CC BY
47
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ - ВАЖНЕЙШИЙ ИНСТИТУТ СОВРЕМЕННОГО ПУБЛИЧНОГО СЛУЖЕБНОГО ПРАВА РОССИИ
СЛ. МАТВЕЕВ,
начальник кафедры гражданского, трудового и финансового права Воронежского
института МВД России, кандидат юридических наук, доцент
Аннотация. Научная статья посвящена актуальной проблеме, относящейся к организации государственной службы в России. Государственные служащие обладают особым правовым статусом, закрепленным в основном в нормах административного права. В то же время социальная защита государственных служащих не имеет системного характера. Вопросы социальной защиты государственных служащих сводятся к пенсионному обеспечению и регламентируются общим законодательством. Автор обосновывает идею формирования правового института социальной защиты государственных служащих в административном праве.
Ключевые слова: социальная защита, социальные ожидания, социальное обеспечение, государственные служащие.
SOCIAL PROTECTION OF CIVIL SERVANTS - AN IMPORTANT INSTITUTION OF A MODERN PUBLIC SERVICE RIGHTS ROSSIAN FEDERATION
S.P. MATVEYEV,
civil, labour and financial law chair head, Cand. Sc. (Jurisprudence) of the Voronezh Institute of Ministry of Internal Affairs, Ph.D., associate professor
Annotation. Research paper deals with an urgent problem relating to the organization of public service in Russia. Public servants have a special legal status, enshrined, mainly in the norms of administrative law. At the same time, social protection of public servants do not have a systemic nature. Questions of the social protection of public servants reduced mainly to pensioners secure and regulated by general legislation. The author substantiates the idea of forming the legal institution of social protection of public servants in administrative law.
Key words: social protection, social expectations, social welfare, public-relations.
Одним из мотивов принятия Конституции РФ в 1993 г., как указано в преамбуле, являлось стремление многонационального народа к возрождению суверенной государственности России, утверждению незыблемости ее демократической основы.
Государственное строительство как один из элементов прогрессивного развития общества неразрывно связано с национальной идеей суверенной государственности. Определяющим обеспечительным фактором национального суверенитета выступает государство, которое возникает и развивается согласно общественным законам на основе национальных традиций и догм.
В разные периоды развития человечества отношение к государству на уровне философских, религиозных, правовых учений, а также на уровне легитимной оценки гражданского общества не являлось однозначным. Идеи божественного происхождения государства и права, противопоставление государства гражданскому обществу — все это находит отражение в истории. Однако независимо от степени развития,
исторической эпохи, географического расположения, климатических условий, социальных и экономических факторов непременным атрибутом государства выступает государственный аппарат. Являясь основным инструментом государства, он функционирует на основе реализации государственной службы.
«Государственная служба — важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль «локомотива», предназначенного для обеспечения «движения» государственного управления»1. Фундаментальный характер государственной службы может быть определен через ее сущностные характеристики как явления многопланового, не ограниченного только правовыми пределами. Ю.Н. Старилов обоснованно утверждает, что «государственная служба также выступает как социально-политическая, политико-философская, социологическая категория»2.
Безусловно, признавая определяющим правовой аспект государственной службы, следует отметить и
другую сущностную характеристику такой службы в демократическом, правовом государстве, а именно ее этико-гуманистический характер. Анализ государственной службы как этико-гуманистической категории имеет большое значение, так как социальная защита государственных служащих, в том числе, базируется на таких человеческих ценностях, как гуманизм, моральная ответственность, нравственность.
Государственная служба — это служение прежде всего обществу от имени государства, которое не может существовать само для себя, изолированно от гражданского общества. Выступая представителями государства, реализовывая его функции в интересах общества, государственные служащие, во-первых, наделены особым правовым статусом, а во-вторых, сами являются представителями этого же общества и нуждаются в защите в процессе выполнения государственно-служебных обязанностей, по завершению служебной деятельности и выходе на пенсию, при наступлении страховых случаев.
