CC BY
54
НАУКА И ТЕХНОЛОГИЯ
Ю.М. Воронин
СОСТОЯНИЕ И УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОГО ВОСПРОИЗВОДСТВА НАУЧНОГО ПОТЕНЦИАЛА СТРАНЫ
В статье на основе результатов контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ за последние годы, анализируется состояние науки и политики государства в сфере воспроизводства научного потенциала как главного фактора социально-экономического прогресса. Обоснована необходимость незамедлительного решения узловых проблем единства нормативно-правового, организационно-экономического и финансово-бюджетного механизмов реализации интересов страны в этой сфере.
Недооценка необходимости создания условий для расширенного воспроизводства научного потенциала в годы рыночных преобразований получила широкое распространение. Ее негативные последствия отчетливо проявились в значительном технологическом отставании России, снижении конкурентоспособности страны на мировых рынках наукоемкой продукции, ухудшении экологической ситуации и охраны здоровья населения. Осуществление без должного научного обоснования ряда мер в рамках рыночной реформы, в том числе «дерегулирование», сокращение масштаба государственного вмешательства в экономику, неоправданное сужение исследований социальных проблем развития общества, ограничивают возможности регулирования воспроизводства научного потенциала. Ключ к решению проблемы - анализ сложившейся ситуации.
Тенденции развития научного потенциала. В России в настоящее время в большинстве отраслей производства доминируют третий и четвертый технологические уклады в отличие от развитых стран, где господствующим стал пятый уклад и прослеживается становление шестого. Для третьего уклада характерно автономное использование рабочих, транспортных и энергетических машин в процессе производства, для четвертого - комплексное механизированное производство, объединяющее систему энергетических, рабочих и транспортных машин, действующих в едином временном и пространственном режиме.
Технологии пятого уклада, основанного на широком использовании в технических системах компьютерной техники, в России применяются в узких пределах; признаки первой его стадии - развитие автоматизированного производства - появились в начале 30-х годов. В то время в других странах уже широко применялись в производстве станки с числовым программным управлением. Переход экономики России к этой стадии наметился с определенным опозданием, которое усугубилось проведением всеобъемлющей приватизации, разрушившей единство многих уникальных технических систем. Это стало очень серьезным фактором консервации в стране старых укладов. Но чем значительнее отставание России в применении новых технологий от других стран, тем реалистичнее перспектива ее хронического отставания и утраты конкурентоспособности на освоенных рынках. Такая опасность возрастает в условиях наметившегося перехода передовых стран к самому современному - шестому - технологическому укладу. Он основан на непрерывном обновлении всего жизненного цикла продукции с учетом изменений ситуации на рынках. В результате внедрения стандартов «электронного описания» продукции
формируется целостная компьютерная технология совершенствования не только техники производства, но и схем реализации продукции, послепродажного сервиса, причем на основе безбумажного, молниеносного обмена информацией между взаимосвязанными субъектами рынка даже на различных континентах. Признаки этого уклада наиболее масштабно проявляются в Японии.
До распространения шестого технологического уклада фундаментальная наука, НИОКР, производство и потребление продукта функционировали обособленно. Шестой технологический уклад немыслим без программной интеграции сопряженных процессов, и в этом смысле он является самым наукоемким. Естественна в связи с этим потребность в серьезном анализе совокупности условий технологического «прорыва» России, возможно - минуя пятый уклад. Это реально даже в условиях максимальной изношенности технологического оборудования в отраслях народного хозяйства. Для этого необходима существенная корректировка всей научно-технической политики. Она должна быть ориентирована на максимальную централизацию инвестиционных ресурсов, обеспечение приоритетов бюджетного финансирования фундаментальных исследований и НИОКР, резкое сокращение финансового ущерба вследствие нарушений законодательства. К сожалению, тенденция регресса пока не преодолена.
Как свидетельствует мировой опыт, научно-техническая деятельность - решающий фактор экономического развития, способствующий преодолению кризисных явлений и стабилизации экономики. По экспертным оценкам западных специалистов, на долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании и организации производства, в развитых странах приходится 75-80% прироста валового внутреннего продукта (ВВП). Объем мирового рынка наукоемкой продукции составляет 2,3 трлн. долл. США [1]. Основу научно-технической деятельности составляет научный потенциал - определяющий элемент производительных сил общества. По этому показателю Россия отстает от развитых стран на 45-50 лет.
Проблемы сохранения и развития научного потенциала России имеют жизненно важное значение. За годы реформ научный фактор был фактически исключен из числа стратегических государственных приоритетов; проблемы технологического обновления производства, выпуска конкурентоспособной продукции отодвинуты на второй план. В результате научная сфера едва ли не полностью была исключена из процесса реформирования экономики; осталось без государственного регулирования создание научного задела, крайне необходимого для преодоления отставания России от развитых стран. Доля внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП в этих странах традиционно высока - более 2 и даже 3% (Швеция - 3,80; Япония - 3,04%). В России за 1990-1995 гг. расходы на науку уменьшились (в сопоставимых ценах) с 10,9 до 2,45 млрд. руб., или почти в 4,5 раза (к 2001 г. они возросли до 4,1 млрд. руб.). В результате доля внутренних затрат на НИОКР в ВВП сократилась с 2,03% в 1990 г. до 1,16 в 2001 г. (наибольшее сокращение было в 1992 г. - 0,74%. По уровню затрат на науку Россия находится пока в одном ряду с такими европейскими странами, как Португалия (0,77%) и Греция (0,51%), длительное время остающимися технологической «провинцией» Европы. Сравнение затрат на НИОКР в конце 90-х годов в расчете на душу населения также не в пользу России - 70 долл., между тем как в США - 892, Швеции - 875, Финляндии -726, Швейцарии - 688, Исландии - 613, Германии - 580, Дании - 541, Норвегии -479, во Франции - 478 долл. Еще сильнее дифференциация уровня затрат на НИОКР в расчете на одного исследователя. В России этот показатель сократился по сравнению с концом 80-х годов более чем в 3 раза и в 1999 г. приблизился к «порогу» - немногим более 4 тыс. долл., а в США он превысил 100 тыс. долл.
Прогрессирующее отставание научного потенциала России от мирового уровня неизбежно, если не будут проведены радикальные изменения. Начать следует с правильного определения приоритетов. Отсутствие стратегических приоритетов развития науки, ее крайне ограниченное финансирование порождают устойчивые негативные тенденции развития всех составляющих научного (интеллектуального) потенциала: кадровой, материально-технической, результативной, информационной и организационно-правовой. За последнее десятилетие критические изменения научного потенциала произошли в его определяющей - кадровой - составляющей, что было сопряжено с сокращением числа организаций, выполняющих исследования и разработки: с 4,6 тыс. в 1990 г. до 4,0 тыс. в 2001 г. Численность персонала, занятого исследованиями и разработками в России, по сравнению с 1990 г. уменьшилась на 54,4% и составила в 2001 г. 885,6 тыс. чел. (пик сокращения пришелся на 1998 г. - 855,2 тыс. чел.), а непосредственно исследователей - на 57,5% [2, 3].
