ объясняется их ведущей ролью в развитии сферы услуг.
В работах отечественных исследователей сферы услуг3 ЖКУ (жилищное обслуживание, ресурсоснабжение, благоустройство и услуги гостиничного хозяйства) рассматриваются как общественные блага, определяется понятие «услуга», даются характеристики и классификация услуг через концентрацию их черт и отличительных
1 Бояринцев Борис Иванович, тел.: +7 (495) 939-29-40.
2 Краева Ольга Николаевна, тел.: +7 (906) 710-94-12.
3 См.: Бояринцев Б.И. Социальная экономика (институты, инфраструктура, модернизация): Учеб. пособие. М., 2010; Жильцов Е.Н., Казаков В.Н. Экономика социальных отраслей сферы услуг: Учеб. пособие. М., 2007.
свойств. Согласно этому подходу, а также исходя из того что различные виды ЖКУ различаются по социально-экономическому содержанию, их оказание в условиях развивающегося рынка включает три вида: чистые общественные блага (озеленение, благоустройство территории, санитарная очистка и др.), смешанные общественные блага (ресурсоснабжение, услуги дорожного хозяйства) и чистые частные блага (услуги по эксплуатации и текущему ремонту жилищного фонда).
Другой подход к социально-экономическим особенностям оказания ЖКУ разрабатывается в западной научной литературе, где государственной функцией является предоставление только тех ЖКУ, которые имеют статус общественных благ, а блага частного и смешанного характера предоставляются на рыночной основе4. При этом в сфере предоставления общественных услуг в развитых странах рыночной экономики придерживаются принципа, что государственный сектор представляет собой скорее национальные обязательства, чем национальное имущество, поэтому стремятся передать государственные предприятия в конкурентный частный сектор. Как чистые частные услуги в развитых странах рыночной экономики выступают услуги по эксплуатации и ремонту жилищного фонда, бытовые (в том числе ремонтные) услуги населению, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов, выполнение уборочных работ, озеленение, а также ремонт и содержание дорожно-мостового хозяйства. Таким образом, рыночная модель оказания ЖКУ, принятая в развитых странах, предполагает тенденцию к увеличению сегмента чистых частных услуг в жилищно-коммунальной сфере за счет приватизации и аренды государственных предприятий, разукрупнения предприятий, развития конкуренции и т.д.
Вместе с тем действие рыночных механизмов в жилищно-коммунальной сфере Российской Федерации ограничено рядом факторов, препятствующих тому, чтобы перевести предоставление ЖКУ полностью на рыночную основу5. Основными такими факторами являются следующие:
— ЖКУ относятся к услугам жизнеобеспечения, которые реализуют важнейшие права людей в гражданском обществе;
— жилищно-коммунальное хозяйство выполняет функцию социальной общности людей на региональном уровне;
— развитие ЖКУ требует больших капитальных вложений в инфраструктурные объекты, которые характеризуются низкой коммерческой эффективностью;
4 Maintaining Utility Services for the Poor. Policies and Practices in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union. Washington, 2000; Whitfield D. Public Services or Corporate Welfare: Rethinking the Nation State in the Global Economy. L., 2001.
5 См.: ЖильцовЕ.Н., КазаковВ.Н. Указ. соч.
— при росте тарифов на ЖКУ их потребление ограничивается размерами платежеспособного спроса населения, что приводит к ценовой дискриминации малообеспеченных слоев населения при получении данного типа благ.
Таким образом, реальная модель оказания ЖКУ в условиях развивающегося рынка отличается сохранением сегментов общественных и смешанных услуг, а государственное регулирование ЖКУ включает методы прямого и косвенного регулирования (таблица).
Функционирование комплексной модели ЖКУ усложняет нахождение устойчивого баланса рыночных и нерыночных механизмов. В результате дерегулирования системы централизованного планирования, государственных дотаций и поддержки низких цен на ЖКУ, а также перехода к полному возмещению потребителями стоимости данных услуг усложняется проблема их доступности.
Переход к полному возмещению стоимости ЖКУ в экономике России планировался с начала 1990-х гг. с расчетом на экономический рост, сопровождаемый повышением доходов населения. Однако реальные доходы населения резко сократились, а значительное повышение цен на ЖКУ привело к тому, что часть населения не смогла оплачивать потребляемые услуги, и переход к их полной оплате был продлен. В настоящий момент реформирование сферы ЖКУ осуществляется в соответствии с принятой в феврале 2010 г. Правительством РФ концепцией Федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010—2020 годы». Согласно данному документу, доля расходов на коммунальные услуги в доходах населения к 2020 г. должна вырасти с 4,7 до 6,9%, при этом доля семей, получающих субсидии на ЖКУ, должна увеличиться в полтора раза — с 10,4 до 15%.
