CC BY
131
СОЦИАЛЬНАЯ СТРАТИФИКАЦИЯ И МОБИЛЬНОСТЬ ЛЬГОТ
А. Н. КУРЯШКИН
Статья раскрывает, с одной стороны, методологические принципы социальной работы в сфере предоставления и формирования льгот, а с другой - носит предметный характер, показывающий место льготника, с определенным набором законодательно положенных ему льгот на примере российского общества. Автор делает выводы относительно ситуации по законодательству, по регулированию, формированию и предоставлению социальных льгот.
Ключевые слова: мобильность льгот, социальная стратификация.
Подобно существованию любого общества с определенным расслоением по разным критериям можно выделить социальные группы, отнесенных к определенной категории льготников. Сегодня мы имеем показательное расслоение в неравномерности получения выплат, в признании заслуг одних категорий, не признании других не менее важных для общества, в разделении на федеральных и региональных льготников.
Недостатком действующей системы льгот была ее неупорядоченность. Во многих отраслевых федеральных законах, а не только специализированных, в каждом из регионов могли быть приняты свои нормы в дополнение к федеральным, в каждом из них они реализовывались в зависимости от финансовых возможностей территорий. Однако, поскольку права на льготы были установлены федеральным законодательством, федеральный бюджет был обязан через трансферты территориям и через специализированный внутрибюджетный фонд компенсаций повсеместно поддерживать обеспечение федеральных мандатов, хотя значительная часть их все же финансово не обеспечивалась.
По перечисленным причинам Правительство ныне предложило реформировать льготы. Разумно было бы их упорядочить, ликвидировать сложившиеся проблемы в этой сфере, добавив финансирование федеральных мандатов региональными бюджетами. Так первоначально и была задумана реформа льгот в сочетании с межбюджет-ной реформой, призванной так распределить их налоговые возможности, чтобы полностью обеспечить те функции, которые поручены регионам.
Однако в окончательном варианте была принята иная схема. Прежде всего, было уничтожено единое правовое поле: численность льготников
была поделена на две группы: А) федеральных льготников (за них будет отвечать федеральный бюджет, где расходные полномочия обеспечены на 110 %) и Б) льготников субъектов Федерации (областей, краев и республик, бюджеты которых обеспечены на 80 %). Тем самым появились привилегированные льготные категории (участники и инвалиды войны, инвалиды от общих и профессиональных заболеваний, дети - инвалиды, лица пострадавшие от радиации, пережившие блокаду Ленинграда) и все остальные (ветераны трудового фронта, ветераны труда, жертвы политических репрессии, сюда же попали дети-сироты и пр.), само право на социальную поддержку не безусловно, как раньше, определяется законами регионов в зависимости от их финансовых возможностей.
Подсчет численности по проектам говорит о 34 млн, хотя всех пенсионеров 39, значит судьба 5 млн вообще не обозначена. Такое впечатление, что подсчет ведется только по законам об инвалидах и ветеранах, без учета остальных категорий. Но известны случаи, что один человек получал несколько льгот и по финансовому учету в разных организациях он мог пройти несколько раз; с другой стороны, были пенсионеры по старости, которые имели право на инвалидность, с третьей - учет, как правило, был без армии, МВД, ФСБ и пр.
Кроме того, было противоречие в наборе получаемых льгот опять же для пенсионеров, проживающих в различных по состоянию быта населенных пунктах: в городе есть телефон, и есть поэтому льготы за телефон, в селе нет телефона -нет льготы, в городе лучше с медицинским обслуживанием, можно получить при прочих равных условиях лекарство, в малом городе, отдаленной местности, где в пешей доступности нет
медицинского учреждения - этот вид практически также не действует.
В законодательстве то, что у нас принято называть «льгота» есть определенное право, которое превращено в государственную гарантию. По экономическому смыслу - форма натурального распределения доходов, дополнительных к действующим низким основным выплатам, не обеспечивающим нормальных стандартов жизни. Само слово «льгота» означает «преимущество», а по существу это - система бесплатного государственного обслуживания определенных категорий населения.
Льготы ветеранов - это их заслуги перед государством, компенсации - социальная помощь, что обижает целое поколение (о чем от имени Героев СССР и России периодически выступают в СМИ). Категория льгот переносится из сферы прав человека в сферу источников финансирования: есть деньги у местной власти, будет определяться само право на льготы для наиболее многочисленной группы - ветеранов труда, тогда как ранее само право (а не их размеры и не их выплата) определялось федеральным законом. Это -дискриминация по полной форме и нарушение прав человека, которые в России не будут сквозными для любого гражданина.
