CC BY
1437
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
SOCIAL POLICY OF THE RUSSIAN STATE: CURRENT STATUS AND DEVELOPMENT TRENDS
УДК 342.415
Е.Е. НОВОПАВЛОВСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) [email protected]
ELENA E. NOVOPAVLOVSKAYA,
Candidate of Law, Associate Professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Е.А. ПЕРЕВЕРЗЕВ,
кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) [email protected]
EVGENI A. PEREVERZEV,
Candidate of Law, Associate Professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Аннотация: в статье исследуются отдельные направления социальной политики российского государства, представляющей собой механизм реализации основных задач социального государства, призванного эффективно и своевременно обеспечивать социальные права граждан, создавая институциональные гарантии и формируя юридические механизмы, которые требуются для исполнения социальных обязательств государства. Повышение качества жизни населения, укрепление здоровья российских граждан, обеспечение стабильного демографического развития России названы в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации в числе национальных интересов нашей страны на долгосрочную перспективу. Поставлены перечисленные задачи в один ряд с такими масштабными интересами, как укрепление обороноспособности государства, обеспечение незыблемости конституционного строя, государственного суверенитета, территориальной целостности и др., что подтверждает актуальность и значимость темы исследования.
Осознание современными учеными значимости социальной защищенности личности, систематичная корректировка законодательства в сфере социального обеспечения (и при этом сохранение до настоящего момента его коллизионности) создает благоприятную почву для научных дискуссий об основных направлениях социальной государственной политики, о регламентации и содержании социальных прав и свобод человека и гражданина как форм конституционного закрепления социальных обязательств российского государства. В статье рассматриваются различные формы социального обеспечения, применяемые в отношении отдельных социально уязвимых слоев населения (инвалидов, престарелых, детей и др.). Особый акцент сделан на реформирование законодательства в сфере социального обеспечения, как в части корректировки существующих и активно апробированных на практике видов социальной защиты, так и введения принципиально новых институтов (например, материнского капитала).
Ключевые слова: социальная политика, качество жизни, пенсии, пособия, материнский капитал, Конституционный Суд РФ.
Для цитирования: Новопавловская Е.Е., Переверзев Е.А. Социальная политика российского государства: современное состояние и тенденции развития // Проблемы правоохранительной деятельности. 2018. № 3. С. 11-20.
Abstract: the article examines certain areas of the social policy of the Russian state, which is a mechanism for realizing the main tasks of a social state designed to effectively and timely ensure the social rights of citizens, creating institutional guarantees and forming legal mechanisms that are required to fulfill the social obligations of the state.
Improving the quality of life of the population, strengthening the health of Russian citizens, ensuring a stable demographic development of Russia are named in the National Security Strategy of the Russian Federation as one of the national interests of our country for the long term. The listed tasks are put on a par with such large-scale interests as strengthening the defense capability of the state, ensuring the inviolability of the constitutional system, state sovereignty, territorial integrity, etc., which confirms the relevance and significance of the research topic.
Awareness of the importance of social security of the individual with modern scientists, systematic adjustment of the legislation in the sphere of social security (and at the same time the preservation of its conflict nature) creates a favorable ground for scientific discussions on the main directions of social state policy, on the regulation and content of social rights and freedoms of man and citizen as forms of constitutional consolidation of social obligations of the Russian state. The article considers various forms of social security applied to certain socially vulnerable layers of the population (disabled, elderly, children, etc.). A special emphasis is placed on reforming the legislation in the field of social security, both in terms of adjusting existing and actively tested in practice social protection, and introducing fundamentally new institutions (for example, maternity capital).
Keywords: social policy, quality of life, pensions, benefits, maternity capital, Constitutional Court of the Russian Federation.
For citation: Novopanlovskaya E.E., Pereverzev E.A. Social policy of the Russian state: current status and development trends // Problems of Law Enforcement Activity. 2018. № 3. P. 11-20.
«Смысл всей нашей политики - это сбережение людей, умножение человеческого капитала как главного богатства России.
Поэтому наши усилия направлены на поддержку традиционных ценностей и семьи, на демографические программы, улучшение экологии, здоровья людей, развитие образования и культуры»1
Провозглашение повышения качества жизни, укрепления здоровья населения в качестве национального государственного интереса в полной мере согласуется с социальным характером России, что объявлено в ст. 7 Конституции Российской Федерации одной из основ конституционного строя.
Сегодня вопросам социального обеспечения посвящены не только работы юристов2. Подоб-
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.12.2016 // Парламентская газета. 2016. № 45.