Либерализация цен и тарифов в ходе рыночных преобразований и существенное удорожание ЖКУ, а также введение стопроцентной оплаты услуг населением опережает рост доходов россиян и в итоге ведет к снижению доступности ЖКУ для потребителей. Так, рост тарифов на ЖКУ в 2010 г. в 1,97 раза превысил уровень инфляции (в 2009 г. — в 2,3 раза), в результате чего другие направления рыночных преобразований — создание конкуренции, повышение качества услуг, привлечение в отрасль частных инвестиций и т.д. — были реализованы менее успешно. Например, товарищества собственников жилья образованы, по некоторым оценкам, в 5% домов, а управляющие компании обслуживают менее 15% жилищного фонда. При этом, по оценкам ВЦИОМа, в 2009 г. лишь 28% россиян считали, что частные компании предоставляют более качественные ЖКУ, чем муниципальные предприятия.
Модель оказания жилищно-коммунальных услуг в условиях развивающегося рынки
Характеристики для сравнения Модель жилищно-коммунальных услуг
Жилигцно-ком-мунальные услуги в зависимости от типа благ Жилигцно-коммунальные услуги, являющиеся чистыми общественными благами Жилищно-коммунальные услуги, являющиеся смешанными общественными благами Жилищно-коммунальные услуги, являющиеся чистыми частными благами
Виды услуг Озеленение, благоустройство территории, санитарная очистка и др. Ресурсоснабжение (тепло-, газо-, электро-, водоснабжение и водоотведение), услуги дорожно-мостового хозяйства Услуги по эксплуатации и текущему ремонту жилищного фонда
Свойства, доступность услуг Неделимость, неизбирательность, неисключаемость, всеобщая доступность Неисключаемое, но перегружаемое потребление, трансмиссионность технологии (сетевой тип производства). Всеобщая доступность услуг особой социальной важности сочетается со свободой выбора и платностью услуг меньшей социальной значимости Делимость, избирательность, исключаемость, конкурентность. Ограниченная доступность услуг (экономические факторы)
Потребители Общество в целом (на уровне городского населения) Домовладение в целом; индивидуальный потребитель (собственник или арендатор обособленного жилого или производственного помещения) — в условиях установки индивидуальных приборов учета (счетчиков) Домовладение (или общественное или производственное здание) в целом (кондоминиум); индивидуальный потребитель
Производители, финансирование Относятся к государственному сектору (муниципальные предприятия). Финансируются с помощью финансово-нало-говой системы Предоставляются естественными локальными монопольными предприятиями. Бесплатность предоставления общественно значимых услуг социально уязвимым слоям населения сочетается с платностью этих видов услуг для работоспособной части населения Могут быть потенциально конкурентными и вовлеченными в рынок. Финансируются населением и предприятиями на основе равновесных цен
Понятие доступности для потребителей товаров и услуг организаций жилищно-коммунального комплекса официально установлено Федеральным законом от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и подразумевает «доступность приобретения и оплаты потребителями соответствующих товаров и услуг организаций жилищно-коммунального комплекса с учетом цен (тарифов) для потребителей и надбавок к ценам (тарифам) для потребителей». Модель, характеризующая указанное понятие, включает три вида доступности: территориальную, ценовую и организационную.
Территориальная доступность услуг жилищно-коммунального хозяйства заключается в наличии в месте проживания людей (или расположения организаций) предприятий, предоставляющих жилищные и коммунальные услуги и обеспечивающих достаточное качество этих услуг, что делает местность пригодной для жизни и ведения бизнеса, а также позволяет территориям конкурировать за население. Меры по улучшению территориальной доступности ЖКУ могут заключаться в повышении уровня обеспеченности сетью жилищно-коммунальных организаций и максимальном приближении их к местам проживания населения, коррекции низового административного территориального деления, которое должно по своим пространственным параметрам соответствовать удобным «стандартам» жизнедеятельности. Также названные меры могут выражаться в поддержке как коммерчески выгодных, так и неокупающихся территориальных подразделений предприятий жилищно-коммунальной сферы. В частности, развитие последних возможно за счет «выгодных» подразделений через территориальное перекрестное субсидирование, субсидирование услуг из бюджета и другие механизмы государственной поддержки.
Ценовая доступность (доступность тарифов) ЖКУ характеризуется динамикой изменения тарифов и влиянием этой динамики на платежеспособность потребителей. Выделяют следующие показатели ценовой доступности:
1) динамику дебиторской и кредиторской задолженности организаций жилищно-коммунальной сферы;
2) стабильность структуры платежей (доля платежей за ЖКУ в среднедушевом доходе или заработной плате, прожиточном минимуме).
Если увеличение тарифа приводит к резкому росту дебиторской задолженности или доли оплаты за услуги жилищно-коммунального хозяйства в семейных доходах, следует говорить о недоступности ЖКУ для потребителей.
В целом согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 № 708 «Об утверждении основ формиро-
вания предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги» основным принципом формирования предельного индекса роста платежей за ЖКУ является именно доступность этих услуг для населения, которая определяется на основе системы критериев, устанавливаемой органами исполнительной власти субъектов РФ. Среди этих критериев можно выделить следующие: доля расходов на ЖКУ в совокупном доходе семьи; уровень собираемости платежей за услуги жилищно-коммунального хозяйства; доля населения с доходами ниже прожиточного минимума; доля получателей субсидий на оплату ЖКУ в общей численности населения.