Сохранение бюджетного финансирования - хотя и недостаточного, но относительно стабильного - позволило спасти от деградации базовый элемент отечественного научного потенциала, основу которого составляют академии наук, имеющие государственный статус. В 90-е годы в основном удалось сохранить государственный сектор в науке, который, главным образом, финансировался из федерального бюджета. Если в 1990-2000 гг. численность всех занятых исследованиями и разработками в России сократилась более чем в 2 раза, то в государственном секторе существенно меньше. В Российской академии наук (РАН), например, число работающих сократилось на 29,6%, в том числе научных работников - на 16,4%.
Вместе с тем отсутствие условий, необходимых для нормального развития научного потенциала, в первую очередь материально-технических, неизбежно ведет к его необратимому разрушению. Особенно негативно скажется сокращение численности научных кадров в активном творческом возрасте. Старение кадрового потенциала отчетливо проявляется на примере такого уникального научного комплекса, как РАН. В 1991-2001 гг. средний возраст докторов наук в ней увеличился с 55,4 до 58,9 лет, т. е. около половины научных кадров высшей квалификации - пенсионного возраста. Доля других категорий научных работников в возрасте старше 50 лет в 2000 г. достигла 50,2%, тогда как в конце 80-х годов их доля, по оценке РАН, не превышала 26,4% (60 лет и старше - соответственно 25,2 и 6,5%) [4]. Акад. П.И. Вальден еще в 20-е годы XX в. отметил, что абсолютное большинство крупнейших открытий в физике и химии сделано учеными в возрасте 30-35 лет (см. по: [5, с. 9]). Уместно напомнить, что в конце 90-х годов в США доля исследователей в возрасте старше 50 лет составляла 21,0%, т. е. была более чем в 2 раза ниже, чем в России (47,7%).
Другая негативная тенденция - сокращение в РАН в 1991-2001 гг. численности исследователей - кандидатов наук на 3548 чел., или на 11,9%. Если эту тенденцию не преодолеть, неизбежны утрата преемственности научных знаний, воспроизводство научных школ. Позитивный опыт устойчивого развития некоторых организаций, например Научного центра волоконной оптики РАН, где за последние 4 года снизился средний возраст научных сотрудников - кандидатов наук, к сожалению, не имеет широкого распространения. Неблагополучное положение с научными кадрами в РАН обусловлено в значительной степени их оттоком в активном творческом возрасте. Особенно интенсивной была утечка умов за рубеж (по оценке, численность ученых - эмигрантов из России в 1993 г. составила 2,3 тыс. чел., 1995 г. -2,2, в 2001 г. - 1,1 тыс. чел.). В обычных условиях международные обмены можно только приветствовать. Но сегодня по отношению к России это явление нельзя назвать обменом, поскольку оно стало односторонним, причем уезжают, как правило,
научные лидеры. К сожалению, по этому вопросу РАН не имеет исчерпывающей информации, отсутствует также и государственная статистика.
Негативные процессы в кадровой политике во многом обусловлены несоответствием объема и структуры финансирования масштабам научной деятельности, низким уровнем материально-технического обеспечения научного труда, его оплаты и пенсионного обеспечения ученых, девальвацией системы присуждения научных званий. Все это привело к тому, что в последние годы престижность научного труда, особенно для молодых и энергичных людей, существенно снизилась [6]. В рейтинге наиболее уважаемых профессий ученые занимают одно из последних мест, опережая лишь военнослужащих и инженеров. Заработная плата ученых считается неким пособием для выживания, но никак не оплатой результатов научной работы. Все это снижает эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на науку.
Финансирование научной сферы. В ХХІ в. Россия вступила с серьезным отставанием от передовых стран по показателям, характеризующим развитие научной сферы. Поправить положение можно лишь при значительном увеличении объемов государственного финансирования науки. Осознание этой необходимости стало фактом: в 1996-2000 гг. налицо хотя и медленный, но достаточно стабильный рост внутренних затрат (с 2,79 млрд. руб. до 3,85 млрд. руб. в сопоставимых ценах). Проверки Счетной палаты в различных научных структурах свидетельствуют, что главной проблемой остается определение масштабов увеличения финансирования науки. Основным критерием при этом может быть признана доля затрат на исследования и разработки в ВВП. Явно недостаточные вложения в науку привели к серьезным изменениям структуры затрат на исследования и разработки в России. Фактором их роста являются иностранные источники, удельный вес которых в общем объеме затрат увеличился с 4,6% в 1995 г. до 16,9 в 1999 г. В этот период зарубежные вложения в НИОКР превышали затраты отечественного предпринимательского сектора (15,7%) [3]. При этом иностранные инвесторы вкладывают средства в наиболее перспективные научные направления, получая соответствующие права на их результаты, что может привести к полной потере Россией конкурентоспособности на мировом рынке наукоемкой продукции. В 2000 г. указанное соотношение изменилось в пользу России (соответственно 12,0 и 18,7%), что тем не менее не дает оснований говорить о коренном переломе в этой области.
Одновременно с падением в 90-е годы доли внутренних затрат на науку в ВВП удельный вес во внутренних затратах средств бюджетов всех уровней стабильно снижался: с 60,5% в 1995 г. до 49,9 в 1999 г. (в 2000 г. - 53,7%). В развитых странах сокращение доли бюджетного финансирования на науку не допускается даже при повышении темпов роста ВВП. В условиях слабой коммерческой востребованности науки федеральный бюджет остается основным фактором государственного регулирования объемов роста затрат на научные исследования и разработки. Одновременно должно быть обеспечено действенное стимулирование вложений в науку предпринимательского сектора.
Сложившийся к началу XXI в. уровень затрат федерального бюджета на развитие науки в России требует критического пересмотра. Совершенно неприемлемо снижение федеральной доли в общих расходах на науку. По доле федеральных расходов на науку в ВВП в 1999 г. (0,50%) Россия уступала многим зарубежным странам (Португалии - 0,61, Республике Корея - 0,68, Германии - 0,82, США -0,86% и др.). В этом плане Россия превосходит лишь такие страны, как например, Словакия (0,42%), Мексика (0,24) и Греция (0,29%). Данные об ассигнованиях на гражданскую науку из федерального бюджета приведены в табл. 1.
Таблица 1
Динамика объема ассигнований из федерального бюджета России на гражданскую науку*, в текущих ценах
Расходы 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.