Как справедливо отмечает В.М. Манохин, «служение закону — требование, основа служебной деятельности не общего характера, а имеющее четко конкретную направленность, которая призвана обеспечить общее верховенство закона, недопустимость его подмены, его святость в первую очередь для служащего, а потом уже для других членов общества»3. Сама государственная служба строго регламентирована законодательством, одним из принципов которого является гуманизм. Термин «гуманизм» означает «человечность в общественной деятельности, в отношении к людям»4; «совокупность взглядов, признающих высокое общественное призвание человека; признание прав человека на проявление своих способностей, свободное развитие личности; забота о благе человека, уважение к его достоинству»5.
Принцип гуманизма права определяет суть регламентирующих им взаимоотношений между отдельным гражданином, гражданским обществом и государством. Природа этих отношений строится на основе идей гуманизма, накопленных на протяжении истории человечества. Н.И. Матузов, А.В. Малько характеризуют принцип гуманизма следующим образом: «Гуманизм, означающий, что Конституция и законы должны закреплять права и свободы человека и гражданина, запрещать различные деяния, посягающие на человеческое достоинство»6.
В правовом демократическом государстве достижение цели — построения гармоничного, высокоразвитого общества невозможно без регулирующего воздействия правовой системы, опирающейся на принцип гуманизма. Принцип гуманизма выражен в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Реализовывая конституционные нормы, государственная служба, являющаяся
проводником государственных идей, аналогичным образом должна соответствовать принципам, регламентирующим ее нормы права.
Государственные служащие, несмотря на наличие у них особого правового статуса, обязаны строить свои отношения с гражданами с учетом уважения прав личности, соблюдая этические нормы. Так, в США этические рамки государственной службы устанавливает Кодекс этики правительственной службы США, где, в частности, закреплено: государственный служащий обязан «не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности»; «никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды», «соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия»7. Провозглашая эти принципы, законодатель стремится достигнуть, во-первых, повышения эффективности государственной службы, во-вторых, защитить престиж государства.
В России большое внимание уделялось нравственно-этическим качествам государственных служащих. «Важным принципом государственной службы являлась «верность службе», защита чиновниками государства, полное подчинение государственной дисциплине, а не интересам и дисциплине отдельной партии или общественной ассоциации. Этика российской государственной службы формировалась вместе со становлением законодательства о ней и практикой государственно-служебных отношений. Моральные качества чиновника считались важнейшим критерием поступления на государственную службу и продвижения по ней. Многочисленные нормативные акты устанавливали в качестве обязанности для чиновников соблюдение норм морали»8.
Государственная служба как этико-гуманистическая категория может быть рассмотрена с позиции взаимоотношения государственных служащих и государства. Государственные служащие не только реализовывают функции государственных органов, но и выступают субъектами государственно-служебных отношений.
На правовом уровне сформирована нормативная база, закрепляющая особый правовой статус государственных служащих. На теоретическом уровне вопросам государственной службы уделяется серьезное внимание. Исследуются понятийный аппарат государственной службы, проблемы правового регулирования, перспективы реформирования, правовой статус государственных служащих, вопросы ответственности государственных служащих, оплата их труда, место правового регулирования государственной службы в системе и структуре административного права. Так, Ю.Н. Старилов обоснованно ставит вопрос о необходимости выделения в структуре адми-
нистративного права подотрасли «служебное право»9. Нормы, предметом регулирования которых является государственная служба, обладают необходимыми атрибутивными свойствами, позволяющими ассоциировать их с понятием «подотрасль права».
Одним из важнейших признаков государственной службы является ее публичный характер, поскольку эта служба выступает связующим звеном между государством и гражданским обществом. Современное публичное служебное право, представляющее собой систему правовых норм, условно может быть структурировано в виде правовых институтов. В частности, Ю.Н. Старилов полагает, что «в праве публичной службы (служебном праве) можно выделить две части: 1) систему правовых норм, устанавливающих правовой статус особых государственных служащих, имеющих специальные полномочия (которые в действующем в России праве государственной службы имеют должностные лица); 2) систему правовых норм, регламентирующих правовой статус обычных государственных служащих и представителей технического персонала, работающих на государственной службе»10.
