CC BY
25ИННОВАЦИИ
УДК - 342 ББК - 67.0
ТЕРЕНИЧЕНКО Алексей Александрович,
кандидат исторических наук, доцент, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Москва, e-mail: [email protected]
12.00.01 - теория государства и права; история учений о праве и государстве
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ И ПУТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТА ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Актуальность. В современном мире конкурентоспособность страны и качество жизни граждан, экономический рост и национальный суверенитет напрямую зависят от того, насколько успешно наше общество осуществит переход к цифровой экономике, т.е. к хозяйственной деятельности, ключевым фактором производства в которой являются данные в цифровой форме. Распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р была утверждена программа «Цифровая экономика Российской Федерации», которая направлена на «создание условий для развития общества знаний в Российской Федерации, повышение благосостояния и качества жизни граждан нашей страны путем повышения доступности и качества товаров и услуг, произведенных в цифровой экономике с использованием современных цифровых технологий, повышения степени информированности и цифровой грамотности, улучшения доступности и качества государственных услуг для граждан, а также безопасности как внутри страны, так и за ее пределами». К сожалению, отставание России от мировых стран-лидеров цифровизации по-прежнему очень велико. Поэтому вопрос о поиске путей реализации проекта цифровой экономики в РФ является крайне актуальным. Цель настоящей статьи - провести анализ существующей нормативной базы, а также социально-экономических условий правового регулирования идущей цифровизации российской экономики. Поставленная цель работы обусловливает необходимость определить круг основных насущных задач, которые необходимо решить для перехода на качественно новый уровень использования информационно-телекоммуникационных технологий во всех отраслях российской экономики, позволяющий говорить о создании цифровой экономики в Российской Федерации. В данной статье автор предпринял попытку методом анализа определить возможные направления совершенствования правового регулирования государственного управления в сфере стимулирования развития информационных технологий. В качестве вывода автор формулирует указанные предложения о совершенствовании правового механизма государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ, выявлении и устранении административных (правовых и организационных барьеров развития ИТ, формировании стимулов развития ИТ. Результаты работы представляют интерес для дальнейшего исследования проблем построения цифровой экономики в России и могут быть использованы в учебном процессе вузов при разработке материалов по дисциплинам «Теория государства и права», «Правовое регулирование экономической деятельности», «Финансовое право».
Ключевые слова: пятый технологический уклад, цифровая экономика, интернет-зависимые секторы экономики, информационно-телекоммуникационные технологии, дорожная карта, недискриминационный доступ к информации, цифровое здравоохранение, научные исследования и разработки (НИР), цифровые платформы, цифровая персональная траектория развития, электронный обмен документами.
TERENICHENKO Alexey Aleksandrovich,
Candidate of Historical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of Department of Legal Regulation of Economic Activities Finance University under the Government Russian Federation, Moscow
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
SOCIAL AND ECONOMIC, LEGAL CONDITIONS AND WAYS FOR IMPLEMENTATION OF THE DIGITAL ECONOMY PROJECT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. Actuality. In today's world, the country's competitiveness and quality of life, economic growth and national sovereignty are directly dependent on how successfully our society realizes the transition to a digital economy, i.e. to economic activity, the key factor in the production of which are data in digital form. The Government of the Russian Federation dated July 28, 2017, No. 1632-r, approved the «Digital Economy of the Russian Federation» program aimed at «creating conditions for the development of the knowledge society in the Russian Federation, improving the welfare and quality of life of citizens of our country by increasing accessibility and quality goods and services produced in the digital economy using modern digital technologies, increasing awareness and digital literacy, improving the availability and quality of public services e for citizens, as well as security, both within the country and abroad». Unfortunately, Russia's lag behind the world's leading digitalization countries is still very large. Therefore, the question of finding ways to implement the project of the digital economy in Russia is extremely urgent. The purpose of this article is to analyze the current regulatory framework, as well as the socio-economic conditions of the legal regulation of the ongoing digital-ization of the Russian economy. The goal of the work stipulates the need to determine the range of the main pressing tasks that need to be addressed to move to a qualitatively new level of using information and telecommunication technologies in all branches of the Russian economy, which allows talking about the creation of a digital economy in the Russian Federation. In this article the author made an attempt to analyze the possible directions of improving the legal regulation of public administration in the sphere of stimulating the development of information technologies by the method of analysis. As a conclusion, the author formulates these proposals in terms of improving the legal mechanism of public administration in the field of stimulating IT development, in terms of identifying and eliminating administrative (legal and organizational barriers) for IT development, in terms of creating incentives for IT development. The results of the work are of interest for further research on the problems of building a digital economy in Russia and can be used in the educational process of universities when developing materials on the disciplines «Theory of State and Law», «Legal Regulation of Economic Activity», and «Financial Law».
