CC BY
88
И. Н. Трофимова
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ МЕЖСЕКТОРНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
В статье анализируется проблема эффективности социальной политики в условиях крайне неравномерного социально-экономического развития российских регионов. Одним из путей повышения качества жизни россиян независимо от их места проживания является межсекторное взаимодействие в социальной сфере трех секторов — публично-властного, коммерческого и общественного.
Ключевые слова: социальная политика, социальное неравенство, территориальное неравенство, социальное партнерство, социальные взаимодействия, межсекторное социальное партнерство.
Проблема эффективности социальной политики в регионах Российской Федерации сегодня является предметом пристального внимания исследователей. Это связано с пониманием того, что целостность и благополучие государства зависят не только от характера политико-административных отношений между Центром и регионами, но и от качества жизни населения в каждом субъекте Федерации, городе или поселке. Не случайно в вопросах региональной политики, геополитики, федеративных отношений все чаще звучит социальная проблематика, а сами они объединяются термином «социальная безопасность».
В нашей стране распространенным является представление о том, что забота о гражданах — это прерогатива государства, именно государство является гарантом и проводником единой социальной политики на всей территории. Однако центральные органы власти и управления не в состоянии учесть все нужды и интересы населения на местах, как и способы и ресурсы для их удовлетворения, поэтому в каждом регионе формируется свое представление о региональных приоритетах, а на местном уровне актуализируются интересы местного сообщества. Однако согласование общегосударственных, региональных и местных интересов на практике реализуется с большим трудом и нередко подменяется централизованным управлением. Регионы и местные сообщества становятся объектами целенаправленной деятельности федеральных и региональных органов власти и не всегда способны актуализировать собственные интересы. При этом население отдельных, прежде всего, слабо развитых регионов, по сути, становится заложником такой централизованной политики, ущемленным в своих социаль-
© И. Н. Трофимова, 2009
ных правах. Для придания социальной политике приоритетной значимости, как, собственно, и для повышения ее эффективности, необходимо усилить самостоятельность регионов в решении социальных проблем, которые лучше видятся и понимаются на местах, и важную роль в этом может сыграть межсекторное социальное взаимодействие.
Суть межсекторного взаимодействия состоит в налаживании конструктивного взаимодействия в социальной сфере между тремя секторами — публично-властным, коммерческим и общественным (см.: Автономов, 2003, с. 11-14). Представители каждого сектора имеют разные возможности и ресурсы для участия в решении социальных проблем, как, собственно, и разные представления о них. Но, несмотря на различия и связанные с ними противоречия, сотрудничество секторов необходимо, так как ни государство, ни бизнес, ни граждане не могут по отдельности преодолеть социальное неравенство и предотвратить социальные конфликты. В идеале полноценное трехстороннее социальное партнерство позволяет согласовывать интересы и стратегии различных групп населения, общественных и государственных институтов, выбирать и реализовывать наиболее оптимальные из них. Однако ввиду недостаточной развитости гражданского общества и невысокой социальной ответственности бизнеса в нашей стране более уместным будет вести речь о различных формах межсекторного взаимодействия. Это позволит, с одной стороны, критически отнестись к имеющемуся в данной сфере опыту, с другой — оценить потенциал межсекторного взаимодействия в повышении уровня и качества жизни людей независимо от места и региона их проживания. В то же время выстраивание такого социального партнерства на основе регионального или местного сообщества является, пожалуй, единственной возможностью выйти за пределы дилеммы, «что важнее: экономика или социальная сфера».
Приватизация и муниципализация государственной собственности, реформа местного самоуправления в 1990-х годах показали, что одного перераспределения ресурсов и полномочий между различными уровнями власти недостаточно для реального улучшения жизни населения. Без широкого участия общества в обсуждении и принятии социально важных решений происходит концентрация власти и капитала, замыкание власти на самой себе, что ведет к игнорированию насущных потребностей людей. Не случайно в наиболее благополучных европейских странах так высока доля граждан, которые знают, как донести свое мнение до властей: Голландия — 67%, Финляндия — 58%, Швеция — 54%, Дания — 52%, среди россиян таких только 16% (см.: Петухов, 2007, с. 77). Очевидно,
что учет интересов разных социальных групп может значительным образом повысить эффективность принимаемых решений за счет придания им большей гибкости, динамизма и инновационности. Это отвечает и сущности регионального управления, а именно адаптации управленческого механизма к изменению социальноэкономических условий, потребностей людей, динамике общественной жизни в целом. Таким образом, межсекторное взаимодействие может стать реальным фактором повышения качества жизни независимо от совокупных характеристик региона, определяющих уровень его социально-экономического развития.
Одной из основных причин, препятствующей реализации эффективной социальной политики, как представляется, являются диспропорции регионального развития. В течение всего переходного периода в нашей стране происходило нарастание региональных различий. Если в 2000 г. показатели объема промышленного производства на душу населения различались между самым благополучным и самым неблагополучным регионами РФ в 64 раза, то к 2005 г. этот разрыв вырос до 281. Разрыв доходов бюджетов богатейшего и беднейшего регионов России на душу населения увеличился за пять лет с 50 до 194 раз, разрыв объема инвестиций в регионы — с 30 до 44 раз, разрыв показателя уровня безработицы — с 29 до 33 раз (см.: Хлопонин, 2006, с. 4). Экономический рост, связанный с конъюнктурой сырьевого рынка последних лет, обеспечивает явные преимущества лишь нескольким сырьевым регионам и федеральным городам. Это еще больше обостряет проблему регионального неравенства, хотя в среднем по стране дает цифры, свидетельствующие о повышении уровня жизни населения.