Расходы по закону о бюджете: общие в том числе на гражданскую науку Доля расходов на гражданскую науку в расходах федерального бюджета по закону фактически * Ассигно ствие научн ОКР в облас ** В соста в счет пост^ расходов на ***По данн 3319,3 103,9 3,1 2,6 вания о-техн ти кос в бюдж упленш гражд ым опе1 18725,1 684,6 3,7 3,1 а граж ическом мическо етных р от еди анскую н ративно 194495,3 5047,6 2,6 данскую у прогре и деятел асходов ного соці ауку эта го отчет 284778,2 7455,1 2,6 2 науку вк псу и НИ ьности с по закон іального сумма и а об исп 437250 11565,3 2,6 1,8 лючают ОКР в о 1998 г. в у на 200. налога в сключен олнении 529765,2 15257,5 2,9 2,5 расходы бласти к ыделень 7 г. вклю<-размере а из общ бюджет 499945,2 14178,9 2,8 1,6 на фунд осмичес в отдел ена сум 281230м их расход ов. 575046,6 14225,6 2,5 2,1 аментал кои деят ьный под а переч лн. руб. ов. 1014196,3 21112,6 2,1 2 ьные исс ельност раздел. іслений в Поэтому 1193482,9 25931,4 2,2 2,2 ледования и. Расходы Пенсионн при расче 1947386,3** (1666156,3) 37260,6 2,2 1,5*** и содей-і на НИ- ый фонд те доли
Отсутствие в 90-е годы в числе национальных стратегических приоритетов развития науки обусловило низкую долю расходов на нее из федерального бюджета. К сожалению, в этот период стала нормой необязательность соблюдения Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» в части выделения средств на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета. Игнорирование указанной нормы нередко объясняется ее необоснованностью, и для прикрытия нарушений законодательства ее действие с 1999 г. стало ежегодно приостанавливаться. В Минпромнауки РФ и в РАН обоснования уровня финансирования науки из федерального бюджета не проводилось. Кроме того, за 2 мес. до принятия Закона о науке, установившем эту норму, Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г.«О доктрине развития российской науки» вводился норматив расходов на науку - не менее 3% расходной части бюджета при его ежегодном увеличении. Но ни та, ни другая нормы не стали руководством при обосновании проекта бюджета и принятии решений.
Недостаточное финансирование развития науки привело к ухудшению материально-технического оснащения научных исследований. В составе внутренних текущих затрат расходы на оборудование до 1998 г. не превышали 3%. Доля расходов на приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования РАН (без региональных отделений) к 1996 г. сократилась до 0,1% выделенных бюджетных ассигнований по сравнению с 24,1% в 1990 г. В этом проявились деструктивные последствия политики «дерегулирования». Только когда с увеличением бюджетного финансирования удельный вес таких расходов достиг 3,3% в 2000 г. и 7,1% в 2001 г., произошло ощутимое улучшение. В то же время, согласно данным РАН, только по 95 научным учреждениям первоочередная потребность в средствах на обновление научного оборудования составляла 300 млн. долл. Для сравнения: в 2000 г. на эти цели РАН выделено 88 млн. руб., в 2001 г. -295,1 млн. руб., что несопоставимо с указанной потребностью. При этом в 1992-
1998 гг. научные учреждения РАН практически были лишены возможности приобрести современное научное оборудование за счет средств федерального бюджета.
РАН до 2002 г. не проводила скрупулезного определения собственной потребности в оборудовании. В результате отсутствия средств на обновление материально-технической базы исследований (в том числе приборов и оборудования), а также ликвидации во многих научных институтах опытных производств, специализированных мастерских и СКБ произошло стремительное старение приборного парка и экспериментального оборудования. Доля современных приборов со сроком эксплуатации менее 5 лет, например в большинстве институтов Отделения общей физики и астрономии, составляла лишь около 12%, остальное - морально и физически устаревшие. В то же время срок морального старения техники, которая наряду с талантом исследователя определяет эффективность научных исследований и использования бюджетных средств, составляет 5-7 лет.
Финансирование в течение последних 10 лет научных учреждений указанного отделения РАН было неудовлетворительным, что привело к утрате материальной базы, существенному сокращению экспериментальных исследований по ряду научных направлений, которыми до 90-х годов РАН могла гордиться и по которым страна в целом занимала ведущие позиции в мире. В частности, в Физическом институте РАН существенно сократились лазерные термоядерные исследования, которые в США интенсивно продолжаются.
Пионерские работы группы проф. В.С. Летохова в Институте спектроскопии РАН по охлаждению атомов лазерным излучением не получили должного продолжения из-за отсутствия необходимых лазеров. В то же время в 1997 г. Нобелевская премия за работы в этой области была присуждена двум американским и одному французскому ученым.
При рассмотрении основ политики в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу на совместном заседании Совета Безопасности РФ, Президиума Государственного Совета РФ и Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям было принято решение об увеличении бюджетного финансирования на развитие науки (табл. 2).
Таблица 2
Перспективы бюджетного финансирования науки
Показатель 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения: млрд. руб., в ценах текущих лет 4,0 46 56 71,7 89 110 136,5 170,1
% к расходной части федерального бюджета 2,18 2,21 2,35 2,62 2,92 3,30 3,60 4,00
В официально принятом решении по вопросу отнесения развития науки и технологий к высшим государственным приоритетам подтверждена необходимость усиления государственной поддержки науки и увеличения объемов ее финансирования из федерального бюджета. Однако и предусматриваемое увеличение к 2010 г., учитывая хроническое недофинансирование науки в 90-е годы, недостаточно для кардинального изменения условий функционирования научной сферы, решения на этой основе насущных проблем социально-экономического развития страны. Кро
ме того, этот рост основывается на упомянутой норме расходов (4%) федерального бюджета, которая не имеет достаточного концептуального обоснования. Не обоснован также срок (более 7 лет), в течение которого нормативное значение должно быть достигнуто к концу 2010 г. Он не связан ни со сроками массового списания устаревшего научного оборудования, ни с возможным значительным улучшением оплаты труда ученых-исследователей. Между тем становление обновленной системы стимулов неоправданно затянулось. Отсутствуют эффективные механизмы привлечения негосударственных вложений в отечественную науку, т. е. негосударственных потребителей научной продукции, которые могли бы в конечном итоге повысить востребованность результатов научных исследований и разработок.
Кроме того, одного только увеличения финансовой государственной поддержки науки недостаточно для интенсификации развития научного потенциала страны. Требуются срочные меры по совершенствованию организации использования научного потенциала. Без этого любое увеличение финансирования науки будет сопряжено с «бросовыми» затратами, вызовет рост иждивенческих настроений в науке.
Контрольные мероприятия Счетной палаты в части использования и воспроизводства научного потенциала дают основания утверждать, что необходимы срочные и действенные меры в области нормативно-правового, концептуального обеспечения научной деятельности, формирования приоритетных направлений научных исследований, определения тематики НИОКР, осуществляемых за счет изменения системы финансирования научно-исследовательских работ, повышения их эффективности и усиления государственного регулирования научной сферы.