2 Например, см.: Байматов П.Н. Реализация конституционного права граждан на социальное обеспечение в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2016. 33 с.; Благодир А.Л. Система права социального обеспечения: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Москва, 2014. 51 с.; Гусев А.Ю. Судебная защита права российских граждан на социальное обеспечение: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Москва, 2017. 27 с.; Коньков К.А. Негосударственный пенсионный фонд как субъект инвестиционного правоотношения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2017. 26 с.; Подвязникова М.В. Правовое регулирование лекарственной помощи в системе социального обеспечения: дис. ... канд. юрид. наук. - Пермь, 2015. 256 с.; Самарина О.А. Российское законодательство о социальном обеспечении и роль в его развитии конституционного (уставного) правосудия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Пермь, 2014. 26 с. и др.
ного рода тематика вызывает научный интерес философов3, социологов4, политологов5, экономистов6 и др., о чем свидетельствуют имеющиеся диссертационные исследования. Отдельные аспекты сущности социальной политики государства и реализации права на социальное обеспечение нашли свое отражение в трудах Е.В. Аристова [1, с. 49-54], А.А. Белякова [2, с. 15-19], В.В. Бол-говой [3, с. 524-530], В.В. Даниловой [4, с. 41-43], И.Н. Куксина [5, с. 14-23], В.П. Малахова [6, с. 3-9], А.В. Менкенова [7, с. 61-64], В.К. Самигуллина [8, с. 18-20] и др.
Согласно конституционным положениям установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. 1 «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации).
3 Например, см.: Баринова Г.В. Инвалидность как социальный феномен современного российского общества: социально-философский анализ: автореф. дис. ... д-ра философ. наук. - Москва, 2015. 51 с.
4 Например, см.: Стрепетова А.Д. Институционализация современной пенсионной системы в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. социолог. наук. - Краснодар, 2016. 32 с.
5 Например, см.: Ахмадеев А.С. Генезис социального государства в постсоветской России: опыт региональной практики: На материалах Республики Татарстан: дис. ... канд. полит. наук. - Казань, 2004. 156 с.
6 Например, см.: Будько С.А. Модернизация системы обязательного пенсионного страхования на основе целевого накопительного финансирования: автореф. дис. ... канд. эконом. наук. - Новосибирск, 2017. 23 с.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены «координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение»; «трудовое, семейное, жилищное законодательство» (пп. «ж», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
По-иному регламентирован вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий в области социальной политики в иных федеративных государствах. Для примера, согласно ч. 1 ст. 73 Основного закона Федеративной Республики Германия от 23.05.1949 (с изм. и доп. от 29.07.2009) Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам пенсионного обеспечения инвалидов войны и членов семей лиц, погибших на войне, а также заботы о бывших военнопленных7. В свою очередь, в конкурирующей законодательной компетенции Федерации находятся государственное социальное обеспечение, трудовое право, в том числе вопросы охраны труда, а также социальное страхование (ч. 1 ст. 74 Основного Закона Федеративной Республики Германия).
Социальная государственная политика России характеризуется рядом ключевых особенностей, выражающихся в том, что она касается отношений между социальными группами, обществом в целом и его членами; направлена на обеспечение улучшения благосостояния населения, материальных и духовных потребностей, совершенствование образа жизни людей; предполагает охрану здоровья населения, труда, государственную поддержку материнства, отцовства, детства, инвалидов и пожилых людей, развитие системы социального обслуживания, установление различных по своему содержанию гарантий социальной защиты и др.
Отдельные аспекты сущности социальной политики государства и реализации права на социальное обеспечение нашли свое отражение в трудах Е.В. Аристова [1, с. 49-54], А.А. Белякова [2, с. 15-19], В.В. Болговой [3, с. 524-530], В.В. Даниловой [4, с. 41-43], И.Н. Куксина [5, с. 1423], В.П. Малахова [6, с. 3-9], А.В. Менкенова [7, с. 61-64], В.К. Самигуллина [8, с. 18-20] и др.
Согласно конституционным положениям установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. 1 «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации).
7 Конституции зарубежных государств: Великобритания,
Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, Соединен-
ные Штаты Америки, Япония: учебное пособие. - 8-е изд.,
испр. и доп. - М.: Инфотропик Медиа, 2012. С. 164-245.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены «координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение»; «трудовое, семейное, жилищное законодательство» (пп. «ж», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
По-иному регламентирован вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий в области социальной политики в иных федеративных государствах. Для примера, согласно ч. 1 ст. 73 Основного закона Федеративной Республики Германия от 23.05.1949 (с изм. и доп. от 29.07.2009) Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам пенсионного обеспечения инвалидов войны и членов семей лиц, погибших на войне, а также заботы о бывших военнопленных . В свою очередь, в конкурирующей законодательной компетенции Федерации находятся государственное социальное обеспечение, трудовое право, в том числе вопросы охраны труда, а также социальное страхование (ч. 1 ст. 74 Основного Закона Федеративной Республики Германия).