Key words: the fifth technological order, the digital economy, the Internet-dependent sectors of the economy, information and telecommunication technologies, the roadmap, non-discriminatory access to information, digital health, research and development (R & D), digital platforms, digital personal development trajectory, electronic document exchange.
Современный мир развивается в условиях закрепления так называемого пятого технологического уклада, опирающегося на достижения в области информационных технологий, в преддверии перехода на шестой (лидерство нано- и биотехнологий) и седьмой (лидерство когнитивных технологий) технологические уклады. Конкурентоспособность страны и качество жизни граждан, экономический рост и национальный суверенитет напрямую зависят от того, насколько успешно наше общество осуществит переход к цифровой экономике, т.е. к хозяйственной деятельности, ключевым фактором производства в которой являются данные в цифровой форме. Об этом говорится в стратегическом документе нового поколения - Программе «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденном распоряжением Правительства РФ 28 июля 2017 г.
Переход к системе цифровой экономики может быть обеспечен только совместными усилиями заинтересованных сторон - представителей федеральных органов исполнительной власти, субъектов предпринимательской деятельности, высших учебных заведений и научных организаций. В настоящее время информа-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
ционные данные становятся новым активом, причем главным образом за счет их альтернативной ценности, то есть по мере применения данных в новых целях и использования для реализации новых идей. Объем экономики российского сегмента информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в 2016 г. превысил 1,5 трлн рублей (3% ВВП), доля интернет-зависимых секторов экономики превысила 19%.
Ожидается, что к 2020 г. количество создаваемых во всем мире данных составит 44 зетабайта (для сравнения: в 2013 г. общий объем данных составил 4,4 зета-байта), что приведет к появлению новых технологий их передачи, хранения и обработки. В подобных условиях развитие всех сфер социально-экономической деятельности должно осуществляться с применением информационно-телекоммуникационных технологий (далее - «ИТ»), в том числе, в целях получения, хранения и обработки данных на качественно новом уровне, а ИТ-отрасль должна создавать для этого необходимые платформы и сервисы.
К 2017 г. в Российской Федерации были приняты следующие документы стратегического планирования в указанной сфере:
- Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.;
- Стратегия развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014-2020 гг. и на перспективу до 2025 г.;
- Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации,
- Дорожная карта «Развитие отрасли информационных технологий»;
- Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)».
Перечисленные (и иные) стратегические документы предусматривают меры, направленные на стимулирование развития информационно-телекоммуникационных технологий и их использование в различных секторах экономики. Например, в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. было предусмотрено распространение использования информационных технологий в социально-экономической сфере, государственном управлении и бизнесе и указаны основные сдерживающие факторы для этого: дефицит кадров, недостаточный уровень подготовки специалистов, недостаточное количество исследований мирового уровня.
Однако предусмотренные принятыми документами стратегического планирования меры цифровиза-ции экономики не охватывают всего круга задач, которые необходимо решить для перехода на качественно новый уровень использования информационно-телекоммуникационных технологий во всех отраслях российской экономики, позволяющий говорить о создании цифровой экономики в Российской Федерации, что обусловливает необходимость принятия и реализации правительственной Программы.
Управление развитием цифровой экономики предполагает адаптацию нормативной правовой базы к новым видам отношений, новым объектам и субъектам цифровой экономики, создание инфраструктуры, технологий и платформ, обеспечивающих получение, хранение и обработку того объема данных, которые создаются в условиях цифровой экономики, обеспечение недискриминационного доступа к данным при условии обеспечения законных прав и интересов субъектов и владельцев данных, подготовку квалифицированных кадров, обеспечение информационной безопасности, развитие прикладных решений для нового качества использования информационно-телекоммуникационных технологий в сфере государственного и муниципального управления, здравоохранения, образования, управления городским хозяйством и других отраслях экономики.
В целях обеспечения перехода к цифровой экономике правительственная Программа определяет цели и задачи в рамках следующих восьми направлений развития цифровой экономики в Российской Федерации на период до 2025 г.:
- государственное регулирование;
- информационная инфраструктура;
- исследования и разработки;
- кадры и образование;
- информационная безопасность;
- государственное управление;
- «умный город»;
- цифровое здравоохранение.