В качестве обязательной части служебного права должна быть сформирована группа норм, регулирующих социальную защиту государственных служащих. Вопросы социальной защиты государственных служащих представляют собой специфический, имеющий свою историю и традиции объект исследования.
С момента появления государства лица, находящиеся на государственной службе, наделялись особым правовым статусом. Совокупность полномочий, льгот и привилегий чиновников определялась конкретными историческими условиями, политическим режимом, экономическим уровнем развития государства. Неизменной оставалась поощрительная политика государства применительно к тем гражданам, которые состояли на разных видах государственной службы.
Стимулирование государственной службы осуществлялось разными способами, включая материальные и моральные. Примеры поощрительной политики государства можно обнаружить в древнеримских источниках. Так, древнегреческий историк Полибий, долгое время проживавший в Риме, описывает полномочия консулов следующим образом: «Консулы, пока не выступают в поход с легионами и остаются в Риме, вершат все государственные дела, ибо все прочие должностные лица, за исключением трибунов, находятся в подчинении у них и покорности. Они вправе расходовать государственные деньги сколько угодно, так как за ними следует квестор, готовый исполнить каждое их требование»11.
На протяжении истории развития России мы можем наблюдать тенденцию особого отношения к «людям служивым». Так, во времена Ивана III продолжался процесс укрепления государственного аппарата. Знаменитый русский историк Н.М. Карамзин отмечал
заслуги Ивана III следующим образом: «Умножив число людей приказных и дав им более важности в государственном устройстве, Иоанн как искусный властитель образовал еще новые степени знаменитости для дворян и князей». Наряду с этим осуществлялась гражданско-правовая защита служивых людей. «Упомянем еще о новом законе касательно бесчестья: оно платилось детям боярским соразмерно с их доходом или жалованьем, а дьякам дворцовым по государеву назначению... посадским, средним и боярским добрым слугам 5 рублей, а черным людям — 1 рубль»12.
Права и привилегии дворянства расширялись по двум основным направлениям — в области политики, а также имущественных и личных отношений. Дворянство в тот период являлось главной сословной и интеллектуальной основой государственной службы. К личным относились право на семейные геральдические знаки, титулы, родовые имена и др. «Дворяне также имели право носить мундир дворянского собрания своей губернии, но на деле эти мундиры надевали только для проходивших каждые три года дворянских собраний, да и то лишь те, кому нынешние или прошлые заслуги не давали права появляться в более престижных мундирах военного чиновника, или выборного лица местной администрации»13.
Следующей привилегией чиновников в связи с государственной службой были пенсии. В России XVIII в. пенсии назначались и выплачивались только отставникам с государственной службы. «Практика пенсионного обеспечения отставных была известна и ранее, но назначение пособий носило исключительный характер и не регламентировалось законодательством. После издания Манифеста о вольности положение меняется: ощутимо возросший отток военных со службы, дефицит статских мест для отставных офицеров, нехватка богаделен и ограниченные возможности монастырей по приему престарелых и больных заставили власть задуматься о создании системы пенсионной поддержки»14.
Впоследствии пенсионное обеспечение чиновников регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Необходимая выслуга для назначения полной пенсии составляла 35 лет беспорочной службы, за 25 лет такой службы полагалось 50% полной пенсии. Особое отношение к государственным чиновникам должна была прививать система разработанных обращений — титулов: для I и II классов — «Ваше высокопревосходительство», для III и IV классов — «Ваше превосходительство», для V класса — «Ваше высокородие», для VI—VIII классов — «Ваше высокоблагородие», для К—ХГУ классов — «Ваше благородие»15.