Социальная государственная политика России характеризуется рядом ключевых особенностей, выражающихся в том, что она касается отношений между социальными группами, обществом в целом и его членами; направлена на обеспечение улучшения благосостояния населения, материальных и духовных потребностей, совершенствование образа жизни людей; предполагает охрану здоровья населения, труда, государственную поддержку материнства, отцовства, детства, инвалидов и пожилых людей, развитие системы социального обслуживания, установление различных по своему содержанию гарантий социальной защиты и др.
Как мы видим, отличительные черты социальной государственной политики обусловлены особым субъектным составом, объектами правоотношений и содержательной частью. В современных реалиях задача российского законодателя состоит в издании нормативных правовых актов, ориентированных на осуществление справедливой социальной политики, всестороннюю социальную поддержку материнства, детства, семьи, малоимущих, престарелых, инвалидов и др. не только посредством выплаты им пенсий, пособий, иных выплат, но и оказания разноплановых социальных услуг, в набор которых входят медицинская помощь, предоставление необходимых лекарственных препаратов, специализированных продуктов лечебного питания (например, для детей-инвалидов), санаторно-курортное обслуживание и др. Как неоднократно справедливо констатировал Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ),
обязанностью социального государства является создание и обеспечение необходимых правовых, организационных и экономических условий для реализации гражданами социальных прав в таком объеме, который достаточен для удовлетворения их жизненных потребностей, и надлежащего качества (Постановление КС РФ от 10.07.2018 № 30-П8). Социальные права выступают в качестве показателя эффективности всей системы прав и свобод человека и гражданина, представляя собой притязания граждан на социальную помощь и социальные услуги, осуществляемые государством и контролируемые им. Государство идет по пути установления дополнительных гарантий социальных прав для отдельных категорий лиц (например, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и др.), что обусловлено особенностями их специального правового статуса, связанными с характером осуществляемой деятельности в публичных интересах, направленной на выполнение конституционно значимых функций.
Разработанная и утвержденная еще в 2008 году Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года9 определяет целевые ориентиры государственной социальной политики, среди которых названы:
1. Снижение уровня деления населения в зависимости от их доходов - на богатых и бедных, снижение общего уровня бедности и увеличение к 2020 году среднего класса населения, чтобы данный показатель составлял более половины населения нашей страны - данный ориентир включает в себя целый комплекс разноплановых мер, в том числе:
а) повышение минимального размера оплаты труда, а также заработной платы работников бюджетной сферы - так, с 1 мая 2018 года он составляет 11163 рубля в месяц10;
б) повышение среднего размера трудовой пенсии по старости до уровня, призванного обеспечить минимальный воспроизводственный потребительский бюджет. Расчет размера страховой части трудовой пенсии по старости производится по специальной формуле, где учету подлежат различные показатели, включая фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости, который зависит от возраста пенсионера, наличия инвалидности, группы инвалидности и др.
8 Собрание законодательства РФ. 2018. № 30. Ст. 4808.
9 Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
10 Федеральный закон от 07.03.2018 № 41-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 11. Ст. 1576.
2. Усиление адресной помощи при реализации федеральных и региональных программ социальной помощи.
3. Увеличение количества детей-инвалидов, которые получают реабилитационные услуги в специализированных учреждениях.
4. Повышение эффективности государственной социальной поддержки семьи посредством развития системы предоставления пособий на детей, а также расширения дополнительных мер по поддержке семей с детьми. В частности, еще в 2006 году Президент Российской Федерации В.В. Путин констатировал ежегодное сокращение числа жителей страны (в среднем почти на 700 тыс. чел.) и в связи с этим подчеркнул актуальность вопроса о повышении уровня рождаемости11. По мнению В.В. Путина, в таких условиях назрела необходимость модернизации программ поддержки материнства, детства и семьи. Предложенная Президентом Российской Федерации Программа включала совокупную систему мер административной, финансовой, социальной поддержки, которые были призваны стимулировать повышение уровня рождаемости. Утверждение Концепции демографической политики России на период до 2025 года запустило реализацию важнейшего национального проекта по выходу из демографического кри-зиса12. Уже 1 января 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»13 (далее - ФЗ № 256), предусмотревший среди прочего выплату материнского капитала. В 2007 году его размер составил 250 000 рублей. В начале процесса выплаты материнского капитала производилась ежегодная индексация суммы с учетом инфляционных процессов. Однако с 2015 года размер данной выплаты остается неизменным и составляет 453 026 руб., поскольку действие нормы об индексации размера материнского (семейного) капитала приостановлено, вплоть до 1 января 2020 года.
Первоначально планировалось, что выплаты материнского (семейного) капитала будут прекращены в конце 2016 года. Однако в 2016 году показатели смертности вновь превысили уровень рождаемости. Аналогичная ситуация также сохранялась в 2017 году и естественная убыль населения составила 135818 человек [9].
Более того, специалисты предрекают серьезную демографическую яму: минус 66 тыс. чел.