Решение поставленных задач в рамках каждого направления правительственной Программы позволит создать к 2025 г. цифровую экономику Российской Федерации, характеризующуюся следующими основными чертами:
1) сформирована новая регуляторная среда, обеспечивающая благоприятный правовой режим для возникновения и развития информационных технологий, недискриминационного доступа к данным и их обработки при условии обеспечения прав и законных интересов субъектов и владельцев данных, а также экономической деятельности и трудовых отношений, связанных с использованием информационно-телекоммуникационных технологий;
2) создана современная безопасная инфраструктура цифровой экономики, обеспечивающая информационное взаимодействие личности, социально-экономических институтов и государства, устойчивая к внутренним и внешним угрозам;
3) информационная инфраструктура обеспечивает возможность оказания новых цифровых услуг на внутреннем рынке и на экспорт, удовлетворяя потребности государства, бизнеса и граждан в надежных, доступных, безопасных и экономически эффективных коммуникациях, вычислительных мощностях, информационных системах и сервисах, цифровых платформах, созданных с приоритетным использованием отечественных технологий, а также обеспечивает системный сбор, передачу, хранение и обработку данных с учетом прав и законных интересов субъектов и владельцев данных;
4) в населенных пунктах размером от одной тысячи жителей уровень проникновения широкополосного доступа к сети «Интернет» в домохозяйства составляет 100%; в городах от 300 тысяч жителей развернуты сети связи пятого поколения; труднодоступные населенные пункты обеспечены широкополосным доступом к сети «Интернет» с использованием спутниковых или беспилотных технологий по доступным для населения ценам;
5) сформирована эффективная система управления научными исследованиями и разработками (НИР), обеспечивающая координацию усилий ключевых «игроков», формирование сетевого взаимодействия между ними, мониторинг реализации НИР, учет региональной специфики и др.; созданы механизмы поддержки экспорта результатов НИР за рубеж и механизм стимулирования зарубежного патентования; происходит интенсивное взаимодействие между производ-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
ственными предприятиями, вузами и научными организациями; созданы механизмы поддержки обмена сотрудниками между научно-исследовательскими организациями и вузами с компаниями; созданы существенные налоговые стимулы в области научной, научно-технической и инновационной деятельности в сфере цифровой экономики;
6) создано не менее 10 цифровых платформ для НИР, демонстрирующих стабильный кратный рост числа подключенных участников и снижение стоимости их подключения, в рамках цифровых платформ формируются центры компетенций, их работа основана на сетевом принципе организации взаимодействия ведущих вузов, научных организаций, компаний; сформирована инфраструктура коллективной разработки программного обеспечения для реализации технологий цифровой экономики; созданы и успешно функционируют не менее 10 компаний-чемпионов в области «сквозных» технологий, конкурентоспособных на глобальных рынках за счет успешного использования результатов НИР;
7) российские научные организации, вузы, компании активно участвуют в международных альянсах в сфере фундаментальных и прикладных исследований в области цифровой экономики;
8) функционирует сеть центров коллективного пользования цифровым оборудованием и уникальных научных установок; создано не менее 10 новых «полигонов» для отработки «сквозных» технологий; создана развернутая система для ученых на базе вузов, научных организаций, компаний;
9) Российская Федерация - привлекательное место для работы ИТ-специалистов; обеспечена правовая, технологическая и организационно-экономическая поддержка их труда и привлечения новых работников, в том числе граждан с ограниченными возможностями здоровья, старшего возраста и высвобождающихся в экономике; упрощено и эффективно привлечение в цифровую экономику зарубежных соотечественников и иностранных граждан, обладающих необходимыми компетенциями;
10) механизмы переподготовки, повышения квалификации, самообразования обеспечивают образование в течение всей жизни, необходимые компетенции цифровой экономики, вовлечение в нее государственных служащих, лиц старше 50 лет, пенсионеров и инвалидов, высвобождающихся граждан;
11) система аттестации компетенций цифровой экономики вариативна и согласована с профессиональными и образовательными стандартами, национальной системой квалификаций;
12) система основных образовательных программ обеспечивает современную грамотность населения, формирования компетенции кадров для цифровой экономики с индивидуальной поддержкой талантливых, высокомотивированных обучающихся. На всех уровнях образования реализуется персонализация,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
