CC BY
57
3. АКТУАЛЬНО
Поволяев В., главный советник департамента по внутренней политике аппарата полномочного представителя Президента РФ по Южному федеральному округу, к. филос. н., доц.
СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ЮГЕ РОССИИ
Реформа местного самоуправление является важным звеном современного государственного строительства, призванная значительно укрепить низовое звено публичной власти, связи органов управления с населением, стимулировать социальноэкономическое развитие территорий.
Было бы методологически неверно рассматривать реформу местного самоуправления вне рамок развития других уровней публичной власти, вне рамок развития общественнополитических процессов. Ее анализ, так сказать в чистом виде, не позволил бы понять сущность проблемы.
Действительно, в чем причины множества проблем, возникших в ходе становления новой системы организации местного самоуправления? В чем причины непоследовательности, нескоординированности действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления? В чем, наконец, причины отхода от конституционной модели местного самоуправления? Общеизвестно, что российская модель местного самоуправления является более демократической, чем конституционная модель местного самоуправления в таких странах как Германия или Франция, считающих себя демократическими.
Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Статьей 132 Конституции РФ государственный контроль предусмотрен только за реализацией пе-
реданных местному самоуправлению некоторых государственных полномочий. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лишь подтверждает эту конституционную норму.
Конституция Французской Республики предусматривает государственный контроль в сфере местного самоуправления. Статьей 72 Конституции Французской Республики регламентируется, что «представители Правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов».
Во Франции сложилась трехуровневая система местного самоуправления: регионы, департаменты и коммуны, которые являются одновременно административно-территориальными структурами государства и децентрализованными территориальными коллективами. В органах местного самоуправления государственными властными полномочиями обладает префект. Он: представляет премьер-министра и министров; руководит деятельностью всех государственных служб в департаменте. Исключения сделаны лишь для военных властей, органов правосудия, национального образования, инспекции по труду и налогообложению. Все прочие службы находятся в подчинении у префекта, который по должности является председателем всех административных комиссий и единственным лицом, ответственным за расходование государственных средств в своем департаменте;
является гарантом соблюдения законности, применительно к решениям местных коллективов, и с этой целью осуществляет контроль за законностью;
отвечает за соблюдение национальных интересов: поддержание общественного порядка, гражданской безопасности, обеспечение должного проведения выборов и подведение их итогов. В его компетенцию входит поддержание гражданской безопасности, то есть защита граждан и имущества во время природных и техногенных катастроф, а также чрезвычайных происшествий, борьба с преступностью и ее предупреждение;
представляет надлежащую информацию правительству по экономическим, политическим, социальным и иным вопросам, участвует в реализации межведомственных программ;
играет роль партнера и советника местных выборных органов.
Таким образом, отечественная конституционная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного.
Однако в последнее время в средствах массовой информации, на общероссийских научно-практических конференциях открыто заговорили о том, что местное самоуправление при нынешнем состоянии российской экономики не имеет собственной финансово-экономической базы и, следовательно, перспектив развития. Нет, мол, условий для финансово-имущественной самодостаточности органов местного самоуправления и возможно лишь выравнивание местных бюджетов из разных источников бюджетной системы Российской Федерации.
Если вначале преобладал либеральный взгляд на местное самоуправление, то в настоящее время акценты постепенно смещаются на все большее огосударствление органов местного самоуправления. Активно обсуждается, в частности, вопрос о целесообразности встраивания глав администраций областных, краевых и республиканских центров в вертикаль государственной власти. Так в чем же дело?
Может быть, дело в решении новой задачи, когда проблемы, «притирки» объективно запрограммированы. Может быть дело в традиционной российской «расхлябанности», неумении четко организовать дело. Думаю, нет оснований исключать эти причины.
Однако проблема намного сложнее, глубже и вызвана сложившейся системой противоречий в российском обществе: в среде властно-экономических слоев, между правящей политической элитой и основной массой населения.
