CC BY
97
состояние и перспективы сокращения нагрузки на судей
А. К. Большова
После некоторого спада в 2007 г., начиная с 2008 г. наблюдается тенденция значительного возрастания поступающих в арбитражные суды дел. В 2009 г. в суды поступило на рассмотрение 1 563 315 исков и заявлений — на 45% больше, чем в 2008 г., рассмотрено в 2009 г. по первой инстанции 1 409 503 дел — на 45,3% больше, чем в 2008 г.
Естественно, что увеличение количества дел напрямую связано с увеличением нагрузки на судей, рассматривавших в среднем по 65 дел в месяц (имеются в виду дела, производство по которым завершено). Это средняя нагрузка. Наибольшее количество дел в месяц рассматривали судьи арбитражных судов г. Москвы и Нижегородской области (109 дел), чуть менее — судьи Ростовской области, г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области (97 дел). По данным ВАС РФ, в 12 судах субъектов РФ нагрузка судей составила от 80 до 100 дел в месяц, в 9 наименее загруженных судах нагрузка составила от 35 до 47 дел.
Сравнение статистических отчетов за различные периоды времени не может быть самоцелью, бесстрастным фиксированием существующего положения. Смысл их в анализе, в сопоставлении не только с цифрами других периодов, но и с определенными ориентирами, дающи-
Большова Алла Константиновна — главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, заслуженный юрист Российской Федерации.
ми возможность сделать вывод о реальном положении дел. Рассмотрение 80—100 дел в месяц — много или мало? С какими «эталонными» цифрами следует проводить сравнение? Есть ли какие-либо утвержденные нормативы, разработанные по научной методике и определяющие допустимую нагрузку судей, позволяющую качественно осуществлять правосудие? Увы, нет!
Судья рассматривает то количество дел, которое ему поступает. Происходит это за счет уплотнения графика своей работы, времени, отведенного на отдых, на семью, что отрицательно сказывается на качестве осуществления правосудия.
Примерно в 1995—1996 гг. ВАС РФ были предприняты меры по разработке научно обоснованных нормативов нагрузки на судей. Результат удивил всех, и было решено с некоторыми поправками провести новый хронометраж работы судей десяти арбитражных судов, принимавших участие в этой работе. Когда пересчитали, оказалось, что оптимальная нагрузка судьи в месяц — восемь дел. Вновь пересчитывать не стали, установив норматив 10—12 дел в месяц. Но этот норматив утвержден не был. Сейчас Председатель ВАС РФ А. А. Иванов называет новый, тоже неутвержденный норматив — 16 дел в месяц.
Вот теперь можно оценить реально существующую нагрузку на судей: она непомерно велика, в 5—7 раз превышает предполагаемые нормативы в наиболее загруженных су-
дах, и даже в 2—3 раза в наименее загруженных.
Качество правосудия напрямую связано с нагрузкой на судей, возможностью тщательно готовиться к рассмотрению каждого дела, изучать законодательство, проводить судебный процесс в спокойной деловой обстановке, вдумчиво, грамотно изготавливать судебные решения.
Как же выйти из сложившейся ситуации, как снизить нагрузку на судей, добиться повышения качества правосудия?
Понятно, что бесконечно увеличивать численность судейского корпуса нельзя, нужны иные пути, и искать их не приходится. В утвержденной постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 583 Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007—2011 годы» (далее — Целевая программа) предусматривается снижение нагрузки на судей, в частности, за счет внедрения примирительных процедур, внесудебных и досудебных способов урегулирования споров, в том числе вытекающих из административных правоотношений. Особенно широко предполагается внедрение медиации, т. е. разрешение споров с участием в качестве посредника независимого лица (медиатора). Обращение в Целевой программе особого внимания на медиацию не случайно, так как этот способ внесудебного разрешения споров в мировой практике применяется весьма широко и дает ощутимые результаты — до 70—80% решаемых с участием медиатора споров заканчивается заключением соглашения между сторонами.
В России медиация делает только первые шаги, принят долгожданный Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-Ф3 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»1, при том что легаль-
1 Вступает в силу с 1 января 2011 г.
ная основа для применения медиации существует уже с 2002 г.