гибкое проектирование и соединение различных образовательных и трудовых траекторий, количество выпускников соответствует потребностям цифровой экономики, применяются, в том числе, при государственной итоговой аттестации цифровые инструменты профессиональной и повседневной деятельности в цифровой среде. Обучающиеся начиная с основной школы вовлекаются в трудовой процесс в сфере ИТ, в том числе в поддержку инфраструктуры организации, помощь преподавателям;
13) трудовая (включая учебную) деятельность гражданина фиксируется в его цифровой персональной траектории развития. Данные из нее используются при прохождении аттестации, планировании продолжения образования, трудовой деятельности;
14) государственные и муниципальные услуги для граждан и организаций предоставляются на основании данных государственных информационных систем, в проактивном режиме (с согласия заявителя), в реальном времени и по экстерриториальному принципу, в составе жизненных и деловых ситуаций, в том числе, с использованием коммерческих сервисов; правовые статусы могут быть получены через инфраструктуру электронного правительства;
15) издержки организаций при предоставлении отчетности и взаимодействии с контрольно-надзорными органами снижены за счет перехода на дистанционное и электронное взаимодействие;
16) в государственном управлении повышена эффективность принятия решений за счет перехода на преимущественно электронный обмен документами (сведениями), автоматизации ряда процедур и процессов, использования системы автоматизированной поддержки принятия решений;
17) сформирована национальная инфраструктура цифрового доверия, созданы механизмы трансграничного обмена сведениями и документами внутри Евразийского экономического союза (ЕАЭС);
18) создано несколько десятков «умных» городов - инновационных городов, которые внедряют комплекс технических решений и организационных мероприятий, направленных на достижение максимально возможного в настоящее время качества управления ресурсами и предоставления услуг, создающих устойчивые благоприятные условия проживания и пребывания, деловой активности нынешнего и будущих поколений с перспективой тиражирования «лучших практик» и технологий на территории России и в странах ЕАЭС;
19) массово внедрены интегрированные цифровые платформы управления городскими топливно-энергетическими, водными, транспортными и другими ресурсами;
20) жители активно вовлечены в управление развитием городов, решения принимаются с учетом высказанных на специальных цифровых площадках мнений граждан, широко распространена практика
мониторинга общественного мнения и удовлетворенности горожан с использованием цифровых сервисов анализа на постоянной основе;
21) гражданам оказывается своевременная, необходимая и качественная медицинская помощь с использованием цифровых медицинских сервисов врачами, пациентами, управленцами здравоохранения всех уровней и форм собственности;
22) доступные, удобные, эффективные и качественные медицинские услуги способствуют увеличению средней продолжительности жизни населения Российской Федерации до 76 лет, увеличению активного и трудоспособного возраста граждан до 5-6 лет после достижения пенсионного возраста.
Развитие информационной инфраструктуры Российской Федерации и применение информационно-телекоммуникационных технологий во всех сферах социально-экономической деятельности меняют конфигурацию глобальных рынков и, следовательно, характер конкуренции в области торговой деятельности.
Цифровизация экономики неизбежно ведет к динамичному развитию электронной торговли - сферы хозяйственной деятельности, включающей в себя совершение сделок по реализации товаров (работ, услуг) при помощи сети «Интернет».
Итак, новая Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203, относит к числу приоритетов создание и применение российских информационных и коммуникационных технологий, обеспечение их конкурентоспособности на международном уровне, формирование новой технологической основы для развития экономики и социальной сферы. Распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р утверждена программа «Цифровая экономика Российской Федерации», которая направлена на «создание условий для развития общества знаний в Российской Федерации, повышение благосостояния и качества жизни граждан нашей страны путем повышения доступности и качества товаров и услуг, произведенных в цифровой экономике с использованием современных цифровых технологий, повышения степени информированности и цифровой грамотности, улучшения доступности и качества государственных услуг для граждан, а также безопасности как внутри страны, так и за ее пределами». Однако отставание России от стран-лидеров цифровизации продолжает усиливаться.