Очевидно, что Россия и в обозримом будущем останется страной больших региональных диспропорций. Одни исследователи объясняют это закономерностями неравномерного пространственного развития, другие — противоречиями между природой и социумом, а также огромными возможностями, которыми располагает страна (территориальными, природно-ресурсными, сырьевыми, топливно-энергетическими, экономическим), и относительно низким человеческим потенциалом (см.: Олейников, 2003; Туровский, 2006; Заславская, 2006; Хилл, Гэдди, 2007; Зубаревич, 2006). Не подвергая сомнению значимость различных факторов, думается, что сегодня в большей степени приходится принимать во внимание последствия их совокупного влияния, а именно крайне неравномерное распределение человеческого потенциала по территории страны. Демографические и миграционные процессы, которые происходят в России, свидетельствуют об устойчивой тенденции «перетекания»
населения в те регионы, которые являются благополучными по наибольшему числу признаков. В перспективе это может привести к весьма негативным социально-экономическим последствиям для страны в целом и отдельных ее регионов — к концентрации человеческого капитала вокруг крупнейших агломераций и «сжатию» освоенного и обжитого пространства не только на востоке и севере страны, но и во многих областях Европейской России (см.: Зубаре-вич, 2008, с. 43-51).
Социальное неравенство, помноженное на неравенство территориальное, является серьезной угрозой национальным интересам России, как в плане разрыва внутренних связей, так и в международном политическом контексте. Линии разрыва внутреннего пространства страны являются предметом не только исследований (Гэдди, Хилл), но также представляют стратегический интерес для государств — ведущих акторов в мировой политике. Некоторые зарубежные аналитики считают, что сегодня Россия более не является важным игроком в мировой геополитике, уступив свои позиции Китаю (см.: Меллон, Чалаби, 2009, с. 193). Подобный вывод в отношении России, самой крупной страны мира, имеет прямое отношение к трудностям и проблемам ее регионального развития. Пожалуй, нигде, кроме нашей страны, геополитика так тесно не связана с регионалистикой, а преодоление международной изоляции и усиление внешнеполитического влияния — с необходимостью учета разнообразия и специфики регионов.
Согласно результатам исследования, проведенного Независимым институтом социальной политики (НИСП), качество жизни и возможности самореализации человека в современной России фактически зависят от места проживания. Это подтверждают и официальные данные о доле населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума. В 2005 г. самое большое количество бедных было у слаборазвитых республик Южного федерального округа (ЮФО): Ингушетия — 61,3%, Калмыкия — 61,9%, а также автономные округа: Усть-Ордынский Бурятский — 76,1% и Эвенкийский — 57,5%. В Приволжском федеральном округе (ПФО) максимальное количество бедных в Республике Марий Эл — 40,1%, в Центральном федеральном округе (ЦФО) — в Ивановской области — 42,7%. В Москве число бедных составляет 13,2%, Санкт-Петербурге — 10,1%. Минимальные показатели бедности в двух тюменских округах: в Ханты-Мансийском АО (ХМАО) — 8,2%, Ямало-Ненецком АО (ЯНАО) — 8,9%. Средний же показатель бедности по России в 2004 г. составлял 17,6% (Регионы России, 2007, с. 178-179), хотя ряд исследователей считают, что этот показатель выше. По данным ВЦИОМ и «Левада-центра», в настоящее время 35% россиян оценивают
свое материальное положение и жизненный уровень как бедность и 9% — как нищету (Путеводитель по выборам , 2007, с. 21).
Однако региональный уровень бедности не всегда объясняет причины низкого качества жизни людей. Анализ социальнодемографической структуры населения показывает, что в первую очередь бедность характерна для неполных и многодетных семей и одиноких пенсионеров. Даже в далеко не бедных регионах (Новосибирской, Иркутской областях, Красноярском крае, Башкортостане) семьи с детьми среди бедного населения составляют 55-65%, а в регионах с высоким уровнем бедности — выше 70%. Тревожит влияние бедности на подрастающее поколение, что проявляется в высоком уровне детской преступности, росте алкоголизма, наркомании в молодежной среде. Таким образом, качество жизни в регионе зависит не только и не столько от ресурсной обеспеченности, сколько от социальной составляющей политики государства, региональных и местных властей, прежде всего в отношении наиболее уязвимых групп населения.
Проблема бедности — это не только экономическая или личная проблема, она может иметь далеко идущие последствия для российского общества в целом. Даже то, что общественное мнение порой приписывает бедным людям положительные моральные черты (совестливость, доброта, патриотизм), а богатым — негативные (непорядочность, жадность, черствость), свидетельствует о трудностях диалога и взаимопонимания в обществе. Конечно, в основе разрыва общественных связей в нашей стране лежат объективные причины, связанные с последствиями «грабительской» приватизации, залоговых аукционов 1990-х годов, когда пострадали как отдельные граждане, так и целые местные сообщества. Последовавшая за этим поляризация населения по уровню жизни разъединила российское общество не только по элементам социальной структуры, но и в локальном, региональном и межрегиональном измерениях. Как справедливо отмечают исследователи социального неравенства, трудно представить в одной «гражданской связке» бомжа и миллионера. В своей взаимосвязи различные аспекты проблемы бедности — экономическое положение, душевное состояние, жизненные потребности — только упрочивают социальное неравенство, способствуют росту недоверия в обществе, сужают перспективы развития человеческого потенциала.