11 Российская газета. 2016. № 97.
12 Собрание законодательства РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.
13 Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 19.
в 2019 году, минус 252,8 тыс. чел. в 2024 году, минус 408,6 тыс. чел. в 2029 году [9]. И такая ситуация прогнозируется вплоть до 2035 года, когда российских граждан умрет на 443 тыс. чел. больше, чем родится. Предполагаем, что если данные прогнозы станут реальностью, то будет целесообразным дальнейшее продление срока выплаты материнского (семейного) капитала. Однако делать прогнозы относительно сумм его индексации в этом случае сложно. Все будет напрямую зависеть от уровня развития российской экономики. С сожалением признаем, что сегодня специалисты характеризуют состояние экономики России не просто как проблемное, а пишут об имеющем место финансовом кризисе [10, с. 16-17]. Более того, аналитики прогнозируют, что и в 2018 году ситуация лучше не станет [11].
Объективно оценивая приведенные выше показатели, государство предпринимает и иные меры, направленные на сокращение смертности и увеличение уровня рождаемости в стране. Этот факт подчеркивается в различных государственных программах. Так, Государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения»14, реализация которой рассчитана на период до 2025 года,предусматривает увеличение к указанной дате продолжительности жизни до 76 лет, снижение уровня смертности населения в трудоспособном возрасте до 380 на 100 тыс. населения. Названная государственная программа предусматривает несколько подпрограмм, призванных обеспечивать совершенствование системы оказания медицинской помощи населению в целом, охрану здоровья матери и ребенка и др.
Сделаем несколько пояснений относительно получателей материнского (семейного) капитала. Ст. 3 ФЗ № 256 относит к их числу женщин, которые родили (усыновили): а) второго ребенка. Но следует сделать две существенные оговорки: ребенок должен быть российским гражданином, рожденным (усыновленным) начиная с 1 января 2007 года; б) третьего ребенка или последующих детей. Оговорки, как и в первом случае. Но есть и еще одно условие - его вправе реализовать женщина, которая ранее не использовала право на дополнительные меры государственной поддержки.
Примечательно также, что право на получение дополнительных мер государственной поддержки возникает не только у матери, но и у отца (усыновителя) - в случаи смерти матери, объявления ее умершей, лишения родительских прав, а также при отмене усыновления. Это дает основание констатировать применение установленного в ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации
14 Собрание законодательства РФ. 2018. № 1 (ч. II). Ст. 373.
принципа равенства прав и свобод мужчины и женщины. В дальнейшем для создания условий, призванных обеспечить возможность своевременного и беспрепятственного получения материнского (семейного) капитала было издано несколько подзаконных правовых актов15.
Положения ФЗ № 256 не раз оспаривались в порядке конституционного судопроизводства. Так, заявители высказывали свою неудовлетворенность зафиксированным в законе перечнем лиц, правомочных получать дополнительные меры государственной поддержки при рождении (усыновлении) детей. Изучение содержания конституционных жалоб по данному вопросу и вынесенных решений КС РФ дает основание констатировать, что в большинстве случаев выносились определения, в которых отмечалось, что регламентация перечня таких лиц является прерогативным полномочием федерального законодателя (например, Определение КС РФ от 03.03.2015 № 431-О, Определение КС РФ от 17.11.2011 № 1539-О-О, Определение КС РФ от 13.10.2009 № 1085-О-О16).
Расширялись также направления распоряжения средствами материнского (семейного) капитала17. В настоящее время лица, которые получили сертификат, вправе использовать эти средства полностью или частично в целях улучшения жилищных условий; получения ребенком (детьми) образования; формирования накопительной пенсии для матери; приобретения товаров и услуг для социальной адаптации и инте-
15 Постановление Правительства Российской Федерации от 12.12.2007 № 862 (ред. от 25.05.2017) «О Правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 51. Ст. 6374; Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 № 926 (ред. от 03.03.2017) «Об утверждении Правил направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 53. Ст. 6622.
16 СПС «КонсультантПлюс».
17 Например, см.: Федеральный закон от 21.07.2014 № 216-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О страховых пенсиях» и «О накопительной пенсии» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4217; Федеральный закон от 28.11.2015 № 348-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 48 (ч. I). Ст. 6714; Федеральный закон от 28.12.2017 № 432-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL.: http://www. pravo.gov.ru, 29.12.2017
грации в общество детей-инвалидов; получения ежемесячной выплаты согласно Федеральному закону от 28.12.2017 № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей»18. Обратим внимание, что закон был принят в конце 2017 года. Он урегулировал порядок назначения и осуществления ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка и (или) ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) второго ребенка.