Концептуальное и нормативно-правовое обеспечение. В первые годы реформ научная сфера России не имела необходимой правовой основы. С 1996 г. сформированы следующие базовые документы в области науки (в порядке утверждения):
- Гражданский кодекс Российской Федерации;
- Доктрина развития российской науки (далее - Доктрина), утвержденная Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г.;
- Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» (далее - Закон о науке), принятый 23 августа 1996 г.;
- Концепция реформирования российской науки на период 1998-2000 гг. (далее
- Концепция), одобренная Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г.;
- Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (далее - Основы), утвержденные Президентом РФ 30 марта 2002 г.
Вместе с тем остаются нерешенными значимые проблемы концептуального и нормативно-правового обеспечения научной сферы, обоснования масштаба требуемых для развития науки средств. Это предполагает анализ соответствующих экономических пропорций, наукоемкости ВВП, определение их пороговых значений, что до настоящего времени осуществлялось преимущественно декларативно.
Отсутствует единый подход к определению таких основополагающих для формирования государственной научно-технической политики понятий, как «интеллектуальный потенциал», «научный потенциал», «научно-технический потенциал».
В развитие Концепции не были приняты важные нормативно-правовые акты, в том числе определяющие условия владения, пользования и распоряжения результатами научной и научно-технической деятельности, порядок пенсионного обеспечения научных работников и др. Не реализованы (реализованы не в полной мере) некоторые важные положения Концепции, например, формирование, исходя из стратегии развития общества, государственного заказа науке на конкурсной основе
с участием как производителей, так и потребителей научной продукции. Остается нереализованной и декларация о воспроизводстве научно-технического потенциала на основе восстановления престижности научного труда. В настоящее время уровень оплаты труда доктора наук равен уровню зарплаты дворника и значительно ниже - водителя городских транспортных средств.
Законодательные акты, регулирующие развитие научной сферы, во многом противоречивы. В частности, это относится к определению компетенции Правительства РФ. Так, по Конституции Российской Федерации Правительство РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области науки. В то же время согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» полномочия этого органа ограничиваются разработкой и осуществлением мер государственной поддержки развития науки. Последнее снижает ответственность правительства за воспроизводство научного потенциала и объясняет его ежегодные инициативы в приостановлении действия нормы финансирования науки, ибо «поддержка» - понятие эластичное, без определения меры.
Проблемы нормативно-правовой базы науки отчетливо проявляются на примере деятельности российских академий наук, имеющих государственный статус. Например, до сих пор отсутствует единый порядок утверждения уставов академий. Так, устав Российской академии художеств утвержден Правительством РФ, а уставы Российской академии наук и Российской академии медицинских наук - общими собраниями академий.
Не все вопросы деятельности академий, имеющих государственный статус, нашли отражение в Законе о науке - он лишь схематично определяет их функции. Вплоть до 2002 г. Устав РАН не предусматривал непосредственного участия Академии в формировании и практическом осуществлении государственной научнотехнической политики. Роль РАН и других академий в формировании и реализации государственной политики в области науки, по мнению автора, может быть значительно выше при условии определения на законодательном уровне конкретных форм их участия в данном процессе.
Комплексный подход к развитию российской науки намечен в упомянутых выше Основах. Представляется, что этот документ относит развитие науки и технологий к высшим государственным приоритетам и определяет важнейшие направления, цель и задачи государственной политики в этой области. Реализация Основ в полном объеме, несомненно, позволила бы существенно изменить ситуацию в сфере воспроизводства российского научного потенциала. В то же время проведенный Счетной палатой анализ разработанного Правительством РФ Плана мероприятий по реализации названного документа в 2002-2003 гг. (далее - План) выявил ряд изъянов, которые не позволят в полной мере и в необходимые сроки обеспечить его осуществление. Отчасти это обусловлено и неопределенностью некоторых положений Основ.
План, к сожалению, не охватывает всех содержащихся в Основах мер по совершенствованию структуры государственного сектора науки и высоких технологий. В нем не предусмотрены инвентаризация научно-технического комплекса России, совершенствование действующей системы аккредитации научных организаций, переход к их аттестации и сертификации с учетом международных стандартов качества. Без названной инвентаризации невозможна эффективная реструктуризация научно-технического комплекса.
Согласно Плану, проект порядка использования основных фондов, высвобождающихся в процессе реструктуризации, должен быть выполнен к концу 2003 г. На разработку предложений по формированию государственного заказа науке в Плане предусмотрен год, что недопустимо затягивает внедрение контрактной формы фи
нансирования научных исследований и не позволяет сконцентрировать имеющиеся ресурсы на решении поставленных социально-экономических задач. Планом предусматривается совершенствование лишь академического сектора науки (в том числе за счет уточнения количества подведомственных организаций), в то время как Основами - государственного сектора науки и высоких технологий в целом, т. е. использование результатов реструктуризации всего научно-технического комплекса. Вне Плана оказались отраслевые научные системы.
Оставляет желать лучшего качество Плана. Так, в Плане значатся компенсационные выплаты государственным научным организациям и высшим учебным заведениям по уплате налога на имущество. В то же время, согласно действующему законодательству, эти организации, имеющие государственную аккредитацию, не являются плательщиками указанного налога. В федеральном бюджете на 2003 г. в отличие от Плана подобные компенсационные выплаты не предусмотрены.
План не утвержден Правительством РФ, что понижает его организационный статус и не ориентирует на выполнение поручения расширенного заседания Совета Безопасности РФ о проведении инвентаризации научных учреждений и разработки государственного реестра этих организаций на период действия Плана. Важно отметить, что этот документ не предусматривает участия государственных научных фондов в реализации Основ развития науки и технологий, более того, - каких-либо форм и сроков контроля его выполнения. Подобных просчетов много. В частности, интеграция науки и образования выделена в Основах в качестве одного из важнейших направлений государственной политики в этой области. Соответственно Правительству РФ было дано поручение внести в указанную выше Программу необходимые уточнения, однако это не было выполнено.
Определение приоритетов и формирование тематики НИР. В развитых странах тщательное определение государственных приоритетов в сфере научных исследований и механизмов их реализации стало одной из основных тенденций последних десятилетий. Это обусловлено, прежде всего, ограниченностью ресурсов, высокой стоимостью научных исследований, масштабом применения их результатов. Исходя из этого в Законе о науке предусмотрено, что основополагающим принципом реализации государственной научно-технической политики является концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники.
До 2002 г. в России действовали утвержденные в июле 1996 г. Правительственной комиссией по научно-технической политике Приоритетные направления развития науки и техники и Критические технологии федерального уровня (далее -Приоритеты и Критические технологии). Основным недостатком Приоритетов был их слишком общий характер, например, в них содержались такие комплексные направления, как фундаментальные исследования и производственные технологии. Включение фундаментальных исследований в число национальных приоритетных направлений одной строкой (т. е. в том числе и проведенных ранее государственными академиями) привело к тому, что приоритеты оказались размытыми и не смогли служить ориентирами для формирования тематики НИР, эффективного использования средств федерального бюджета.