Чиcлoвыe знaчeния кpитepиeв дocтyпнocти ycтaнaвливaютcя в зaвиcимocти oт ypoвня экoнoмичecкoгo paзвития мyниципaльнoгo oбpaзoвaния и ocoбeннocтeй пpeдocтaвлeния ЖКУ. В случае обнаружения нecooтвeтcтвия пpeдeльнoгo индeкca измeнeния размера oплaты зa ЖКУ xoтя бы oднoмy из кpитepиeв дocтyпнocти, тарифы дoлжны быть oткoppeктиpoвaны в cтopoнy yмeньшeния. При этом предельные значения роста тарифов определяются отдельно для каждого типа домов с различными уровнями благоустройства.
Ценовую доступность ЖКУ можно гарантировать через прямое регулирование тарифов, установление предельных величин тарифов или размеров торговой наценки, а также через косвенное регулирование, связанное с налоговыми режимами, правилами конкурирования и другие меры.
Организационная доступность ЖКУ подразумевает, что правила подключения или получения права на доступ к услугам общеизвестны и выполнимы и что в случае их выполнения любому пользователю не может быть отказано в подключении или предоставлении услуги. Организационная доступность ЖКУ может обеспечиваться через требование предоставлять услуги даже коммерчески невыгодным (например, из-за малого объема потребляемых услуг), но платежеспособным клиентам6. Управление жилищно-коммунальным хозяйством, стремясь расширить доступность для населения ЖКУ, должно определить критерии и показатели, характеризующие степень решения данной проблемы. На данный момент основные нормативные документы не содержат критериев и показателей обеспечения организационной доступности услуг жилищно-коммунального хозяйства.
На наш взгляд, показатели, характеризующие организационную доступность ЖКУ, целесообразно измерять не в абсолютных, а в относительных величинах. Это позволит оценить степень спроса
6 См.: Бояринцев Б.И. Указ. соч.
населения на ЖКУ. В данных условиях организационная доступность ЖКУ будет означать такое состояние рынка услуг жилищно-коммунального хозяйства, при котором предложение услуг равно или превышает спрос населения на данные услуги.
Другим критерием организационной доступности может выступать увеличение численности населения, проживающего в сельской местности, подключенного к сетям коммунальной инфраструктуры (водоснабжение, водоотведение, газификация).
Доля населения, получившего отказ от предоставления ЖКУ за неуплату, и доля реструктурированной задолженности также могут служить показателями для определения уровня организационной доступности услуг жилищно-коммунального хозяйства. Согласно российскому законодательству (ст. 90 Жилищного кодекса РФ), в случае, если квартира, в которой проживает неплательщик, принадлежит муниципалитету, после шести месяцев невнесения платы за ЖКУ подается исковое заявление в суд о расторжении договора социального найма, выселении должника и взыскании с него задолженности. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 307, в случае возникновения задолженности, превышающей шесть месяцев, поставщик услуг вправе отключить неплательщика от снабжения горячей водой, газом и электроэнергией.
Несмотря на то что выселение и отключение от снабжения ЖКУ практикуется в России нечасто, данный фактор влияет на доступность данных услуг для населения. Среди неплатежей выделяют несколько причин, в числе которых нежелание платить за потребленные услуги, несогласие с качеством поставляемых услуг и др. Однако основной причиной по-прежнему является тяжелое материальное положение потребителей и отсутствие у них сведений о мерах государственной социальной защиты (в том числе субсидиях на оплату ЖКУ).
В связи с этим приоритетным направлением конкурентной политики в сфере предоставления ЖКУ будет являться реализация следующих основных шагов:
— во-первых, стимулирование энергоэффективности, развитие рынка услуг управляющих компаний и энергосервисных компаний;
— во-вторых, совершенствование системы тарифообразования, направленное на привлечение в отрасль частных инвестиций, переход к долгосрочным методам тарифного регулирования, в том числе применение метода доходности инвестированного капитала, а также стимулирование снижения издержек организаций коммунального комплекса;
— в-третьих, создание условий для привлечения к управлению региональной и муниципальной собственностью частных организаций, в том числе с использованием механизмов концессионных 74
соглашений и государственно-частного партнерства, что даст возможность использовать в отрасли частные инвестиции;
— в-четвертых, обеспечение информационной прозрачности деятельности организаций, предоставляющих ЖКУ.
Таким образом, развитие конкуренции в сфере предоставления ЖКУ должно происходить путем привлечения эффективных частных операторов к управлению муниципальной и региональной коммунальной инфраструктурой. Передача муниципального и регионального имущества в аренду частным операторам должна происходить на основе конкурсных процедур с равным доступом для всех участников рынка.
Список литературы
Бояринцев Б.И. Социальная экономика (институты, инфраструктура, модернизация): Учеб. пособие. М., 2010.
Жильцов Е.Н., Казаков В.Н. Экономика социальных отраслей сферы услуг: Учеб. пособие. М., 2007.
Maintaining Utility Services for the Poor. Policies and Practices in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union. Washington, 2000.
Whitfield D. Public Services or Corporate Welfare: Rethinking the Nation State in the Global Economy. L., 2001.