Отсутствие равных возможностей для населения на всей территории страны независимо от места проживания или временного нахождения ведет к утрате целостной гражданской идентичности. Как показывают социологические исследования, сегодня наиболее ус__________________________________________________________________ 147
тойчивыми являются самоидентификации россиян с семьей и друзьями, а также с различными социальными группами (коллегами, поколением, национальностью). При этом тревогу вызывает тот факт, что около 20% наших сограждан практически не испытывают чувство общности с россиянами в целом, в 1992 г. таких было всего 5,8% (Российская идентичность, 2005, с. 84). В стране, в которой катастрофически не хватает населения, это усугубляет духовную разобщенность. В свою очередь, осознание необходимости и возможности придать социальным проблемам нравственное значение внутренне сплачивает общество. Это особенно актуально в современных условиях, когда усложнение самих обществ требует внут-риобщественной солидарности, а ее ослабление является первым признаком кризисного состояния (см.: Львов, Зотов, Ерзнкян, 2007, с. 9-10).
Таким образом, социальное территориальное неравенство — это сложный комплекс вопросов, отражающий взаимосвязанное состояние экономики и общества. В начале 1990-х годов группой экспертов Программы развития ООН была разработана концепция развития человеческого потенциала (human development), в которой человек предстает в единстве своих экономических и социальных возможностей. При этом индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) учитывает такие важнейшие показатели, как бедность, грамотность, образование и средняя продолжительность жизни. Основанный на статистических данных ИРЧП, однако, не отражает субъективных оценок людей о степени удовлетворенности своей жизнью. Поэтому сочетание объективных (статистических) данных и субъективных представлений позволяет актуализировать взаимосвязь между некоторым усредненным уровнем существующих возможностей и реальными потребностями людей. Такую взаимосвязь можно обнаружить, в частности, в индексе качества жизни (ИКЖ), который интегрирует более разнообразный и широкий набор значений. В то же время человек реализует свои потребности во взаимодействии с различными социальными и политическими институтами, поэтому показатели, отражающие уровень и характер этого взаимодействия, также видятся чрезвычайно важными.
Если ИРЧП позволяет ранжировать страны и регионы на основе общепринятой методологии, то индексы качества жизни и социального взаимодействия в большей степени ориентированы на решение конкретных исследовательских задач. В любом случае внимание к результатам различных исследований дает возможность избежать одностороннего взгляда на поставленную проблему. Например, по индексу развития человеческого потенциала в 2006 г. Россия занимала 65-е место, оставаясь в группе среднеразвитых
стран, по индексу качества жизни — 73-е, институциональных основ демократии — 93-е (Доклад о развитии человека, 2006, с. 284; Политический атлас современности, 2007, с. 171-174).
Индекс развития человеческого потенциала для субъектов РФ стал рассчитываться с 1997 г. и наглядно отражает контрасты регионального развития. По данным НИСП (http://atlas.socpol.ru/ indexes/index.shtml), уровню развитых стран в 2004 г. соответствовали показатели только четырех регионов — Москвы, Тюменской области, Санкт-Петербурга и Татарстана. Еще в 8 регионах индекс был выше среднего по стране. Большинство регионов находится в средней группе, а к наименее развитым субъектам относятся республики Ингушетия и Тыва. При этом для многих регионов характерна несбалансированность развития отдельных компонентов человеческого потенциала (дохода, образования, долголетия). Наиболее сбалансированными показателями отличаются Москва, республики Татарстан и Башкирия, Белгородская, Самарская, Томская области, Санкт-Петербург. Почти половина регионов имеют худшие показатели индекса доходов относительно двух других, в основном это Центр и юг Европейской России, а ведущие экспортносырьевые регионы отличаются противоположным соотношением: индекс доходов опережает остальные. Регионы-аутсайдеры, и в этом специфика социального развития в России, отличаются наиболее сильным разбросом всех частных индексов при минимальных показателях дохода.
Несмотря на некоторые позитивные тенденции, и в настоящее время региональные различия по доходам на душу населения, уровню заработной платы, уровню безработицы, бюджетной обеспеченности остаются очень высокими. По итогам первого полугодия 2007 г. дифференциация между субъектами Российской Федерации по среднедушевым денежным доходам составила 10,9 раза (в 2006 г. — 9,4 раза), по уровню заработной платы — 6 раз, по уровню доходов бюджета на душу населения — 10 раз, по уровню безработицы — 13 раз, по объемам финансовой помощи из федерального бюджета на душу населения без учета субвенций из федерального фонда компенсаций — 396 раз (О проблемах, http://www.minregion.ru/WorkItems/ NewsItem.aspx?NewsID=699).