Российская Федерация по Конституции - социальное государство, что диктует повышенное внимание его институтов к проблемам развития гражданского общества. Однако в Приоритетах не были выделены и, следовательно не признаны общественно значимыми, гуманитарные направления исследований, в частности, проблем семьи, воспитания и развития личности, интересов людей в рыночных условиях, которые проводятся научными организациями этого профиля. В то же время во всем мире производство нематериальных благ, подчиненное развитию личности,
считается областью общественного производства, определяющей основные направления социального прогресса.
Общеизвестно, что приоритеты реализуются только в случае соответствующего финансирования. Сравнительный анализ перечней Критических технологий в России и США позволил выявить несопоставимость их ресурсного обеспечения. Если в 1998 г. США на поддержку 97 критических технологий израсходовали 170,765 млрд. долл., то Россия - на 70 критических технологий - лишь 0,41 млрд. долл., или 0,2% расходов США на эти цели. Таковы различия в подходах к реализации приоритетов.
Вместе с тем, согласно экспертным оценкам, Россия в настоящее время располагает конкурентоспособными результатами только в 17 критических технологиях [7, с. 3-4], которые определяют потенциал развитых стран. Кроме того, при благоприятных условиях, включая надлежащее финансирование, Россия могла бы в течение 5-7 лет выйти на мировой уровень еще по 22-25 макротехнологиям. Между тем существует реальная опасность упустить этот шанс.
Недостатком формирования Приоритетов и Критических технологий явилось и отсутствие критериев их отбора (гласность, общественные обсуждения, экспертиза и конкурсы). При этом в стране отсутствует четко организованная система долгосрочного прогнозирования направлений развития науки и техники.
Отрицательное влияние на формирование Приоритетов и Критических технологий оказали: недостаточное присутствие потребителей научно-технической продукции в составе рабочих групп по их разработке, отсутствие независимой экспертизы приоритетов и критических технологий, фактическое игнорирование ресурсных возможностей страны, формальная ориентация на переход к новому технологическому укладу.
Формальный характер Приоритетов, выработанных на федеральном уровне, обусловил необходимость разработки в научных системах - РАН и отраслевые академии наук, федеральные министерства и ведомства - собственных приоритетов. Однако при этом федеральным органом управления наукой не были установлены единый порядок и методология формирования отраслевых приоритетов.
Согласно проверкам Счетной палаты, приоритетные направления исследований в ряде структур, например в Госстандарте России и МГУ им. М.В. Ломоносова, не были определены. Приоритеты аналогичных исследований отраслевых академий наук в ряде случаев не в полной мере соответствовали приоритетам профильных министерств и ведомств, в частности, приоритеты РАМН не корреспондировали с соответствующими приоритетами Минздрава РФ, а в Приоритетные направления исследований Минобразования РФ, как это ни парадоксально, не включались исследования в области образования. В результате подавляющее большинство педагогических вузов полностью лишилось прямого бюджетного финансирования научных исследований.
Утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 30 марта 2002 г. новые Приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации и Перечень критических технологий Российской Федерации, к сожалению, воспроизводят недостатки ранее действовавших Приоритетов и Критических технологий. Разработка новых Приоритетов и Критических технологий не сопровождалась определением критериев и методологии оценки эффективности научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Анализ Критических технологий показывает, что они, как и прежде, направлены на рост экспорта продукции сырьевых отраслей. Настораживает включение в перечень технологии «Обращение с радиоактивными отходами и облученным ядерным топливом», что может быть воспринято обществом как стремление страны стать международным ядерным отстойником.
Формальный подход к определению национальных приоритетов России в научной сфере подтверждается и Перечнем важнейших инновационных проектов государственного значения на период 2003-2006 гг., в который вошел проект «Разработка биотехнологий и промышленное освоение производства семенного материала высоких репродукций генетически модифицированных сельскохозяйственных растений». Проект рассчитан на интенсивное внедрение сельскохозяйственной продукции, потребление которой в развитых странах мира ограничивается. До настоящего времени не изучены отдаленные последствия потребления подобных продуктов. Поэтому присвоение этому документу статуса важнейшего инновационного проекта государственного значения не бесспорно.
В стране до сих пор отсутствуют механизмы оценки степени приоритетности проводимых научных исследований, а также удельного веса затрат на них в общих расходах федерального бюджета на науку. Создание таких механизмов должно стать основой аудита эффективности науки в России. Постепенное внедрение программно-целевого метода планирования и финансирования научно-исследовательских работ в рамках отраслевых программ, реализуемых на конкурсной основе, обеспечивает возможность концентрации усилий ученых и средств федерального бюджета на решении жизненно важных проблем и может служить надежной базой при внедрении в науку практики государственного заказа. Однако положение дел в этой области меняется крайне медленно. Значительная часть средств федерального бюджета, выделяемых на научные исследования (примерно 40-50%), расходуется на финансирование базы (содержания) подведомственных научно-исследовательских учреждений, а не конкретных научных исследований, что противоречит требованиям Концепции. При этом тематика таких учреждений не всегда формировалась на основе утвержденных приоритетов. В академиях отсутствовали практика предоставления грантов и конкурсный отбор научных исследований. Фактически процесс формирования тематики НИР был отдан «на откуп» самим учреждениям. Между тем необходимость перехода к конкурсному принципу отбора тематики фундаментальных научных исследований подчеркивалась еще в 2001 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию.
Не претерпел изменений порядок определения объемов базового финансирования академических научных учреждений. Он по-прежнему не предусматривает непосредственного согласования этого показателя с объемом, структурой и эффективностью НИР.
В 2001 г. РАН предприняла попытку формирования программ научных исследований Президиума Академии. Однако эти программы имели достаточно формальный характер, поскольку их перечень и объем финансирования были утверждены на бесконкурсной основе до разработки структуры и определения основных заданий программ. Договоры с исполнителями проектов программ не заключались.
В академиях не используется такой резерв пополнения финансовых ресурсов, как проведение научных исследований за счет средств федерального бюджета по договорам с научными учреждениями. Это не соответствует положениям Закона о науке. Действующие нормативные правовые акты не определяют заказчика научной (научно-технической) продукции, создаваемой в академических научных учреждениях за счет средств федерального бюджета, выделяемых академиям в рамках ведомственной структуры расходов. Порядок использования результатов научных исследований российской и отраслевых академий наук, выполненных за счет средств федерального бюджета, до настоящего времени законодательно не установлен. Между тем определение заказчика научно-исследовательских работ необходимо, прежде всего, для совершенствования механизма формирования те
матики НИР и повышения результативности исследований, что должно привести в конечном итоге к росту эффективности использования бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели. В той или иной степени указанные недостатки свойственны и другим научным структурам. В частности, проверка в МГУ им. М.В. Ломоносова выявила, что из 167 завершенных прикладных НИР внедрены результаты лишь 8.