Полагаем, что приведенный выше перечень направлений использования средств материнского (семейного) капитала может быть расширен и в него целесообразно включить лечение ребенка (детей), а также их родителей в случае существования реальной угрозы для их жизни, поскольку здоровье каждого члена семьи играет для нее важную роль. Логичным, на наш взгляд, является вывод Т.С. Гусевой о том, что целевой характер использования материнского (семейного) капитала сближает его с таким видом социальных выплат, как субсидии, поскольку они имеют ряд сходных черт (безналичная форма предоставления, финансирование из средств бюджета и др.). В этой связи Т.С. Гусева отмечает, что было бы более точным называть материнский капитал - многоцелевой субсидией19.
5. Совершенствование процедур проверки нуждаемости граждан, а также обеспечение функционирования эффективных институтов по поддержке и содействию социальной адаптации граждан, находящихся в сложных жизненных ситуациях либо в социально опасном положении и др.
В 2012 году Указом Президента Российской Федерации № 597 был определен перечень мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование государственной социальной политики20. Он предусмотрел не только перечень таких мероприятий, но и сроки их практической реализации, а также установил ответственных исполнителей.
Прежде всего, в числе задач на краткосрочную перспективу (до 1 ноября 2012 года) была, в частности, названа разработка целостной системы мер, направленных на повышение результативности мероприятий по содействию трудо-
18 Собрание законодательства РФ. 2018. № 1 (ч. I). Ст. 2.
19 Гусева Т.С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в России: теоретические и практические проблемы: дис. ... д-ра юрид. наук. - Москва, 2012. С. 125.
20 Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012
№ 597 «О мероприятиях по реализации государственной со-
циальной политики» // Собрание законодательства РФ. 2012.
№ 19. Ст. 2334.
устройству инвалидов, обеспечению их доступа к профессиональному образованию, подготовку индивидуальных реабилитационных программ для инвалидов, программ по созданию условий для повышения уровня их занятости и др.
Сегодня в жизнь активно внедряется комплекс мер по интеграции инвалидов в социум, что составляет одно из приоритетных направлений социальной государственной политики. Разработаны и реализуются государственные целевые программы (и федерального, и регионального уровня) и мероприятия по развитию социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, направленные на создание безбарьерной среды для инвалидов. Примером тому может выступать государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2020 годы»21, по результатам реализации которой в 2016 году ключевой показатель «Доля доступных для инвалидов и других маломобильных групп населения приоритетных объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры в общем количестве объектов» превысил плановое значение (план - 44,4 %; факт - 51,3 %) [12].
Необходимость разработки подобного рода программ государством обусловлена значительным числом инвалидов в нашей стране, о чем наглядно свидетельствуют данные статистики. Несмотря на то, что в России наблюдается тенденция сокращения количества инвалидов с 13 209 тыс. человек, состоявших на учете в органах социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в 2011 году, до 12 111 тыс. чел. на 1 января 2018 года, их общая численность все еще весьма значительна [13]. А это требует от государства пристального внимания с точки зрения социальной поддержки данной категории лиц.
Новеллой 2014 года стало появление в Федеральном законе от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»22 нормы о ведении федерального реестра инвалидов (ст. 5.1), который представляет собой федеральную государственную информационную систему, предназначенную для учета сведений об инвалидах. Федеральный реестр инвалидов дает возможность оценить уровень инвалидизации в масштабах всей страны в целом с помощью конкретных цифр [14]. Это инструмент - основа для выработки государственной политики в отношении инвалидов, источник достоверной информации о численности и состоянии здоровья инвалидов.
21Собрание законодательства РФ. 2015. № 49. Ст. 6987.
22 Собрание законодательства РФ. 2014. № 49 (ч. VI). Ст. 6928.
Одной из острых и актуальных социальных проблем в нашей стране является трудоустройство инвалидов, что обусловлено не только проблемами правотворческого характера. До настоящего момента в сознании россиян сохраняется стереотип о том, что человек с ограниченными возможностями не имеет достаточных навыков к труду. Полагаем, что факт наличия заболевания не должен выступать препятствием для рассмотрения инвалида в качестве полноправного члена общества, имеющего те же потребности и права, что и физически здоровые люди. По данным на 1 января 2018 года на учете в системе Пенсионного фонда России состоят 1 644 тыс. работающих инвалидов [13]. Безусловно, что не каждый инвалид способен заниматься абсолютно любым видом трудовой деятельности. Между тем надо находить определенные компромиссы, в том числе стимулируя работодателей принимать на работу инвалидов. В качестве такого механизма выступает система квотирования, установленная ст. 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Например, в организациях с численностью работающих свыше 100 штатных единиц, нормативными актами субъекта Российской Федерации должна быть обязательно определена квота для трудоустройства инвалидов - ее пределы от 2 до 4% среднегодовой численности сотрудников. В 2017 году 10 248 граждан были трудоустроены на квотируемые рабочие места, из них 7 700 составили инвалиды. Относительно аналогичных показателей 2016 года число инвалидов, трудоустроенных на квотируемые рабочие места, возросло почти в два раза [13].