О региональных различиях говорит и такой показатель, как индекс качества жизни (ИКЖ). Разница между наилучшим и наихудшим показателями двукратная, а распределение регионов примерно такое же, как в рейтинге ИРЧП. За 2000-2005 гг. более половины регионов группы с низкими значениями индекса продвинулись в среднюю группу. Позитивный сдвиг обусловлен, судя по официаль-
ным данным, некоторым снижением уровня бедности за последние три года и ростом доходов населения. Однако почти половина россиян живет в регионах с низкими значениями индекса, и это не дает повода для оптимизма. По ряду показателей, например здоровья, образования и обеспеченности благоустроенным жильем населения, регионы различаются в десятки раз.
Многие социальные проблемы замыкаются на способности регионов к самостоятельному экономическому росту. В связи с этим принимается во внимание индекс инновационности, то есть готовности социально-экономической среды к инновациям. И здесь ситуация выглядит парадоксальной: экспортно-сырьевые регионы значительно отстают, а наиболее привлекательными выглядят Нижегородская, Калужская и Московская области. Санкт-Петербург занимал 6-е, а Москва — 9-е место в рейтинге инновационности (Данные Национального рейтингового..., http://www.raexpert.ru/ ratings/regions/2006/part3/). Беспокоит то, что и здесь межрегиональная дифференциация остается крайне высокой, и выхода из данной ситуации пока не видно.
В контексте проблемы данного исследования интерес представляет индекс демократичности регионов. Оказалось, что наиболее благополучные регионы с точки зрения ИРЧП и ИКЖ не входят в группу лидеров (Москва — 26-е место, ХМАО — 21-е, ЯНАО — 35-е), а такие достаточно благополучные регионы, как Татарстан и Башкортостан, занимают 74 и 85-е места соответственно. В большинстве регионов показатели «качество жизни», «человеческий потенциал», «инновационность» и «демократичность» не совпадают. Тот факт, что лидеры рейтинга ИРЧП — Москва, Тюменская область, Санкт-Петербург и Татарстан — не относятся к лидерам рейтинга демократичности и все больше оттесняются другими регионами в рейтинге инновационности, говорит о необходимости учета новых факторов регионального развития. Преобладавшая длительное время политика концентрации экономических ресурсов и власти (хотя в основе этого сочетания в отдельных регионах лежат разные причины) перестает быть эффективной не только для страны в целом, но и для самих регионов. Наибольший баланс индексов наблюдается в регионах, находящихся в конце всех рейтингов (Кабардино-Балкария, Агинский АО, Курганская область, Адыгея, Тыва, Усть-Ордынский АО, Ингушетия), но этот факт, конечно, не вызывает оптимизма. К тому же для подавляющего большинства субъектов РФ характерны и внутрирегиональные диспропорции развития.
Что касается межсекторного взаимодействия, то рейтинг регионов по факту наличия его механизмов сопоставим с рейтингом демократичности. К его лидерам относятся Санкт-Петербург и Перм-
ский край, к «продвинутым» регионам — Нижегородская, Челябинская, Томская, Тюменская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Оренбургская области, Краснодарский и Приморский края. Москва в этом рейтинге занимает 13-е место. Однако проведенные исследования пока не дают возможности оценить эффективность межсекторного партнерства ни в целом по стране, ни в отдельных регионах (см.: Акрамовская, Якимец, 2007, с. 3-10).
Таким образом, на первый взгляд связи между уровнем демократического развития и уровнем жизни населения в регионах не прослеживается. Однако в 2006 г. 40% россиян были уверены, что для утверждения демократии и формирования гражданского общества необходимо, чтобы люди были избавлены от материальной нужды, а самую большую угрозу демократическим завоеваниям видели в большом разрыве между богатством и бедностью (Путеводитель по выборам , 2007, с. 126-127). Не вызывает сомнения и то, что в наибольшей степени демократические права и свободы востребованы активными группами населения, наиболее зрелыми в социальном и экономическом смысле. Прежде всего, это относится к представителям среднего класса, главное отличие которых заключается именно в высоком качестве человеческого потенциала. Однако крайне неравномерное распределение среднего класса по территории страны тормозит экономическое развитие отдельных регионов, не говоря уже о проблемах становления самого среднего класса.
Усиливающиеся социальное и территориальное неравенства требуют осмысления и поиска новых решений для предотвращения негативных последствий, в чем должны принять участие все заинтересованные стороны: государство, бизнес и общество. Что касается бизнеса, то с начала рыночных преобразований в нашей стране ряд вопросов организации жизнедеятельности общества объективно переходит от государства к представителям деловых кругов. Это относится к организации рабочих мест, определению размеров заработной платы, формулированию приоритетов развития тех или иных отраслей экономики и т. п., что имеет прямое отношение к развитию человеческого потенциала конкретной территории и в целом к региональной социальной политике. Однако характер участия отечественного бизнеса в региональной социальной политике во многом зависит от особенностей его взаимоотношений с властными структурами и гораздо в меньшей степени от взаимоотношений с общественностью. Большая часть представителей делового сообщества важнейшими побудительными мотивами для участия бизнеса в социальных программах считает административное давление
властей (73% опрошенных) и добрую волю топ-менеджмента (55%) (Бизнес и общественное развитие России, 2006).