Государственные научные фонды, центры и целевые программы. Действенным инструментом организации и проведения научных исследований являются российские научные фонды, созданные в 1992-1994 гг. для государственной финансовой поддержки НИР, а также малого предпринимательства в научнотехнической сфере.
Источниками финансирования Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), Российского государственного научного фонда (РГНФ) и Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере являются, главным образом, средства федерального бюджета (8,5% расходов на науку). Решающие критерии их деятельности - научная перспективность проектов, значимость для социально-экономического развития страны.
Контрольные проверки Счетной палатой деятельности российских научных фондов наряду с очевидными позитивными результатами выявили ее недостатки, особенно в нормативно-правовом обеспечении. В частности, ежегодное финансирование научных фондов предусматривается ведомственной структурой расходов федерального бюджета, что не соответствует требованиям Бюджетного кодекса и закона о бюджетной классификации. Разрешить это противоречие можно, если скорректировать соответствующие нормативные правовые акты, а также включить деятельность научных фондов в рамки (новых или действующих) федеральных целевых программ, естественно с учетом их специфики. Такое решение способствовало бы наиболее полному нормативному регулированию конкурсной основы работы фондов [6, с. 127-135].
Уставы РФФИ и РГНФ в настоящее время не содержат понятия «грант». Оно имеется в Законе о науке, но отсутствует в Гражданском кодексе. Отмеченная несогласованность правовых норм снижает уровень правового обеспечения деятельности научных фондов.
Явно недостаточно привлекается внебюджетных средств в качестве дополнительного источника финансирования научных исследований. Определение квот финансирования проектов по разным отраслям знаний изначально связано с числом поступивших на конкурс проектов, т. е. происходит без учета системы объективных критериев. Несовершенной остается практика финансирования и реализации издательских проектов.
Как показал опыт, эффективной формой организации научных исследований, наряду с научными фондами, должны стать федеральные целевые программы. В мировой практике подобные программы широко используются для реализации национальных приоритетов научно-технического развития. В 2002 г. объем бюджетных ассигнований на научные исследования в рамках федеральных целевых программ (далее - ФЦП) составил 7,0 млрд. руб., или 23,1% расходов на науку в целом. Объем «программных» ресурсов сокращен по сравнению с концом 90-х годов более чем на 1,7 млрд. руб. в год, или на 20%, что привело к свертыванию масштабов научных исследований в рамках ФЦП.
В формировании и реализации целевых программ имеются серьезные просчеты, которые снижают эффективность данного инструмента управления. В частности, это относится к государственной поддержке государственных научных центров РФ (далее - ГНЦ), которая осуществлялась в рамках федеральной целевой научнотехнической программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения». Статус ГНЦ в 2001 г. имели 58 организаций, из них 48 - государственные унитарные предприятия. Государственный заказчик программы - Минпромнауки РФ.
Основная проблема программы в части ГНЦ - проведение после 2000 г. закрытых конкурсов, процедура которых не отвечает требованиям Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Это поставило дополнительные барьеры формированию конкурентной среды на рынке научно-технических услуг, поскольку закрепило отраслевую научную монополию. Программой также не определен механизм внедрения результатов проведенных в ГНЦ исследований.
Органы управления наукой до настоящего времени не имеют четких критериев определения статуса государственного научного центра. Для организаций, ведущих научные исследования и разработки, устанавли
ваются аналогичные ГНЦ статусы: «федеральный научно-производственный центр», «центр науки и высоких технологий» и др. Наличие такого многообразия научных центров в условиях ограниченных государственных финансовых ресурсов и несовершенной нормативно-правовой базы вызывает сомнения и лишает смысла установление статуса ГНЦ.
Интеграция науки и образования. В стратегическом плане такая интеграция является важнейшим фактором развития не только научно-образовательной сферы, но и всего общества. Решение этой проблемы, наряду с мерами в области здравоохранения, - один из наиболее значимых приоритетов. Поэтому данная проблема нашла соответствующее отражение в Основах.
Сложившаяся к настоящему времени административная обособленность научных и образовательных организаций негативно сказывается на взаимосвязи процессов в исследовательской и образовательной сферах и эффективности их функционирования. К сожалению, до сих пор единственным инструментом, способствовавшим интеграции науки и образования, являлась Федеральная целевая программа «Государственная поддержка интеграции высшего образования и фундаментальной науки на 1997-2000 годы». Ее государственные заказчики - Минобразования РФ и РАН. Отметим, что при всей значимости и позитивных результатах Программы задачи укрепления и развития взаимодействия научных учреждений и высших учебных заведений решены лишь частично. Наиболее негативны последствия неполноты финансирования Программы (40,2% выделенных средств), что привело к значительному сокращению числа программных мероприятий, нарушению комплексного характера Программы, свертыванию значимых интеграционных мер и как следствие снижению эффективности использования выделенных бюджетных ассигнований.
Формальный характер координации государственных заказчиков и других субъектов управления Программой, обусловленный нарушениями действующего законодательства в части определения государственного заказчика-координатора и передачи Центру «Интеграция» части функций государственных заказчиков, ослабил контроль государственных заказчиков и Минпромнауки РФ за ходом реализации Программы. Это неизбежно предопределило другие нарушения, к которым относятся:
- непоследовательная реализация принципа единства методик оценки проектов и их результативности;
- нецелевое использование бюджетных средств для проведения экспертных работ;
- осуществление отдельных проектов без проведения конкурса;
- распыление средств, усугубившее проблему недостаточного финансирования проектов. В пределах намеченных средств стала возможной лишь незначительная материальная поддержка ученых, занятых фундаментальными исследованиями. Из-за низкого уровня оплаты труда студенты и аспиранты к реализации Программы или не привлекались, или их участие было незначительным;
- многоканальность финансирования проектов при проведении единого конкурса привела в ряде случаев к установлению по отдельным проектам двух неадекватных технических заданий или к составлению различающихся смет.
Были выявлены также неэффективное использование бюджетных средств (3,7 млн. руб.); нарушения бюджетного законодательства, предполагающие возврат средств в федеральный бюджет (1,7 млн. руб.) и т. п.