Почему в натуральной форме так называемые «льготы» (а на самом деле дополнительные доходы нетрудоспособных), несмотря на известные недостатки все же пока рациональны? Потому, что они - самая высокая степень адресной социальной помощи, на которой настаивает Правительство. Они обеспечивают прямую связь между нуждаемостью в благе и его получением: нужно лекарство - получи лекарство, нужен проезд на городском транспорте - езжай по праву, есть потребность оплатить жилье, электричество, телефон - то же есть право, и т. п.
Денежные компенсации, в отличие от натуральных поступлений, не носят столь же прямого адресного характера. Деньги - всеобщий эквивалент, тратятся как угодно и на что угодно. Учитывая физиологическую особенность контингента -сниженную дееспособность, деньги особенно могут быть не выгодны для одиноких граждан с ограниченной активностью: в селе, малом городе важно иметь дрова, иначе придется приплатить за усилия тех, кто их купит и доставит на дом.
Натуральные льготы гарантированнее, чем денежные, в условиях инфляции. Сомнительна предлагаемая индексация компенсаций - цены растут различно по видам услуг, набор их у каждого свой, а индексация проводится по среднему
показателю роста цен по региону, что он может не совпадать для данного места жительства пенсионера: тарифы на ЖКХ - зона местной ответственности. Единственным преимуществом денежной компенсации - ее можно по суду истребовать, тогда как льготу (услугу, обслуживание) вытребовать сложнее.
Льготы не есть только российское явление, они действуют и за рубежом. Стоит задуматься, почему США с их рынком и богатством, тем не менее, не отказались от натуральной помощи (продовольственные и жилищные ваучеры, бесплатная медицина для ветеранов и пр.). В 90-е гг. бюджетные расходы на продовольственные талоны и другую адресную социальную помощь семьям составили порядка 100 млрд долл.
Льготники, проживающие в селах, малых городах и т. п., как не получали льгот из-за дефицитности местных бюджетов, так и не будут их получать, ибо нет обещания соответственно увеличить средства на эти цели на местах. При этом количество льгот по федеральным документам дополняется не меньшим количеством льгот региональных. И раньше, через федеральные трансферты регионам на несколько миллиардов поддерживали бюджетодефицитные территории на льготы по ветеранам труда, теперь, если этого не будет, то положение будет еще хуже.
Таким образом, нужна добротная социальная и юридическая работа, чтобы избежать негативов и диспропорций. Среди последних вполне вероятно усиление гендерного неравенства. Оно связано с тем, что женщины получают пенсии и различные субсидии на оплату коммунальных услуг в меньшем размере, чем мужчины из-за более низкой исходной заработной платы, и поэтому уменьшение льгот для них более чувствительно. К тому же женщины оказались в большинстве своем в группе Б - местных льготников как ветераны труда и труженики тыла в период Великой Отечественной войны. Их сейчас более 20 млн и составляют они большинство (60 %) всех лиц, имеющих права на льготы.
Льготы призваны сглаживать социальное расслоение общества, поддерживать жизненный уровень людей, выступать элементом признания заслуг с соответствующей компенсацией, что с течением времени превратилось в нашей стране в плохо организованную систему помощи населению с явными «перекосами» в подходе формирования и отнесения человека к определенной категории льготников.
Степень эффективности системы социальной защиты граждан, т. е. ее способности предостав-
лять значимую социальную поддержку наиболее нуждающимся группам населения, оказывается зависимой от выбора приоритетов развития. Основные направления реализации социальной политики в России являются предметом дальнейшего рассмотрения.
Приоритетами социального обеспечения считаются:
- денежные выплаты и льготы различным категориям населения;
- поддержка малообеспеченных семей;
- реализация мер по стимулированию рождаемости и социальная поддержка семей с детьми;
- дальнейшее развитие сети учреждений социальной защиты для удовлетворения потребностей населения в социальных услугах.
По структуре расходов можно проанализировать, каким группам населения и в какой форме оказывается социальная поддержка. Для этого статьи расходов были рассмотрены с точки зрения таких параметров, как:
- возрастная группа получателей;
- форма социальной поддержки;
- принцип предоставления социальной поддержки (адресный или категориальный).
Социальная поддержка различных возрастных групп. Исследования социально-демографического профиля бедности в России показывают, что риски и глубина бедности сильно дифференцированы для разных групп домохозяйств. Самому высокому риску бедности (около 80 %) подвержены семьи с детьми, тогда как среди семей пенсионеров бедных менее трети и дефицит доходов в этой группе не столь значителен.
Рассмотрим, каким образом в системе социальной защиты распределяются средства на программы, адресованные следующим социальнодемографическим (возрастным) группам:
- детям и семьям с детьми;
- молодежи;
- гражданам пожилого возраста.