Население страны связывает деятельность бизнеса скорее с экономикой, чем с социальной сферой, что вполне оправданно. По результатам опроса ВЦИОМ в июне 2006 г., 44% респондентов выступают за участие бизнеса в социальных программах, 48% — за то, что бизнес должен заниматься бизнесом, а социальные программы являются уделом властей (Путеводитель по выборам, 2007, с. 413-417). Что касается общей оценки участия бизнеса в социальных программах, то ее можно назвать скорее минимальной. Лишь 7% населения в 2004 г. считали российский бизнес социально ответственным (Время новостей, 2004, с. 4). С одной стороны, данные позиции объясняются преобладанием негативного отношения россиян к предпринимателям, а с другой — традиционным отношением к государству, которое должно отвечать за решение практически всех социальных проблем. Даже в сфере трудовых отношений россияне склонны уповать на государство. Это неудивительно, так как стабильная занятость и заработная плата имеют для россиян не только экономическое, но и чрезвычайно важное социальное значение, поскольку другие формы жизнеобеспечения практически отсутствуют, а формы социальной поддержки в случае потери работы, как единственного источника существования, недостаточно развиты и эффективны (см.: Гаврилова, 2005, с. 10).
Социальная ответственность населения понимается скорее как возможность проявления личной активности или инициативы в решении тех или иных социальных вопросов. В большей степени граждане готовы проявить активность для получения образования и обеспечения личной безопасности. Что касается проявления социальной солидарности, то ее уровень пока еще недостаточно высок. Так, лишь 49% россиян считают, что для того, чтобы добиться чего-то важного, следует действовать сообща, в то время как 51% полагают, что свои интересы можно отстоять, рассчитывая только на собственные силы. О невысоком уровне солидарности в российском обществе говорит, например, тот факт, что лишь 25% россиян готовы платить больше налогов, чтобы обеспечить бесплатную медицинскую помощь всем нуждающимся в ней гражданам России (Социальная политика и социальные реформы, 2006, с. 17).
Исследователи по-разному оценивают причины участия бизнеса в «социалке». В целом это можно представить как одну из форм контроля территории в условиях нестабильной экономической и политической обстановки 1990-х годов. Очевидно, что позиционирование бизнеса и региональной власти относительно друг друга зависело от промышленного потенциала территории и от той роли,
которую конкретные компании играли в ее социальноэкономическом развитии. Не случайно участие бизнеса в социальных программах оказывалось наиболее значительным там, где в отношениях между региональной властью и ведущими бюджетообразующими отраслями было достигнуто относительно устойчивое равновесие интересов. В качестве примера можно привести регионы с развитыми отраслями добывающей и металлургической промышленности: Тюменская, Липецкая, Свердловская, Самарская, Пермская, Вологодская области и республики Татарстан, Коми, Башкортостан, Якутия. В 1990-х годах в российских регионах при поддержке предпринимателей создавались внебюджетные фонды, которые находились в полном распоряжении региональных властей и были призваны компенсировать недостаток средств на социальную сферу. В регионах это позволило осуществить разнообразные социальные программы: от восстановления почти советской уравнительной системы в Ульяновской области до либеральных реформ в Самаре и Перми. Бизнес развивал и собственные социальные программы, в основном научные и образовательные, поддерживал гражданские организации, проводил социальные конкурсы и т. п. Помимо имиджа самих компаний это улучшало и общий климат в регионе, снимало социальную напряженность.
Сформулированное государством в последние годы требование «социальной ответственности», точнее, то, как этого добиваются на практике, привело к тому, что она стала пониматься как дополнительный социальный налог на бизнес, внедряемый жесткими административными методами. Сегодня роль бизнеса в решении социальных проблем сводится в основном к их финансированию, причем цели такого финансирования определяются, как правило, региональной властью. Бизнес к тому же не видит результатов вклада своих средств в решение конкретных социальных задач и положительной оценки своей деятельности. По данным доклада «Бизнес и общественное развитие России», основным фактором, затрудняющим участие бизнеса в социальном развитии, является «отсутствие четкой государственной стратегии в отношении оценки вклада бизнеса в общественное развитие». Данную позицию, по результатам опроса, отметили представители как бизнеса (71%), так и государственных структур (75%) и экспертное сообщество (58%) (Бизнес и общественное развитие, 2006, с. 46).
Фактически предметом взаимодействия бизнеса и власти являются финансы, а содержанием — налоговые льготы в обмен расходов на социальное развитие территории. Такие отношения, как правило, носят характер негласных договоренностей. Примером тому
стала попытка привлечения бизнеса к решению той же проблемы диспропорционального развития регионов. Чтобы каким-то образом стимулировать развитие слаборазвитых регионов, федеральный Центр создал условия для привлечения туда крупного бизнеса. Наиболее яркий пример — Чукотский АО, совершивший в последние годы экономический рывок благодаря регистрации на его территории «Сибнефти». За период с 2000 по 2003 г. объем инвестиций здесь ежегодно увеличивался в 2-3 раза (в сопоставимых ценах), а доля федеральных перечислений в доходах консолидированного бюджета сократилась за 2000-2004 гг. с 65 до 15%. Другой пример — Эвенкийский АО, где доходы бюджета резко выросли в 2004 г., а также Таймырский и Агинский Бурятский АО. И все же особые отношения регионов с крупным бизнесом нельзя назвать долгосрочными. Бизнес развивается по законам рынка и не его задача компенсировать издержки региональной социальной политики государства. Более того, деятельность крупного бизнеса в слабых регионах может принести местному населению больше вреда, чем пользы, например, в плане загрязнения окружающей среды, бесконтрольного использования местных природных ресурсов. В этих условиях межсекторное взаимодействие может стать реальной основой для осознания комплекса региональных интересов во всем их многообразии и выработки конструктивных решений.