Как отмечается в одном из документов Евроко-миссии [1], европейское сообщество находится в процессе радикальных экономических и социальных преобразований, обусловленных распространением цифровых технологий с присущими им преимуществами (включая новые бизнес-идеи) и рисками (в частности, по защите прав интеллектуальной соб-
ственности в сети «Интернет» и прав потребителей онлайн-услуг). Необходимо отметить, что новая программа «Цифровая экономика Российской Федерации» предусматривает, в том числе, формирование новой регуляторной среды, обеспечивающей благоприятный правовой режим для возникновения и развития современных технологий, а также для осуществления экономической деятельности, связанной с их использованием (цифровой экономики). По этому направлению предполагается:
- создание постоянно действующего механизма управления изменениями и компетенциями (знаниями) в области регулирования цифровой экономики;
- снятие ключевых правовых ограничений и создание отдельных правовых институтов, направленных на решение первоочередных задач формирования цифровой экономики;
- выработка комплексного законодательного регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики;
- принятие мер, направленных на стимулирование экономической деятельности, связанной с использованием современных технологий, сбором и использованием данных;
- формирование политики по развитию цифровой экономики на территории ЕАЭС, гармонизации подходов к нормативному правовому регулированию, способствующих развитию цифровой экономики на пространстве ЕАЭС;
- создание методической основы для развития компетенций в области регулирования цифровой экономики.
Однако в «дорожной карте» данной Программы основное внимание уделяется выявлению и устранению препятствующих развитию цифровой экономики требований к использованию исключительно бумажного документооборота или устаревших технологий при формировании, сборе и обработке информации, совершении юридически значимых действий. По нашему мнению, выявление правовых ограничений (барьеров) для развития и внедрения ИТ должно основываться на анализе жизненного цикла организации, инновационного цикла ИТ, жизненного цикла продуктов и услуг на основе данной ИТ. Подобный подход позволит учитывать и иные ограничения, к которым, по нашему мнению, можно отнести следующее.
Имеются ли нормативные требования к использованию конкретной информационной технологии (системы) на конкретном этапе указанных выше циклов? Можно ли использовать «сквозные» технологии на всех этапах циклов?
Имеется ли законодательный запрет на рекламу данного товара (данной работы или услуги) онлайн? Какие цели преследует этот запрет (на основе анализа текста нормативного правового акта или сопроводительных документов к нему при принятии)? Можно ли достичь цели запрета иным образом? Целесообразно
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
также выработать постоянно действующий механизм выявления таких правовых ограничений. Он может быть основан на внедрении специальной методики выявления и устранения правовых и организационных барьеров развития информационных технологий в действующие процедуры оценки регулирующего воздействия, а также оценки фактического воздействия и мониторинга правоприменения.
Таким образом, на основе проведенного анализа предлагаем следующие возможные направления совершенствования правового регулирования государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ. В части формирования правового механизма государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ:
- определить стимулирование развития ИТ как принцип (требование) государственного управления и регулирования в ст. 12 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
- закрепить предотвращение, выявление и устранение правовых и организационных барьеров как цели государственного управления в сфере развития ИТ в ст. 12 указанного выше Федерального закона;
- включить показатели развития ИТ в число прогнозных показателей в Правилах разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочный период, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1234;
- дополнить Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588, пунктами, предписывающими при разработке программ определить цели, задачи, показатели оценки рисков, меры выявления и устранения барьеров и формирования стимулов развития ИТ. В части выявления и устранения административных (правовых и организационных барьеров) развития ИТ дополнить:
- нормативные правовые акты Правительства РФ и Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия специальной методикой выявления и устранения административных (правовых и организационных барьеров) развития ИТ;
- нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, Минюста России и Минэкономразвития России о мониторинге правоприменения и оценке фактического воздействия специальной методикой выявления и устранения административных (правовых и организационных) барьеров развития ИТ. В части формирования стимулов развития ИТ:
- определить (в рамках проекта федерального закона «О нормативных правовых актах») правовые условия, основания и порядок проведения правовых экспериментов и введения специальных правовых режимов на этапах разработки и внедрения ИТ (так называемые регулятивные песочницы);
- определить в Федеральном законе «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ИТ и информационные системы как объекты соглашений о ГЧП (МЧП), а условия оборота объектов интеллектуальной собственности - как условия соглашений о ГЧП (МЧП);
- законодательно закрепить меры налогового и организационного стимулирования цифровизации (внедрения ИТ), т.е. стимулировать не только производителей ИТ (предложение), но и организации, внедряющие ИТ (спрос).
Список литературы:
[1] Commission outlines next steps towards a European data economy // URL: http://europa.eu/rapid/ press-release_IP-17-5_en.htm.
Spisok literatury:
[1] Commission outlines next steps towards a European data economy // URL: http://europa.eu/rapid/ press-release_IP-17-5_en.htm.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