В частности, АПК РФ 2002 г. было введено понятие «посредник». Это лицо, оказывающее содействие в урегулировании спора. При этом судьям была вменена обязанность разъяснять сторонам их право до разрешения спора в суде обратиться к посреднику (п. 2 ч. 1 ст. 135 АПК РФ). Однако эта полезная норма, позволяющая перевести разрешение спора из суда в иную сферу — сферу мирного урегулирования конфликта и тем самым снизить нагрузку на судей, оказалась невостребованной. Достаточно сказать, что из 1 409 503 дел, рассмотренных судьями первой инстанции в 2009 г., мировые соглашения с участием посредника заключены лишь по 59 делам, что составляет всего лишь 0,004% от общего количества рассмотренных дел.
Трудно, почти невозможно понять, почему судьи, работая в тяжелейших условиях, не используют предоставленные им АПК РФ возможности, почему руководство судов не требует этого от судей, хотя снижение нагрузки на судей связано именно с внедрением в судебную систему примирительных процедур.
Однако решит ли Закон о медиации проблему нагрузки на судей? Достаточно ли для этого одного закона, одной примирительной процедуры? Сомнений в эффективности медиации нет, она доказана мировой практикой. Но ее внедрение потребует определенного времени. К тому же Целевой программой предусматривается введение в правовую систему России также иных примирительных процедур, внесудебных и досудебных способов разрешения споров. Таких процедур существует множество. Наиболее ярким примером использования различных примирительных процедур является правовая система США2. Опыт этого госу-
2 Подробнее об этом см.: Носырева Е. И. Альтернативное разрешение споров в США. М., 2005.
дарства и других зарубежных стран может быть использован и в России. При этом у нас имеется и собственная, прекрасно зарекомендовавшая себя практика, в частности претензионный порядок урегулирования споров, существовавший до 1995 г. До 1992 г., т. е. до создания системы арбитражных судов, хозяйственные споры в СССР рассматривали государственные и ведомственные арбитражи. Тогда для всех категорий дел, рассматриваемых арбитражами, Положением о порядке предъявления и рассмотрения претензий предприятиями, организациями и учреждениями и урегулирования разногласий по хозяйственным договорам, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 17 октября 1973 г. № 758, был установлен обязательный доарбитраж-ный порядок урегулирования споров. Целью установления такого порядка было «быстрейшее восстановление нарушенных прав предприятий, организаций и учреждений, а также урегулирование возникших между ними разногласий по хозяйственным договорам на основе строгого соблюдения социалистической законности, государственной и договорной дисциплины в хозяйственной деятельности предприятий, организаций и учреждений».
Несмотря на несколько устаревшее звучание некоторых слов, основная цель претензионного порядка, установленного указанным документом, — быстрейшее восстановление нарушенных прав — весьма актуальна и в наши дни. Обязательное предъявление претензии по возникшему спору до обращения в Госарбитраж, обязанность получившего претензию рассмотреть ее в месячный срок и удовлетворить, если она является обоснованной, давали весьма ощутимые результаты — до 90% претензий удовлетворялось, эти споры до Госарбитража не доводились, количество поступающих споров ежегодно сокращалось. Приведенные данные о количестве удовлетво-
ренных претензий основаны на собственном опыте. Они подтверждаются и В. С. Анохиным, так охарактеризовавшим отказ от претензионного порядка урегулирования споров: «Это нововведение опасно, как представляется, значительным увеличением количества судебных исков. Ведь практика свидетельствует, что количество претензий в 8—10 раз больше, чем исков»3.
После создания арбитражных судов в 1992 г. претензионный порядок урегулирования споров был отменен, но Верховный Совет РФ принял постановление от 24 июня 1992 г. № 3116-1 «Об утверждении Положения о претензионном порядке урегулирования споров», задачей которого было урегулирование «экономических споров и споров сфере управления между предприятиями, учреждениями и организациями государственной власти и управления... гражданами-предпринимателями». Это Положение применялось, если иное не было установлено законодательством, действующим на территории РФ.
Указанным положением регулировался порядок предъявления и рассмотрения претензий, а также порядок исполнения признанной претензии. Право на обращение в арбитражный суд заинтересованной стороне предоставлялось в случае полного или частичного отказа в удовлетворении претензии или в случае неполучения в установленный срок ответа на претензию.
Однако названное Положение действовало недолго: Федеральным законом от 5 мая 1995 г. № 71-ФЗ «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» оно было отменено с 1 июля 1995 г. Может быть, настало уже время вспомнить о претензионном порядке, как об одном из досудебных способов разрешения споров? Конечно, вводить претензи-
3Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России: учебник. М., 1999. Гл. III.
онный порядок как единственный досудебный способ урегулирования споров в настоящее время нельзя.