Региональное законодательство по-разному подходит к решению проблемы квотирования рабочих мест для инвалидов. В частности, применяются различные способы: аренда рабочих мест, создание собственных рабочих мест либо финансирование создания таких мест. Обратимся к нормам Закона Белгородской области от 25.11.2008 № 244 (ред. от 02.03.2017) «О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Белгородской области»23, в ст. 6 которого среди прочих обязанностей работодателя названы:
- выделение или создание за счет собственных средств рабочих мест по профессиям (специальностям), наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;
- финансирование создания рабочих мест в организациях, которые находятся в собственности общественных объединений инвалидов, в счет установленной квоты;
23 Белгородские известия. 2008. № 207-211.
- создание по договоренности между несколькими работодателями совместных специальных цехов, участков для инвалидов в счет установленной квоты.
Наличие указанной альтернативы позволяет работодателю выбрать наиболее благоприятный для его бизнеса способ выполнения квоты, а возможность выбора между несколькими вариантами выполнения обязанности наилучшим образом стимулирует работодателя.
Более того, согласно положениям государственной программы Белгородской области «Содействие занятости населения Белгородской области на 2014-2020 годы» от 16.12.2013 № 527-пп (ред. от 26.03.2018) предусматривается возмещение затрат работодателю на приобретение, монтаж и установку оборудования для оснащения специального рабочего места для инвалидов24. В 2017 году размер такого возмещения затрат работодателю на оборудование (оснащение) одного рабочего места составил 69,9 тыс. рублей. Объем финансирования указанной государственной программы за счет средств бюджета Белгородской области в 2017 году составил 245 238,0 тыс. руб., а на последующие 2018, 2019 и 2020 годы соответственно запланировано 244 817,0 тыс. руб., 250 041,0 тыс. руб. и 273 294,0 тыс. руб.
Полагаем, что применяемые на практике альтернативные механизмы создания рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями и стимулирование в этом направлении работодателей позволяют реально достичь поставленной общественно значимой цели - обеспечить занятость инвалидов как слабо защищенной категории граждан.
Между тем социальная политика государства должна быть направлена не только на выплаты денежных средств, помощь в натуральной форме и обеспечение реализации инвалидами права на труд. КС РФ систематически подчеркивает, что должны быть созданы специальные правовые механизмы, цель которых состоит в том, чтобы обеспечить предоставление инвалиду дополнительных преимуществ, что в конечном итоге направлено на обеспечение гарантий реализации их конституционных прав наравне с другими гражданами (Постановление КС РФ от 27.06.2017 № 17-П25, Постановление КС РФ от 01.07.2014 № 20-П26).
Должны быть созданы максимально комфорт-
24 Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2014. № 42 (т. III).
25 Собрание законодательства РФ. 2017. № 28. Ст. 4211.
26 Собрание законодательства РФ. 2014. № 28. Ст. 4138.
ные условия для жизни инвалидов, которым необходимо предоставлять льготы на посещение спортивных залов, бассейнов, катков, а также обеспечивать доступ ко всем рекреационным ресурсам с целью улучшения их физического здоровья и приобщения к общественной жизни. Данные направления должны быть включены в индивидуальную программу реабилитации инвалида, что будет способствовать его скорейшей интеграции в общество. Люди с ограниченными возможностями не должны быть удалены от тех ресурсов, которые доступны обычным людям. Это требует проведения различного рода преобразований, в том числе изменение внешнего вида городов, оборудование помещений внутри зданий святящимися табло, установка в гипер-маркетах специальных касс для инвалидов и др. Только в своей совокупности перечисленные выше меры способствуют реабилитации и аби-литации инвалидов.
Социальная политика региона, в свою очередь, представляет собой совокупность принципов, способов, методов и мероприятий по укреплению федеративных отношений, совершенствованию территориального разделения труда и обеспечению достойного уровня жизни населения в пределах территории региона27. Так, согласно ст. 1 Социального кодекса Белгородской области от 28.12.2004 № 165 (ред. от 27.04.2018) создание условий, призванных обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека, названо не только обязанностью, но и «основным смыслом деятельности органов государственной власти Белгородской области»28.
Принятая в 2010 году Стратегия социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025 года29 определяет следующие приоритетные стратегические направления развития области:
1) обеспечение конкурентоспособности экономики, что должно достигаться посредством перехода к инновационному социально ориентированному типу развития экономики - среди основных задач, призванных обеспечить реализацию данного направления, названы повышение конкурентоспособности продукции, товаров и услуг региональных товаропроизводителей (в том числе посредством осуществления поддержки малого и среднего бизнеса), структурная диверсификация экономики, формирование
27 См. подробнее: Ахмадеев А.С. Генезис социального государства в постсоветской России: опыт региональной практики: на материалах Республики Татарстан: дис. ... канд. полит. наук. - Казань, 2004. С. 8-9.