Важно отметить, что в некоторых статьях расходов невозможно однозначно определить, какова возрастная структура получателей этих мер социальной поддержки. Самые крупные и значимые из них - это «Расходы на реализацию мер социальной поддержки граждан по оплате ЖКУ».
Структура расходования средств по возрастным группам социальной поддержки приведена в таблице 1 в двух вариантах: первый - все формы социальной поддержки (выплаты, социальные услуги и льготы), а второй - только денежные выплаты и натуральные льготы.
Таблица 1
Структура расходования средств на меры социальной поддержки различных возрастных групп населения
Категории расходов Соотношение, %
Выплаты, услуги и льготы Выплаты и льготы
Меры социальной поддержки детей и семей с детьми 26,8 4,9
Меры социальной поддержки молодежи 3,6 0,3
Меры социальной поддержки пожилых 18,0 14,9
Всего 100 100
При рассмотрении всех трех форм социальной поддержки приоритетной социально-демографической группой являются дети и семьи с детьми. Однако следует иметь в виду, что в эти суммы включены не только программы социальных льгот и выплат, но предоставление социальных услуг, на которые уходит более 80 % всех затрат.
Если исключить из рассмотрения расходы на содержание учреждений социальной сферы и анализировать затраты только на выплаты и реализацию льгот, то соотношение возрастных групп становится противоположным. Доля расходов на программы для детей и семей с детьми снижается примерно в 5 раз, а главными получателями денежных выплат и натуральных льгот оказываются представители старшего поколения (15 % расходов). Около 80 % этих средств направляется на реализацию специальной программы поддержки доходов этой возрастной группы: к пенсиям неработающих и некоторых категорий работающих пенсионеров и инвалидов ежемесячно доплачивается сумма, гарантирующая им доходы не ниже величины прожиточного минимума.
Наименьшую социальную поддержку получает молодежь: расходы на все формы социальной поддержки составляют только 3,6 %.
Система социальной защиты нацелена на поддержание уровня и качества жизни граждан, оказавшихся в ситуации социальных рисков. Социальная поддержка предоставляется населению посредством:
- выплаты пенсий и пособий страхового и нестрахового характера;
- предоставления неденежных трансфертов;
- оказания социальных услуг.
Для того чтобы проанализировать, финансирование каких форм социальной поддержки преобладает, можно разделить все статьи расходов:
- все денежные выплаты: пособия, компенсации, стипендии и другие виды материальной помощи;
- услуги учреждений социальной сферы и проведение социально значимых мероприятий;
- социальные льготы (частичное или полное освобождение от оплаты определенных товаров и услуг).
Структура расходования средств, направляемых на различные формы социальной поддержки, представлена в таблице 2.
Таблица 2
Структура расходования средств на различные формы социальной поддержки
Наиболее затратной формой социальной поддержки является оплата стоимости товаров и услуг, предоставляемых населению бесплатно или на условиях частичной оплаты.
Однако превалирование расходов на льготы объясняется тем, что в эту же категорию были включены самые дорогостоящие программы жилищного строительства для бесплатного предоставления гражданам, в том числе для выполнения городских жилищных программ. Без затрат на строительство социального жилья и без субсидий на приобретение жилья гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, доля расходов на предоставление льгот снижается более чем вдвое, и получается, что на эту форму социальной поддержки выделено даже меньше средств, чем на денежные выплаты.
Максимальные финансовые ресурсы в комплексе социальной сферы потребляют учреждения социальной сферы и проведение социально значимых мероприятий. Расходы на социальные услуги по объему сопоставимы с расходами на предоставление льгот (с учетом жилищных программ), а в структуре затрат составляют более четверти. Однако складывается дефицит социальных услуг для детей и пожилых.
Необходимо отметить, что рассмотренные формы социальной поддержки имеют разную направленность с точки зрения возрастного контингента пользователей.
Что касается социально-демографического состава получателей натуральных трансфертов, то его можно оценить только по неполному перечню льгот, так как расходы на реализацию крупнейших по стоимости льгот по оплате ЖКУ и проезда
в общественном транспорте даны в совокупном виде. Остальными льготами, не учитывая этих, дети и семьи с детьми пользуются даже более обширно, чем старшее поколение: стоимость льгот для первых в 1,3 раза больше, чем для вторых. Самые масштабные по затратам «детские» льготы касаются предоставления бесплатного питания школьникам и обеспечение их учебниками, а также оздоровительных мероприятий для детей.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов, когда важнейшей целевой группой программ социальной защиты должно быть бедное население, оценка степени адресности играет ключевую роль в анализе приоритетов и эффективности социальной поддержки.
Можно разделить статьи расходов на две категории в зависимости от условий предоставления мер социальной поддержки:
- адресные программы для малообеспеченных, для вхождения в которые необходимо иметь низкий доход (необязательно меньше величины прожиточного минимума);
- категориальные программы, где для участия требуется принадлежность к какой-либо категории (по профессиональному, возрастному или статусному признаку).