В регионах России существует и более конструктивный опыт партнерства бизнеса и государства в социальной сфере. Известен пример ряда крупных компаний («Данон Индустрия», «Интеррос», «Норильский никель», «Аэрофлот-Российские авиалинии», «Славнефть», «Балтика», «ЮКОС» и др.), которые реализуют различные собственные социальные программы. Широкую известность получил созданный в 1999 г. Благотворительный фонд В. Потанина, программа «Помощь студентам» которого охватывает 60 ведущих российских вузов из всех федеральных округов, в 2002 г. стипендиатами стали 1200 студентов. Всего на образовательные программы Фонд тратит более 1 млн долл. в год. Интересен опыт сотрудничества бизнеса с региональными и муниципальными органами власти. Примером может служить участие региональных подразделений компании «ЛУКОЙЛ» в формировании с 2002 г. грантовых конкурсов социальных и культурных проектов, организованных администрациями города Перми и Пермской области. Участие бизнеса в социальном партнерстве имеет большое значение для социальноэкономического развития отдельных регионов и страны в целом. Положительные тенденции проявляются в более полном охвате территорий комплексными проектами независимо от административного статуса, размера или бюджета; в отработке технологий
взаимодействия бизнеса, местных сообществ и региональных властей; в качественном росте уровня проектов, повышении их эффективности, результативности и долгосрочности; в повышении ответственности грантодателей; в повышении уровня общественного доверия к частному бизнесу и др.
О том, что бизнес заинтересован в социальном партнерстве как форме своего участия в решении социальных проблем, говорит и позиция Ассоциации менеджеров России. И этот интерес в перспективе связан с общественными, а не государственными инициативами. По мнению предпринимателей, основные проблемы дальнейшего эффективного развития социальной ответственности бизнеса в России проистекают из-за слабо оформленного общественного запроса, которое государство подменяет своим давлением и принуждением (Доклад о социальных инвестициях в России, 2004). Данная позиция подтверждает, что коммерческий сектор объективно заинтересован в таком партнере, как гражданское общество. В этом плане стоит отметить важность межсекторного взаимодействия в решении социально значимых проблем на региональном и местном уровне. По данным той же Ассоциации менеджеров России, сравнительно большей социальной ответственностью на местах отличаются не крупные компании, а те, что в силу характера своей деятельности больше связаны с местным сообществом, в первую очередь производители потребительских товаров и услуг. Для местных, прежде всего градообразующих, предприятий важна не только прибыль, но и участие в социально значимых мероприятиях (Крупнейшие компании России, 2005, с. 46-49).
Взаимодействие бизнеса и общественного сектора выглядит особенно перспективным ввиду большого разнообразия сфер и видов деятельности последнего. При этом усилия НКО сосредоточены в таких социально значимых областях, как образование и воспитание, социальная работа, здравоохранение, культура и досуг, правовая защита, экология и др. Но как бы формально ни различалось содержание работы отдельных НКО, в основном их деятельность носит ярко выраженный социальный характер и связана с оказанием реальной помощи конкретным людям. Часто оказание помощи является комплексным и длительным по времени мероприятием, затрагивающим различные стороны человеческой жизни, например работа с детьми и подростками группы риска.
Если учитывать значительную дифференциацию территорий, то в каждом регионе, городе или поселке должна объективно складываться потребность во вполне определенном виде деятельности НКО. Например, по результатам опроса москвичей, наиболее вос-
требованной деятельность НКО видится в таких сферах, как помощь малоимущим (14% опрошенных), здравоохранение (14,3%), реформа ЖКХ (10,2%), экология (10%), борьба с беспризорностью (8,1%) (см.: Васильева, 2007, с. 25-27). Эти данные вполне соответствуют мнению москвичей о самых актуальных проблемах города: рост цен и дороговизна (71,6% опрошенных), преступность (48,3%), здравоохранение (41,1%) (Оценка москвичами безопасности..., 2007, с. 26). Представители самих НКО наиболее значимыми видами деятельности также считают помощь малоимущим (64%), здравоохранение (49,6%) и экологическую деятельность (30,8%). Таким образом, ожидания горожан и намерения НКО в целом сходятся. Что касается реформы ЖКХ, то ввиду высоких финансовоматериальных затрат в этой сфере и неясности правовых отношений, НКО здесь пока не очень активны. Кроме того, на активность НКО в той или иной сфере влияют многие факторы: доступ к информации, заинтересованность и открытость властей, наличие необходимых ресурсов. Эти же причины влияют и на активность граждан. По результатам социологического опроса в 2006 г., только 1,8% москвичей готовы лично участвовать в деятельности НКО (Там же, с. 29). Данные общероссийских опросов общественного мнения также подтверждают низкий уровень гражданского участия. Так, доля россиян, подтверждающих свое участие в деятельности общественных организаций, по данным различных социологических служб, составляет примерно 2-5% от всего населения. Однако уровень потенциального участия населения в деятельности общественных организаций выше, в частности, 14% опрошенных россиян выразили желание работать в некоммерческой организации, еще 21% респондентов затруднились ответить, что может означать возможность их участия в таковой (Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации, 2008, с. 8).