28 Белгородские известия. 2004. № 226-227.
29 Белгородские известия. 2010. № 31.
территориальных кластеров (например, горно-металлургического, строительного, биофармацевтического, транспортно-логистического, рекреационного, многокомпонентного социального и др.), создание высокоэффективного конкурентоспособного сельскохозяйственного производства и др.;
2) создание благоприятной социальной среды, формирование условий, способствующих эффективной реализации человеческого потенциала и обеспечению качества жизни населения - реализация данного направления предполагает создание условий, направленных на обеспечение опережающего роста отраслей экономики, развитие демографического потенциала Белгородской области, стимулирование роста рождаемости, развитие многоуровневой системы образования, улучшение состояния здоровья населения, увеличение продолжительности жизни, совершенствование правовых, экономических, организационных условий и механизмов для обеспечения достойного качества жизни молодых жителей области, увеличение темпов роста строительства жилья и др.;
3) формирование институциональной среды, привлечение капитала в экономику Белгородской области и социальную сферу и др.
Сегодня в регионе существует огромнейший массив нормативных правовых актов, изучение содержания которых позволяет говорить о том, что в них нашли свое отражение все без исключения меры социальной защиты, предоставляемые в различных формах:
- социальная поддержка, включая предоставление полного государственного обеспечения (включая бесплатное питание, комплекты одежды и обуви, бесплатное жилище и медицинское обслуживание на бесплатной основе и др.);
- социальные услуги, в том числе посредством предоставления льгот по оплате товаров, работ и услуг;
- ежемесячные денежные выплаты в целях компенсации дополнительных товаров, работ или услуг, которые необходимы гражданину в связи с достижением определенного возраста, состоянием здоровья и др.;
- стипендии, пособия, субсидии как виды социальных выплат;
- региональный материнский (семейный) капитал и др.
Признаем, что на современном этапе государственно-правового строительства России отраслевыми принципами права социального обеспечения являются:
- его всеобщность, означающая, что регламентированы различные виды социального обеспечения, которые распространяются на всех граждан, а также проживающих на рос-
сийской территории иностранных граждан и лиц без гражданства, о чем свидетельствуют используемые конструкции «каждый», «каждый человек» и др. (например, ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации);
- гарантированность, предполагающая, что каждый человек при наличии установленных законодательством обстоятельств имеет возможность получить в порядке социального обеспечения определенный набор материальных благ (пенсию, пособие, помощь в натуральной форме);
- адресность социального обеспечения -социальная помощь в ее различных формах предоставляется определенным категориям лиц (пенсионерам, инвалидам, детям и др.);
- адекватность уровня социального обеспечения, означающая, что он должен способствовать удовлетворению жизненных потребностей получателя. Речь в данном случае идет не только о законодательно регламентированных механизмах расчета стоимостной оценки конкретного вида социального обеспечения, но и об индексации его размеров и др.
Подводя итоги, констатируем, что осуществление социальной государственной политики призвано обеспечивать социальное согласие в обществе, содействовать развитию средств и способов социальной адаптации и социальной поддержки населения, а также снижение уровня социального неравенства. Как справедливо заметил КС РФ, социальное государство исходит из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, стремится обеспечить их благопо-
лучие и процветание посредством создания таких условий, которые обеспечат достойную жизнь и свободное развитие человека (Постановление КС РФ от 27.06.2017 № 17-П30).
Формирование государственной социальной политики осуществляется в соответствии с конкретно-историческими условиями развития государства и имеет ряд отличительных особенностей, обусловленных факторами как субъективного, так и объективного характера. Собственная специфика в реализации социальных программ в Российской Федерации имеется и на уровне отдельных регионов. Как мы пронаблюдали, в Белгородской области сформирована серьезная правовая база по вопросам регламентации различных видов социальной поддержки пенсионеров, инвалидов, малоимущих лиц, иных категорий граждан области, предоставления социальных услуг и др.
Между тем при всей прогрессивности современного российского законодательства сегодня созданы не все условия, которые обеспечивают достойную жизнь, свободное развитие и самореализацию творческого потенциала личности, а это требует проведения более взвешенной социальной политики российского государства и дальнейшего законодательного реформирования, в том числе в части ужесточения ответственности виновных должностных лиц, создающих препятствия в реализации социальных прав граждан.
30 Собрание законодательства РФ. 2017. № 28. Ст. 4211.
- Литература -
1. Аристов Е.В. Изменения в законодательстве Российской Федерации в отношении лиц, находящихся в состоянии бедности, как реализация конституционной нормы о достойном уровне жизни // Закон и право. 2016. № 7. С. 49-54.
2. Беляков А.А. Реализация права на региональный семейный капитал при разрешении судебных споров // Российский судья. 2017. № 3. С. 15-19.