В 1917 г. после победы большевиков понимание правовой природы и сущности государственной службы было неоднозначным и определялось идеологическими, а также политическими взглядами как нового руководства страны, так и в мире современной для
того времени правовой науки. Необходимо было искать новые подходы в определении роли государства и государственной службы, поскольку прежний государственный аппарат был ликвидирован. С первых лет советской власти и до настоящего времени дефиниции «государство», «государственная служба», «государственные служащие» остаются в центре внимания ученых. Эти ключевые понятия неразрывно связаны с вопросом о правовом статусе государственных служащих, который, в свою очередь, детерминирован с проблемами их социальной защиты.
Отсутствие единого понимания существа и пределов реализации государственной службы способствовало распространению среди ученых-правоведов, в частности, мнения о том, что «рабочие своим трудом участвуют в производстве материальных ценностей, а государственные служащие — либо непосредственно, либо в качестве вспомогательных работников выполняют государственные функции. Таким образом, государственными считались все служащие, которые работали в любой государственной организации»16.
Несмотря на отсутствие легитимного определения государственных служащих, бессистемность и противоречивость законодательства о государственной службе, а также отрицание привилегий царского чиновничества государственная политика того периода не оставляла без внимания вопросы социальной защиты работников государственного аппарата. При этом способы, формы и методы такой защиты мало чем отличались от исторически сложившихся в России в дореволюционный период.
Вопросам регламентации труда в 1918 г. уделялось значительное внимание. Были приняты нормативные акты, среди которых Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР от 27 июня 1918 г., Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов от 22 сентября 1918 г., Декрет СНК РСФСР от 18 октября 1918 г. Последнему Декрету, который назывался «Об оплате труда служащих и рабочих советских учреждений», необходимо дать краткую характеристику, поскольку он характеризует особое отношение к формированию управляющего персонала в советской России.
В соответствии с Декретом «Об оплате труда служащих и рабочих советских учреждений» прием служащих и рабочих должен был производиться в соответствии с Декретом «О биржах труда», т.е. через местные биржи труда, однако с исключениями, касающимися замещения ответственных должностей. Ответственные должности, такие как заведующие отделами, отделениями, подотделами и их помощники, управляющие делами, секретари отделов, инструкторы, ответственные лица со специальными званиями, должны были замещаться не через посредство бирж труда, а путем выбора рабочими организациями или путем приглашения их ответственными руководителями учреждений. В таком же порядке могли замещаться
и другие должности, менее ответственные, если требовали от своих исполнителей безусловного политического доверия.
При зачислении служащих на соответствующую должность устанавливался двухнедельный испытательный срок. Ответственные работники зачислялись в штат по истечении месяца со дня поступления на службу. Для оплаты труда служащие советских учреждений в зависимости от занимаемой должности разделялись на четыре группы, каждая из которых делилась на три категории. Диапазон оплаты труда по группам составлял в месяц от 475 до 1 тыс. руб. Такая оплата труда являлась существенной компенсацией труда служащих, поэтому отменялись все виды дополнительного содержания служащим, такие как все прибавки процентные, военные и на дороговизну, всякое добавочное, кроме единовременного вознаграждения, связанного с эвакуацией и переходом из оккупированных местностей. Особо ценным специалистам оклады могли быть увеличены с разрешения специальной комиссии. В 1940-е годы наряду с заработной платой государственным служащим выплачивались необлагаемые налогами суммы денег17.
Кроме выплаты государственным служащим относительно высокой заработной платы, в годы Великой Отечественной войны им предоставлялись продуктовые пайки, которые со временем трансформировались в хорошо отлаженную и структурированную систему пайкового снабжения, вплоть до распада Советского Союза. Другим направлением социальной защиты государственных служащих стало предоставление квартир. Несмотря на то что в Советском Союзе жилищный вопрос, вплоть до прекращения его существования, был острейшей проблемой, государственные служащие обеспечивались квартирами в льготном порядке.
После распада Советского Союза возникла необходимость создания новой государственной машины, основанной на иных принципах управления обществом, взаимодействия с ним. Трансформация государственного аппарата в подлинно публичный институт государственной власти требует изменения концептуального подхода к содержанию правового статуса государственных служащих.