Часть 2 ст. 45 Конституции РФ позволяет каждому защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Это предполагает не только множественность таких способов, но и свободу выбора любого из них, устраивающего спорящие стороны, если этот способ не запрещен законом. Частью 5 ст. 4 АПК РФ установлена возможность для сторон предусмотреть в договоре претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора, предшествующий обращению в суд. К сожалению, эта возможность сторонами используется крайне редко. Оказалось, что при возникновении спора проще обратиться непосредственно в суд, воспользовавшись правом на судебную защиту (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) практически безо всяких ограничений. Ограничения в виде предварительного соблюдения претензионного или иного досудебного порядка урегулирования спора применяются, если такой порядок установлен федеральным законом. В этом случае обращение в суд возможно только после соблюдения досудебного порядка урегулирования спора. Такой порядок установлен для определенных правоотношений, например в случаях изменения или расторжения договоров (ст. 452 ГК РФ), при досрочном рассторжении договора аренды (ст. 619 ГК РФ). Но почему бы не ввести такой же порядок для всех (или почти всех) категорий споров, не дать сторонам возможность разумного и мирного урегулирования возникшего конфликта?
Внедрение таких способов не только сократит нагрузку судей в арбитражных судах, но и позволит более быстро и эффективно восстановить нарушенное право. Для этого необходимо в законодательном порядке закрепить обязанность каждого до обращения в арбитражный суд обратиться к другой стороне с предложением урегу-
лировать возникший спор в досудебном порядке. Если между сторонами установлены договорные отношения, в договоре должен быть согласован досудебный порядок урегулирования спора. Это условие договора следует признать существенным, и если оно в договоре отсутствует, договор признается незаключенным.
При оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, а также при обжаловании решений административных органов о привлечении к административной ответственности следует установить, что до обращения в суд заинтересованное лицо подает жалобу в вышестоящий орган. Этот порядок, помимо достижения основной цели — досудебного урегулирования конфликта, имеет и такое преимущество, как информирование через жалобу руководителей вышестоящих органов о положении дел в нижестоящих, что, в свою очередь, позволит навести в подчиненных структурах должный порядок, снизит количество допускаемых ими нарушений.
По остальным спорам, не вытекающим из договорных, а также административных и иных публичных правоотношений при возникновении конфликта, стороны в установленный законом срок обязаны будут принять меры для согласования внесудебного способа урегулирования спора, примерный перечень которых может быть дан в законе, и соблюсти его до обращения в суд. Уклонение от этой обязанности должно влечь для виновной стороны установленные законом санкции.
Внедрение досудебных и иных несудебных способов разрешения споров не противоречит конституционному праву каждого на судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ), так как в случае недостижения урегулирования конфликта в несудебном порядке заин-
тересованная сторона всегда вправе перенести его разрешение в суд.
Хотелось бы еще сказать о медиации. Безусловно, это эффективный, быстрый и мирный способ разрешения спора, позволяющий соблюсти интересы спорящих сторон, сохранить их отношения на будущее. Однако нужно иметь в виду, что медиация — это в основном платная услуга, не всегда доступная мелким предпринимателям, малому бизнесу, да к тому же в силу своей новизны не всегда понятная. Следовало бы начать внедрение медиации непосредственно в судах, используя ее как досудебный способ разрешения спора. Если спор возникает не из договора или административных и иных публичных правоотношений, для которых законом установлен определенный порядок урегулирования спора, и стороны в установленный законом срок не смогли договориться о способе урегулирования конфликта, заинтересованная сторона обращается в суд. Независимо от ее просьбы суд, в целях соблюдения обязательного досудебного порядка урегулирования спора, назначает медиато-ра-судью, который в случае недостижения соглашения передает дело на рассмотрение другому судье. Судебная медиация дополнительно не оплачивается и позволяет, вовлекая в медиацию определенный круг лиц, шире знакомить спорящие стороны с принципами медиации, выявляя ее привлекательные стороны.
Помимо досудебных способов урегулирования споров, возможны иные решения, направленные на сокращение нагрузки на арбитражные суды.
Согласно КоАП РФ привлечение к административной ответственности производится в административном либо в судебном порядке. Отказ от судебного порядка, передача решения этого вопроса административным органам несколько сократят нагрузку на арбитражные суды. Согласно статистическим данным
ВАС РФ за 2009 г., количество дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (45 587) лишь не на много превышает количество дел о привлечении к административной ответственности в судебном порядке (на 4701, или на 11,5%). Количество составов административных правонарушений, по которым привлечение к ответственности производится в административном порядке, превышает количество составов административных правонарушений, по которым привлечение к ответственности производится в судебном порядке. Поскольку не все привлеченные к ответственности в административном порядке оспаривают решения административных органов, сопоставление приведенных выше цифр позволяет надеяться, что отказ от привлечения к административной ответственности в судебном порядке даст положительный результат.