Поскольку различия в адресности проявляются в основном в предоставлении льгот и денежных выплат, в данной классификации учитывались только эти две формы социальной поддержки, а социальные услуги не рассматривались. Более того, анализ показал, что пользование социальными услугами, совершенно не зависит от уровня дохода.
Структура расходования средств, направляемых на социальную поддержку малообеспеченных и граждан, принадлежащих к льготным категориям, приведена в таблице 3.
Таблица 3
Структура расходования средств на меры социальной поддержки малообеспеченных граждан и льготных категорий*
Категории расходов Соотношение, %
Меры социальной поддержки малообеспеченных (Адресные программы) 42
Меры социальной поддержки льготных категорий (Категориальные программы) 58
Всего 100
* Рассматриваются только социальные выплаты и льготы.
Хотя на меры социальной защиты, предоставляемые по категориальному принципу, тратится больше средств, чем на программы поддержки
Категории расходов Соотношение, %
Социальные выплаты 17,3
Социальные услуги 28,8
Социальные льготы 33,3
из них социальные льготы без затрат на жилищные программы 15,3
Всего 100
малообеспеченного населения, разрыв между этими двумя категориями расходов невелик.
Снижение уровня бедности и поддержка малообеспеченных семей заявлена как один из основных приоритетов социальной защиты. На достижение этой цели работает много социальных программ, важнейшие:
- ежемесячные пособия гражданам, имеющим детей до 16 (18) лет;
- компенсационные доплаты неработающим пенсионерам и инвалидам;
- жилищные субсидии;
- и прочие.
Основными пользователями адресных программ оказываются пенсионеры, поскольку три четверти расходов на них составляют надбавки к пенсиям, о которых говорилось выше. Кроме денежных выплат, остронуждающимся семьям предоставляется также натуральная помощь в виде товаров длительного пользования, бесплатного питания в центрах социального обслуживания, но ее вклад в общую сумму расходов незначителен -около 4 %.
Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг являются одной из основных региональных программ социальной поддержки населения в каждом субъекте РФ. В полномочия органов власти субъектов РФ входит определение набора региональных стандартов: максимально допустимой доли расходов на оплату ЖКУ в доходах граждан, нормативной площади жилого помещения и стоимости жилищно-коммунальных услуг. По сравнению с другими регионами в Москве применяется достаточно низкая максимальная норма расходов на оплату ЖКУ, дифференцированная в зависимости от размера среднедушевого дохода.
Объемы финансирования и масштабы охвата свидетельствуют о том, что адресные программы для граждан с низкими доходами, действительно, составляют приоритет региональной социальной политики. В отличие от большинства субъектов РФ, которые ограничиваются ежемесячными пособиями для семей с детьми и жилищными субсидиями, ряд субъектов осуществляет и поддержку неработающих пенсионеров. Однако в ряде случаев нет программы государственной социальной помощи, которой могли бы воспользоваться другие нуждающиеся граждане, не при-
надлежащие к категории пенсионеров или семей с детьми.
Таким образом, проведенный анализ структуры расходов позволил выявить основные приоритеты развития социальной сферы. В области социальной политики главная ставка делается на реализацию масштабных социальных программ, охватывающих большое число получателей и требующих значительных объемов финансирования.
К приоритетным направлениям развития системы социальной поддержки граждан относятся:
Комплекс социальных программ, способствующих снижению затрат населения на оплату жилья и коммунальных услуг.
Минимальная монетизация натуральных льгот при расширенном перечне льготных категорий граждан, социальная поддержка которых относится к полномочиям региональных органов государственной исполнительной власти.
Программы для малообеспеченных граждан, которые активно развиваются и финансируются наряду с многочисленными мерами социальной поддержки, основанными на категориальном принципе вхождения участников. Важнейшая среди адресных программ по охвату получателей и объему ресурсов - поддержка доходов неработающих пенсионеров и инвалидов, призванная компенсировать недостатки в системе пенсионного обеспечения. Расходы на компенсационные доплаты неработающим пенсионерам постоянно увеличиваются и существенно превышают суммы выплат семьям с детьми.
* * *
SOCIAL STRATIFICATION AND MOBILITY OF PRIVILEGES
A. N. Kuryashkin
The article reveales, on the one hand, methodological principles of social work in sphere of granting and formation of privileges, and on the other - has the subject character showing a place of the exempt, with a certain set of privileges legislatively put to it on an example of the Russian society. The author does conclusions concerning a situation under the legislation, on regulation, formation and granting of social privileges.
Key words: mobility of privileges, social stratification.