Новая Федеральная целевая программа дальнейшего развития интеграции науки и высшего образования на 2002-2006 гг., принятая в 2001 г., в определенной степени воспроизводит просчеты, присущие реализованной. В первую очередь это относится к финансовому обеспечению, которое предусмотрено на уровне 37,6% объема финансирования Программы 1997-2001 гг. (без учета инфляции). Это не соответствует значению и масштабам новой программы и негативно скажется на эффективности ее реализации, на развитии взаимодействия науки и высшей школы. Было бы целесообразно рассмотреть вопрос о возможности увеличения ресурсного обеспечения Программы, например, за счет средств федерального бюджета, выделяемых государственным заказчикам для финансирования подведомственных учреждений и реализации собственных научных программ и проектов. Новая Программа также должна обеспечивать поддержку такой важнейшей формы интеграции науки и образования, имеющей межотраслевой характер, как университетские комплексы, создание которых предусмотрено постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2001 г.
Были бы целесообразны реальные меры по интеграции науки и высшего образования, предусматривающие: целевую финансовую поддержку университетских комплексов (вне программы), поиск и экспериментальную проверку эффективности новых форм интеграции науки и высшей школы, которые должны быть обеспечены целевой государственной поддержкой. Необходима также активизация работы соответствующих федеральных органов управления в этой области.
Использование результатов научной деятельности. Основной проблемой такого использования остается недостаточное нормативно-правовое обеспечение. Его совершенствование приобретает исключительно актуальное значение, поскольку, согласно Основам, целью государственной политики в области развития науки и технологий провозглашен переход к инновационному развитию путем адаптации научнотехнического комплекса к условиям рыночной экономики и повышения эффективности использования его результатов. Доля России в обороте мирового рынка гражданской наукоемкой продукции, исчисляемом триллионами долларов США, составляет менее 0,3%. Это не соответствует возможностям ее научного потенциала. Для сравнения: доля США на этом рынке равна 36%, Японии - 30, Китая - 6%.
Реализация научных результатов - один из факторов, определяющих эффективность науки. Решающее значение для развития науки и использования ее достижений имеет инвестиционная и инновационная направленность, определяемая экономической ситуацией в стране. Наряду с этим и в самой научной сфере должны создаваться условия, способствующие реализации результатов научной деятельности.
Однако существуют многочисленные барьеры, препятствующие как цивилизованному экспорту полученных результатов, так и практическому использованию их в экономике страны. Устранить их можно при условии значительного улучшения организации науки в масштабах страны, в первую очередь выявления объемов и структуры интеллектуальной собственности, которой располагают научные учреждения и организации. Это особенно важно, если учесть, что объемы мировой торговли лицензиями на объекты интеллектуальной собственности ежегодно увеличиваются на 12% - в 2000 г. они достигли 500 млрд. долл.
Требуют критического пересмотра принципы функционирования действующей системы научно-технической информации, а также системы правовой охраны интеллектуальной собственности. Условия, обеспечивающие доступ к научной и научно-технической информации, должны соответствовать требованиям Закона о науке. Актуальна также задача Минпромнауки РФ обеспечивать государственную регистрацию открытых НИОКР, выполненных научными организациями и учреждениями (независимо от их организационно-правового статуса и формы собственности). Сегодня эта проблема не решена, что препятствует созданию соответствующего банка данных. В 2001 г. научными учреждениями РАН зарегистрировано лишь 15,6% общего количества научно-исследовательских работ. За последние 5 лет из числа зарегистрированных работ отчетные документы не представлены по 41,7% завершенных НИР. Аналогичное положение наблюдается в других научных структурах. Отсутствует система межведомственной координации учета результатов научно-технической и интеллектуальной деятельности - этим занимаются технологически и технически не увязанные органы управления, организации, предприятия и учреждения, что приводит к распылению государственных сил и средств.
Правовой механизм обеспечения контроля за оборотом не охраняемых результатов научно-технической деятельности, выполненных за счет бюджетных средств, не создан. Проект закона «О коммерческой тайне» с октября 2002 г. находится на рассмотрении Правительства РФ.
Для повышения эффективности использования результатов проводимых в стране НИОКР требуется совершенствование патентно-лицензионной работы. В настоящее время количество патентов в расчете на 1 млн. жителей в России составляет 131 (11-е место в мире), в то время как в Японии - 994, США - 289, Германии - 235, Франции - 205, Люксембурге - 202. По величине доходов, полученных резидентами страны из других стран мира за использование патентов и других объектов интеллектуальной собственности, в расчете на 1 чел. в год (0,6 долл.) Россия находится на 41-м месте в мире, уступая Люксембургу (307,0), Финляндии (219,9), Швеции (144,2), США (134,3), Израилю (82,8), Японии (80,5) и др. [8].
Ослабление позиций России во многом объясняется тем, что результаты НИОКР фактически не рассматриваются как национальное достояние страны, имеющее стратегическое значение. Более того, в условиях перехода к рыночной экономике роль государства как субъекта правоотношений и контроля за патентно-лицензионной деятельностью сведена к минимуму, что, по данным Роспатента, привело к передаче за рубеж значительной части высокотехнологичных разработок на условиях, наносящих ущерб экономической и технологической безопасности России. Этот процесс не остановлен и сегодня. В стране до настоящего времени не создана целостная система охраны результатов интеллектуальной собственности, позволяющая учесть интересы всех участников научной деятельности.
В организации патентно-лицензионной работы в научных системах страны имеют место существенные изъяны. В частности, как установлено проверкой Счетной палаты, РАН не осуществляет организационно-методического обеспечения патентно-лицензионной деятельности, охраны интеллектуальной собственности. В Академии:
- не установлен порядок организации патентно-лицензионной работы;
- не выработаны рекомендации, учитывающие особенности деятельности РАН и способствующие усилению заинтересованности научных учреждений и Академии в доведении полученных результатов исследований до патентоспособного состояния;
- вопросы интеллектуальной собственности не отражены ни в коллективных договорах, ни в трудовых соглашениях, заключаемых в научных учреждениях РАН;
- отсутствует достоверный учет количества охранных документов (патентов, свидетельств), полученных ее организациями, а также заключаемых ими лицензионных соглашений;
- сводный банк данных о результатах НИР, готовых к применению, в целом по системе Академии отсутствует.
Особое значение для развития отечественного научного потенциала имеет практическое использование достижений академической науки, объем проводимых прикладных НИОКР в которой составляет от 5 до 30% общего числа исследований, выполняемых за счет средств федерального бюджета.
Однако инновационный потенциал академической науки вследствие системного кризиса экономики востребован незначительно. Сказывается явно недостаточная поддержка государством инновационной деятельности. По данным Минпромнауки РФ, доля федерального бюджета в общем объеме затрат отечественных предприятий на инновации составляет лишь 2,5%, бюджетов субъектов РФ - 1,5%, внебюджетных фондов - 2%. Подобное «дерегулирование» реального сектора экономики почти исключает реализацию возможностей страны по укреплению конкурентных позиций на соответствующих мировых рынках. Например, разработанная Институтом химии твердого тела и механохимии СО РАН технология получения лекарственных средств, несмотря на свою высокую проектную эффективность, не
востребована российскими фармацевтическими предприятиями. Ее импортировала из России фирма «Вауег» - известный в мире производитель быстрорастворимых лекарственных средств. Нет сомнений в том, что это гарантирует ей дополнительные доходы и лидерство на мировом рынке этих товаров, в том числе и российском.