С учетом того, что понимание важности привлечения социальных ресурсов отмечается на самом высоком государственном уровне, и при постепенном накоплении опыта социального взаимодействия можно говорить, что потенциал третьего сектора будет расти. Сегодня во всех регионах России идет активный поиск наиболее эффективных форм межсекторного сотрудничества в социальной сфере. Общей тенденцией можно считать изменения во взаимоотношениях по линии «общество - власть». Взаимодействие в ряде регионов становится более интенсивным, разнообразным и содержательно наполненным. Можно выделить несколько моделей взаимодействия государства и НКО в регионах и муниципальных образованиях. Наиболее эффективным сегодня, пожалуй, является взаимодействие органов власти и НКО на институциональной осно-
ве, примером тому является Москва и Санкт-Петербург. В такой форме взаимодействия участвуют, как правило, законодательный или исполнительный орган региональной (местной) власти и НКО.
Однако в большинстве регионов взаимодействие НКО и власти носит менее постоянный и последовательный характер. В некоторых территориях обе стороны проявляют стремление и высокую готовность к сотрудничеству, но не хватает ресурсов, прежде всего, бюджетных, которые могли бы его подкрепить. В то же время имеются территории, где основная проблема - недостаток общественной активности, опыта и навыков эффективной совместной деятельности. Например, в Малоярославце Калужской области отношения между местной администрацией и активными общественниками были если не конфронтационные, то формальные, пока не нашлись взаимно приемлемые формы организации совместной работы, такие как консультационно-правовой центр, уголок потребителя, клуб молодой семьи и т. п. Во многих муниципалитетах наблюдается подобная ситуация, когда местные чиновники и жители буквально разговаривают на разных языках, актуализируя тем самым не проблему сотрудничества, а проблему недоверия между властью и обществом. Но и в тех регионах, где власть и НКО ранее не проявляли взаимного интереса к партнерству, в настоящее время такой интерес проявляется все отчетливее, хотя и сохраняются существенные региональные различия.
Повышению потенциала НКО способствует сплочение третьего сектора, как на региональном, так и межрегиональном уровне, и примеров тому не мало. Так, в Самарской области создан ресурсный центр НКО — Историко-эко-культурная ассоциация «Поволжье». В результате его деятельности более 300 некоммерческих организаций имели возможность получить опыт работы в Общественном собрании Самарской области и в Общественном совете при Самарской городской думе. Аналогичные формы сотрудничества существуют в Новосибирске, Томске, Перми и других городах. Объединение НКО также позволяет находить новые интересные формы решения социальных проблем даже в условиях недостатка финансов на основе активизации общественного потенциала. Так, в 1995 г. в Сибирском регионе была создана сеть центров развития гражданского общества, что обеспечило существенную финансовую поддержку НКО, позволявшую поддерживать гражданские инициативы на основе доброй воли, добиваться доверия населения, укреплять партнерские связи.
Положительным моментом можно считать проведение межрегиональных конкурсов социальных проектов, которые объединяют
представителей НКО, власти и бизнеса общими интересами, здоровой конкуренцией, обменом знаниями и опытом. В Приволжском федеральном округе с начала 2000-х годов состоялись ярмарки социальных и культурных проектов: «Пермь-2000», «Саратов-2001», «Тольятти-2002», «Нижний Новгород-2003», «Марий Эл-2003». Победителями в каждой ярмарке становятся более 90 проектов из всех регионов ПФО и близлежащих регионов.
Не менее важной видится роль НКО в экспертной и благотворительной деятельности. Данные направления, пожалуй, наиболее перспективны с точки зрения взаимодействия с бизнес-структурами. Кроме того, в условиях, когда коммерческий сектор все меньше выражает согласие заниматься непрофильной деятельностью, выполнение НКО некоторых определенных функций в сфере социальной политики видится рациональным и с экономической точки зрения.
Если взаимодействие власти и НКО в регионах уже имеет определенные положительные результаты, то взаимодействие по линии бизнес-НКО и тем более полноценное социальное партнерство власти, бизнеса и НКО только начинают появляться. Очевидно, что практика взаимодействия этих трех субъектов социальной политики будет способствовать росту доверия между партнерами, более позитивному взаимному восприятию в конкретных экономических, социальных и политических обстоятельствах.
Такое партнерство складывается на протяжении длительного времени и высоко ценится в современном обществе. Не случайно нормы взаимности и доверия между людьми, широкое распространение разного рода добровольных ассоциаций и вовлечение граждан в политику ради решения стоящих перед сообществом проблем принято называть общественным, или социальным, капиталом (Р. Патнэм, П. Бурдье).