История развития отношений в системе государственной службы позволяет выделить некоторые тенденции, характерные для системы взаимодействия государства и обеспечивающего функции государства аппарата. Это прежде всего стремление государства в своей деятельности опираться на ту часть населения, которая обладала наивысшим интеллектуальным коэффициентом.
На ранних этапах образования государства его опору составляли зажиточные граждане, так как в этой прослойке общества процент грамотности был наиболее высок. Независимо от степени императивности государственной службы, будь то повинность,
как во времена Ивана Грозного, или право, предоставленное Манифестом о вольности дворянства, она носила ярко выраженный сословный характер. Падение интереса представителей дворянского сословия к обучению, а также конкуренция со стороны низших сословий к повышению грамотности привели к тому, что процент государственных служащих из числа низших сословий стал неуклонно возрастать. Переход от абсолютно сословного принципа формирования государственного аппарата к принципу индифферентно-сословному свидетельствует о новом подходе государства, основанном на заинтересованности в интеллектуальной, высококвалифицированной (для своего времени) части населения.
Постоянной и объективной тенденцией взаимодействия государства и чиновничества является поощрительная политика в отношении государственных служащих, основанная на предоставлении льгот и привилегий. История свидетельствует о зарождении, становлении и развитии разных форм социальной защиты государственных служащих еще в глубокой древности.
Выделение норм, регулирующих социальное обеспечение государственных служащих, в специальный правовой институт и включение его в структуру служебного права будет способствовать дальнейшему процессу кодификации законодательства о государственной службе, что соответствует концепции реформирования государственного аппарата. Положительный опыт специального регулирования отдельных видов социальной защиты в системе государственной службы имеется. Так, условия и нормы пенсионного обеспечения сотрудников ОВД и военнослужащих регламентируются Законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
Специальное регулирование пенсионного обеспечения военнослужащих, сотрудников милиции и членов их семей коррелирует с нормами законодательства, определяющего их статус. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» на военнослужащих возлагаются обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита России, которые связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни. В связи с особым характером обязанностей, возложенных на военнослужащих, им предоставляются социальные гарантии и компенсации.
Аналогичным образом решаются вопросы социальной защиты сотрудников милиции. Статья 28.1 Закона РФ «О милиции» также предусматривает право сотрудников милиции и членов их семей на охрану здоровья и медицинскую помощь, прежде всего через специальные ведомственные учреждения. Подобную законодательную практику, предусматривающую специальное правовое регулирование мер социальной защиты, необходимо распространить в отношении всех категорий государственных служащих на основе норм, объединенных в правовой институт служебного права.
1 Старилов Ю.Н. Административное право — на уровень правового государства. Воронеж, 2003. С. 12.
2 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направление реформирования и концепция программы специального учебного курса // Гос-во и право. 1995. № 1. С. 41.
3 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 21.
4 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 128.
5 Краткий словарь современных понятий и терминов. / Н.Т. Бунимович [и др.]; Сост., общ. ред. В.А. Макаренко. 3-е изд., дораб. и доп. М., 2000. С. 125-126.
6 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 170.
7 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. и со вступ. ст. О.А. Жидкова. М., 1993. С. 294.
8 Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 1: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 227.
9 Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник М., 1996. С. 81.
10 Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 1: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 618.
11 Хрестоматия по истории Древнего Рима / Под ред. С.Д. Утченко. М., 1962. С. 83.
12 Карамзин Н.М. История государства Российского. М., 2007. С. 775, 777.
13 Устимович П. Мысли и воспоминания при чтении законов о дворянстве. М., 1886. С. 152-153.
14 Фаизова И.В. «Манифест о вольности» и служба дворянства в XVIII столетии. М., 1999. С. 155.
15 Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX века: Учеб. пособие. М., 1999. С. 125, 131.
16 Там же. С. 155.
17 См.: Королев Ю.А. Кремлевский советник. М., 1995. С. 87.