Неплохо было бы, используя опыт Англии, ввести понятие малых ис-ков4, размер требований по которым ограничен определенной суммой. Решения по таким делам могут содержать лишь резолютивную часть, а мотивированное решение изготавливается лишь в случае поступления апелляционной жалобы.
Следует изменить редакцию ст. 137 АПК РФ, предоставив суду право с учетом готовности дела к судебному разбирательству после завершения предварительного заседания открывать судебное заседание, несмотря на возражения участвующих в деле лиц, если они не обоснованы.
Кроме того, поскольку установленное ст. 135 АПК РФ собеседование
4 См.: Кудрявцева Е. В. Реформа английского гражданского процессуального законодательства продолжается // Гражданское и гражданское процессуальное право в России и зарубежных странах, тенденции развития и перемены: сб. науч. ст. М., 2010.
судьи со сторонами носит разъяснительный характер и не завершается принятием судебных актов, направленных на ускорение рассмотрения дела (все ходатайства разрешаются в предварительном судебном заседании), необходимо исключить собеседование как самостоятельную стадию подготовки дела к судебному разбирательству, объединив ее с предварительным судебным заседанием.
В штатах арбитражных судов имеется должность помощника судьи, в обязанность которого входит обеспечение деятельности судьи и ведение протокола судебного заседания. Помощник судьи, согласно квалификационным требованиям, должен иметь высшее юридическое образование, стаж работы — не менее двух лет гражданской службы или трех лет работы по специальности.
В целях уменьшения нагрузки на судей следовало бы предоставить помощникам право после поступления исковых заявлений (заявлений) решать вопрос о принятии их к производству или об оставлении их без движения с осуществлением дальнейшего контроля за своевременным поступлением исправлений, указанных в определении об устранении недостатков. Эта мера также несколько снизит нагрузку на судей, позволит им сосредоточиться на рассмотрении дел и в какой-то степени позволит решить проблему резерва судебных кадров. Немаловажным представляется проведение предварительной учебы кандидатов в судьи, обучение их методике организации работы, организации и проведения судебного процесса, что, безусловно, скажется на качестве осуществления правосудия, на быстроте вхождения молодых судейских кадров в профессию.
В целях повышения авторитета третейских судов следует снять запрет для судей в отставке осуществлять деятельность третейских судей и арбитров. Повышение обращаемо-
сти в третейские суды неизбежно положительно скажется на нагрузке федеральных судей.
И наконец, почему бы России не перенять опыт США в плане осуществления частного правосудия, т. е. рассмотрения дел судьями в отставке, избранными сторонами5.
Эта мысль не так уж крамольна, как может показаться на первый взгляд. Ведь это — лишь использование зарубежного, оправдавшего себя опыта и знаний ушедших в отставку судей, потенциал которых полностью не востребован.
В завершение необходимо отметить следующее. В последние годы заметно активизировалась деятельность по изменению процессуального арбитражного законодательства и существующего в России судопроизводства. Безусловно, реформирование судебной системы необходимо. Идея создания специализированных судов направлена на повышение качества правосудия за счет более узкой специализации судей. Возможно, что это шаг на пути объединения двух ветвей судебной власти и созданию единой судебной системы, руководимой одним высшим судебным органом. Однако создание специализированных судов, внесение изменений в процессуальное арбитражное законодательство, предлагаемое изменение судоустройства связано с расширением полномочий арбитражных судов, передачей в их компетенцию из судов общей юрисдикции ряда категорий дел. Эти меры еще более увеличат нагрузку судей арбитражных судов, создадут в них кризисную ситуацию.
Поэтому в целях сохранения судебной системы, обеспечения ее деятельности в первую очередь нужно решить задачу сокращения нагрузки на судей, а потом уже браться за реформирование судебной системы.
5 См.: Носырева Е. И. Указ. соч.
Библиографический список
Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России: учебник. М., 1999. Гл. III.
Кудрявцева Е. В. Реформа английского гражданского процессуального законодательства продолжается // Граждан-
ское и гражданское процессуальное право в России и зарубежных странах, тенденции развития и перемены: сб. науч. ст. М., 2010.
Носырева Е. И. Альтернативное разрешение споров в США. М., 2005.