Ситуация, складывающаяся в российских регионах, существенно отличается друг от друга, что связано с различиями в уровне развития институтов гражданского общества, со спецификой социальных проблем и возможностями регионов для их решения. Несмотря на то, что сегодня наблюдается определенная локальность и несогласованность в деятельности участников межсекторного взаимодействия, в целом можно говорить о его значительном потенциале. Конечно, в условиях сильной региональной дифференциации централизованное перераспределение ресурсов для поддержания приемлемых условий жизни населения в различных регионах имеет решающее значение. Но, как показывает сопоставление рейтингов регионов по индексам развития человеческого капитала, качества жизни, инновационности и демократичности, все-таки в долгосрочном плане наиболее перспективными выглядят не
столько регионы, самые богатые с точки зрения наличия природных ресурсов или финансов, сколько более сбалансированные в своем экономическом и социальном потенциале. В конечном счете темпы экономического роста зависят не только и не столько от объемов инвестиций, сколько от состояния общественных, государственных и корпоративных институтов и качества их взаимодействия.
Литература
1. Автономов А. С., Виноградова Т. И. и др. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: Учебник. М.: Фонд НАН, 2003. 416 с.
2. Акрамовская А. Г., Якимец В. Н. АЯ-рейтинг регионов по уровню продвижения механизмов межсекторного социального партнерства // Актуальные проблемы управления-2007. Материалы 12-й Международной научно-практической конференции. М.: ГУУ, 2007. С. 3-10.
3. Бизнес и общественное развитие России: проблемы и перспективы: Национальный доклад / Под общ. ред. С. Е. Литовченко. М.: Ассоциация менеджеров,
2006. 60 с.
4. Васильева Т. А. Ресурсное взаимодействие третьего сектора: усиление социальных ориентиров. М.: МГОФ «Знание», 2007. 240 с.
5. Время новостей. 2004. 2 декабря. С. 4.
6. Гаврилова И. Н. Социально ответственный бизнес в России? // Социально ответственный бизнес и проблема межсекторного взаимодействия: Сб. ст. / Отв. ред. И. Н. Гаврилова. М.: ИС РАН, 2005. С. 3-28.
7. Данные Национального рейтингового агентства «Эксперт РА» // http://www. raexpert.ru/ratings/regions/2006/part3/
8. Доклад о развитии человека-2006. М.: Изд-во «Весь мир», 2006. 440 с.
9. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. 2007. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2008. 71 с.
10. Доклад о социальных инвестициях в России / Под общ. ред. С. Е. Литовченко. М.: Ассоциация менеджеров, 2004. 80 с.
11. Заславская Т. Человеческий потенциал и общественные трансформации // Вызовы XXI века. Альманах. Вып. II. Общественные сдвиги и цивилизации. М.: ИЭ, ИЕ РАН. 2006. С. 62-69.
12. Зубаревич Н. Сопротивление пространства // Коммерсантъ. 2006. 27 июля. С. 7.
13. Зубаревич Н. Перспективы социального развития российских регионов: насколько широк «коридор возможностей»? // Социальная политика в современной России: реформы и повседневность. М.: ООО «Вариант»; ЦСПГИ, 2008. С. 43-51.
14. Крупнейшие компании России. М.: Эксперт РА, 2005. 256 с.
15. Львов Д. С., Зотов В. В., Ерзнкян Б. А. К теории институтов и институциональных преобразований // Теория и практика институциональных преобразований в России: Сб. научных трудов. Вып. 8. М.: ЦЭМИ РАН, 2007. 160 с.
16. Меллон Д., Чалаби Э. Очнись! Выжить и преуспеть в грядущем экономическом хаосе / Пер. с англ. М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2009. 371 с.
17. О проблемах комплексного социально-экономического развития регионов Российской Федерации и основных итогах за I полугодие 2007 г. Доклад заместителя министра регионального развития В. А. Дедюхина 7 сентября 2007 г. // http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=699
18. Олейников Ю. В. Природный фактор бытия российского социума. М.: Институт философии РАН, 2003. 258 с.
19. Оценка москвичами безопасности жизни в городе, уровня защиты жителей и их имущества от преступных посягательств, взаимодействия правоохранительных органов и органов исполнительной власти. Материалы социологического исследования. М.: Комитет по телекоммуникациям и СМИ г. Москвы, 2007. 33 с.
20. Петухов В. Демократия участия и политическая трансформация России. М.: ИС РАН, 2007. 176 с.
21. Политический атлас современности: Опыт многомерного статистического анализа политических систем современных государств. М.: МГИМО-Университет,
2007. 272 с.
22. Путеводитель по выборам: политическая Россия-2007. М.: ВЦИОМ, 2007. 448 с.
23. Регионы России. Социально-экономические показатели-2006: Стат. сб. М.: Росстат, 2007. 806 с.
24. Российская идентичность в условиях трансформации: опыт социологического анализа / Отв. ред. М. К. Горшков, Н. Е. Тихонова. М.: Наука, 2005. 395 с.
25. Социальная политика и социальные реформы глазами россиян: Аналитический доклад. М.: Институт социологии РАН, 2006. 141 с.
26. Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом ВШЭ, 2006. 399 с.
27. Хилл Ф., Гэдди К. Сибирское бремя. Просчеты советского планирования и будущее России / Пер. с англ. М.: Научно-образовательный форум по международным отношениям, 2007. 327 с.
28. Хлопонин А. Региональная политика: Осмысление пространства // Ведомости. 2006. 24 июля. С. 4.