3. Болгова В.В., Жеребцова Е.Е. Мифы и реальность современной социально-экономической политики (на примере защиты конституционного права на труд) // European Social Science Journal. 2014. № 4 (43). Т. 2. С. 524-530.
4. Данилова В.В. Пособие по временной нетрудоспособности работнику-инвалиду // Отдел кадров коммерческой организации. 2016. № 2. С. 41-43.
5. Куксин И.Н., Новопавловская Е.Е. Концепция социального государства как элемент конституционализма современной России // Правовое государство: теория и практика. 2016. № 4 (46). С. 14-23.
6. Малахов В.П. Социальное государство: эксперимент или закономерность развития? // История государства и права. 2017. № 3. С. 3-9.
7. Менкенов А.В. Формирование пенсионного обеспечения по старости в советской системе социального обеспечения: историко-правовой анализ // История государства и права. 2017. № 8. С. 61-64.
8. Самигуллин В.К. Конституционная составляющая социального развития: несколько тезисов // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 6. С. 18-20.
9. Естественное движение населения: Официальная статистика: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru
10. Чернышев А.И. Новые направления финансовой политики государства в условиях кризиса // Финансовое право. 2017. № 6. С. 16-18.
11. Орехин П. Правительство Российской Федерации дополнительно выплатит россиянам в 2018 году 1 трлн. рублей. URL.: https://www.gazeta.ru/business/2017/12/27/11552534.shtml?utm_source=push&updated
12. Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года: Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru
13. Уровень инвалидизации: Официальная статистика: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru
14. Официальный сайт Федерального реестра инвалидов. URL: https://sfri.ru
= References =
1. Aristov E.V. Izmeneniya v zakonodatel'stve Rossijskoj Federacii v otnoshenii lic, nahodyashchihsya v sostoyanii bednosti, kak realizaciya konstitucionnoj normy o dostojnom urovne zhizni // Zakon i pravo. 2016. № 7. S. 49-54.
2. Belyakov A.A. Realizaciya prava na regional'nyj semejnyj kapital pri razreshenii sudebnyh sporov // Rossijskij sud'ya. 2017. № 3. S. 15-19.
3. Bolgova V.V., Zherebcova E.E. Mify i real'nost' sovremennoj social'no-ehkonomicheskoj politiki (na primere zashchity konstitucionnogo prava na trud) // European Social Science Journal. 2014. № 4 (43). T. 2. S. 524-530.
4. Danilova V.V. Posobie po vremennoj netrudosposobnosti rabotniku-invalidu // Otdel kadrov kommercheskoj organizacii. 2016. № 2. S. 41-43.
5. Kuksin I.N., Novopavlovskaya E.E. Koncepciya social'nogo gosudarstva kak ehlement konstitucionalizma sovremennoj Rossii // Pravovoe gosudarstvo: teoriya i praktika. 2016. № 4 (46). S. 14-23.
6. Malahov V.P. Social'noe gosudarstvo: ehksperiment ili zakonomernost' razvitiya? // Istoriya gosudarstva i prava. 2017. № 3. S. 3-9.
7. Menkenov A.V. Formirovanie pensionnogo obespecheniya po starosti v sovetskoj sisteme social'nogo obespecheniya: istoriko-pravovoj analiz // Istoriya gosudarstva i prava. 2017. № 8. S. 61-64.
8. Samigullin V.K. Konstitucionnaya sostavlyayushchaya social'nogo razvitiya: neskol'ko tezisov // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2017. № 6. S. 18-20.
9. Estestvennoe dvizhenie naseleniya: Oficial'naya statistika: Oficial'nyj sajt Federal'noj sluzhby gosudarstvennoj statistiki. URL: http://www.gks.ru
10. Chernyshev A.I. Novye napravleniya finansovoj politiki gosudarstva v usloviyah krizisa // Finansovoe pravo. 2017. № 6. S. 16-18.
11. Orekhin P. Pravitel'stvo Rossijskoj Federacii dopolnitel'no vyplatit rossiyanam v 2018 godu 1 trln. rublej. URL.: https://www. gazeta.ru/business/2017/12/27/11552534.shtml?utm_source=push&updated
12. Svodnyj godovoj doklad o hode realizacii i ocenke ehffektivnosti gosudarstvennyh programm Rossijskoj Federacii po itogam 2016 goda: Oficial'nyj sajt Pravitel'stva Rossijskoj Federacii. URL: http://government.ru
13. Uroven' invalidizacii: Oficial'naya statistika: Oficial'nyj sajt Federal'noj sluzhby gosudarstvennoj statistiki. URL: http://www.gks.ru
14. Oficial'nyj sajt Federal'nogo reestra invalidov. URL: https://sfri.ru
(статья сдана в редакцию 03.08.2018)