В последние годы научными организациями и учреждениями РАН создаются инновационные структуры. Однако до настоящего времени опыт работы данных структур Академией не обобщен. Руководство РАН не взаимодействует с Российским фондом технологического развития и Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. При этом РАН не имеет информации о масштабах и эффективности поддержки этими фондами инновационной деятельности ее научных учреждений.
РАН, к сожалению, не проявляет инициативы в налаживании эффективного взаимодействия с органами власти субъектов РФ, которые могли бы оказывать содействие внедрению отечественных разработок, способствуя тем самым созданию инновационных очагов, росту занятости высококвалифицированных кадров, увеличению налогооблагаемой базы, повышению благосостояния населения региона.
На протяжении последнего десятилетия так и не выработана согласованная инновационная политика различных федеральных министерств. В 1999 г. Миннауки РФ с участием ГНЦ на конкурсной основе был отобран 21 проект высокой степени завершенности и потенциальной коммерциализации для включения в федеральную адресную инвестиционную программу. На освоение их на собственных производственных площадях требовалось не более полутора лет. Однако по формальным причинам Минэкономики не включило эти проекты в состав указанной программы. В начале 2000 г. ряд ГНЦ представил Миннауки РФ предложения на право получения государственной поддержки 30 инновационных проектов с целью создания конкурентоспособных товаров, освоения производства, выведения их на рынок и ускорения процессов коммерциализации научно-технических результатов. Из них только 2 проекта отобраны экспертизой. В число указанных 30 проектов - победителей конкурса - не вошел ни один из 21 упомянутого выше проекта.
Приведенные примеры ставят под сомнение эффективность использования ГНЦ в период 1994-2000 гг. 4826,6 млн. руб., полученных ими в рамках государственной поддержки.
В России не налажена эффективная система научно-технического и внешнеэкономического сотрудничества с зарубежными странами, нет единой системы учета передачи результатов научно-технической деятельности Академии за границу, отсутствуют система охраны научных и технологических достижений, контроль за ней со стороны научных учреждений РАН. Не налажен и контроль участия сотрудников государственных научных организаций в деятельности зарубежных научных фондов на основе грантов. Научные отчеты, направляемые российскими грантопо-лучателями в зарубежные научные фонды, не обсуждаются на заседаниях ученых советов научных организаций. Следствием сложившейся ситуации явилась неконтролируемая передача достижений интеллектуальной деятельности за рубеж. Недостаточный и несистемный контроль в научной сфере, включая внутренний контроль в академических и других научных структурах, финансируемых в основном из федерального бюджета, во многом объясняется тем, что контрольные функции Минпромнауки РФ ограничены лишь той частью научной сферы, по которой само Министерство формирует заказ на проведение НИОКР.
Отсутствие системы контроля в научной сфере приводит к неэффективному, а в ряде случаев к нецелевому, расходованию бюджетных средств. Так, в 2000 г. ГП НИЦ «Строительство» из средств федерального бюджета, полученных от Минпромнауки в
рамках поддержки ГНЦ, направило 1,619 млн. руб. на содержание аппарата и созданных при нем коммерческих структур, а не на финансирование НИОКР.
Изложенное позволяет утверждать, что увеличение государственной поддержки науки за счет средств федерального бюджета является необходимым, но отнюдь не достаточным условием ее эффективного функционирования. Необходимо кардинальное улучшение организации контроля за использованием выделяемых средств.
В то же время продуманное и обоснованное преобразование этой сферы в условиях скудного бюджетного финансирования позволило бы сконцентрировать ресурсы на приоритетных направлениях научных исследований и улучшить материальную поддержку ученых. Системный анализ и оценка эффективности научной деятельности еще не стали основой государственного контроля в научной сфере, что негативно влияет на эффективность использования всего научного потенциала. По существу, в стране отсутствует четко организованная система такого контроля. Проводимая Минпромнауки государственная аккредитация научных организаций не может служить ее заменой.
Государственное регулирование научной сферы. Как показали проверки Счетной палаты в Минпромнауки РФ, аналитических материалов с обоснованными оценками эффективности научной деятельности российской и отраслевых академий недостаточно для эффективного решения проблемы государственного регулирования развития науки. В то же время на финансирование этих научных организаций направляется половина расходов федерального бюджета на научные исследования.
Не соответствующий экономическому положению страны значительный рост количества государственных научно-исследовательских институтов федерального уровня (преимущественно в академическом секторе) свидетельствует о необходимости незамедлительной реструктуризации научных систем. За 1994-2000 гг. в стране создано 229 таких НИИ, что составляет почти 14% их общего числа. При этом значительно выросла доля персонала, выполняющего хозяйственные и административные функции, в общей численности занятых в сфере НИОКР за счет сокращения доли исследователей, что в мировой практике не допускается даже в чрезвычайных ситуациях.
Существенные проблемы государственного регулирования в научной сфере имеют место в ее законодательном и концептуальном обеспечении, процессах формирования государственных приоритетов и тематики научно-исследовательских работ, финансируемых за счет средств федерального бюджета, создании условий для использования их результатов в других областях. Недостаточна организационная и методологическая работа в этой области со стороны правительства и Минпромнауки РФ.
Руководители современных научно-организационных структур связывают ослабление государственного регулирования в области науки с отсутствием самостоятельного органа федерального управления научной сферой и должности заместителя главы правительства по научно-технической политике. Создание такого органа, наделенного соответствующими полномочиями, полностью соответствовало бы провозглашенному приоритету развития науки и технологий, отвечало бы задачам, сформулированным в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г.
Необходимо и совершенствование организации управления в системе РАН и в других отраслевых академиях, имеющих государственный статус, роль которых в регулировании научной сферы пока недостаточна.
* * *
Представленный выше анализ содержит обобщения и выводы, касающиеся большого круга проблем государственного регулирования воспроизводства и использования научного потенциала. Коренное изменение сложившейся ситуации, пересмотр отношения органов законодательной и исполнительной власти России к решению этих проблем придаст импульс более активному использованию научного потенциала как фактора экономического роста.
Литература
1. Экономика и жизнь. 2000, 29 сентября.
2. Наука России в цифрах: 2001. Краткий стат. сб. М.: ЦИСН, 2002.
3. Наука России в цифрах: 1998. Краткий стат. сб. М.: ЦИСН, 1998.
4. Российский статистический ежегодник: Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2001.
5. Добров Г.М. Наука о науке. Киев, 1989.
6. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2002. № 10 (58).
7. Российская Федерация. 1998. № 40 (86).
8. Алексеев А. Бедность от ума //Коммерсант-Деньги. 15.10 — 21.10.2002.