Это - противоречия:
внутри властно-экономических слоев между либералами и прагматиками по вопросу стратегии развития российского государства и общества;
между федеральным центром и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по определению путей развития российской государственности и методам их осуществления; по вопросу одновременного проведения ряда реформ, не
всегда вызревших и организационно подготовленных; по вопросу межбюджетных отношений;
между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (особенно столичных городов, краевых и областных центров) в области межбюджетных отношений;
между различными группами региональных административно-политических элит по поводу перераспределения властных полномочий и эксклюзивного доступа к финансовым ресурсам бюджетных источников;
между органами местного самоуправления и социально активной частью населения по поводу реализации социальноэкономических и идеологических интересов;
межнациональные противоречия, причины которых кроются в нереализованности основных социально-экономических интересов этносов, практике не правовой их реализации органами государственной и муниципальной власти, порой в ущерб интересам государственно- образующей нации.
Администрацией Президента Российской Федерации предпринимаются меры по созданию условий разрешения противоречий между центром и регионами, властью и населением. Реализация административной реформы, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, передача более широких полномочий в регионы, реформирование межбюджетных отношений способствует созданию механизма гармонизации интересов федерального центра и регионов.
Изменения федерального законодательства в сфере местного самоуправления, инициированные органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, способствуют более полному учету интересов муниципальных образований. В 2006 г. было внесено более 10 таких изменений, а в первом полугодии 2007 года уже принято 5 федеральных законов, вносящих изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Это создает правовую основу разрешения противоречий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ор-
ганами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений. Формируется, следовательно, механизм разрешения противоречий между разными группами региональных административно-политических элит.
Реализация национальных проектов способствует снятию противоречий между органами государственной и муниципальной власти и населением.
Однако неразвитость экономики многих субъектов Российской Федерации, нынешнее состояние межбюджетных отношений, непоследовательные и нескоординированные действия различных федеральных министерств придают этим процессам неустойчивый характер.
Эта неустойчивость порождает, с одной стороны, стремление у ряда руководителей субъектов Российской Федерации «держать в кулаке» всех глав муниципальных образований, особенно мэров областных, краевых и республиканских центров.
С другой стороны, у части глав муниципальных образований, особенно территорий-доноров, формируется стремление к абсолютной независимости от органов государственной власти
Тем не менее, в южно-российских регионах сделано главное - создана новая система организации местного самоуправления. В 11 субъектах Российской Федерации (кроме Чеченской Республики и Ингушетии), находящихся в пределах округа, завершается первый этап становления новой системы организации местного самоуправления - организационный.
Установлены границы, определен статус муниципальных образований, избраны главы и представительные органы муниципальных образований. В настоящее время на территории округа действует 3166 муниципальных образований, в том числе 59 городских округов, 240 муниципальных районов, 133 городских и 2734 сельских поселения.
В Чеченской Республике и Ингушетии создаются правовые и организационные условия становления института местного самоуправления. Принимаются региональные законы, устанавливаются границы и определяется статус муниципальных образований.
В системе местного самоуправления - значительная доля городских и сельских поселений. В республиках Северного Кавказа образовано 1092 сельских и 27 городских поселений, а в территориях с преимущественно славянским населением - 1597
сельских и 101 городское поселение. Т.е. с 1 января 2006 г. на территории округа действует 2818 сельских и городских поселений - 89% всех муниципальных образований. В них проживает 47% населения округа.
43% всех муниципальных образований - вновь образованные. Причем, львиная доля вновь образованных муниципальных образований приходится на регионы с преимущественно славянским населением. В республиках Северного Кавказа (Адыгея, Дагестан, КЧР) образовано 63 вновь образованных муниципальных образования, а в Краснодарском, Ставропольском краях, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областях - 1301 муниципальное образование.
Вновь образованных муниципальных образований нет в республиках Северная Осетия-Алания, Калмыкия и Кабардино-Балкария.
Создана правовая база местного самоуправления.
Правовые основы регулирования отношений в сфере местного самоуправления были, в основном, сформированы в 20052006 г.г. В соответствие с требованиями Федерального закона от
06.10.2003 г. № 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации в сфере местного самоуправления было принято по 60 - 80 новых региональных законов, отменены и внесены изменения в десятки нормативных правовых актов. В результате в 2007 году в сфере местного самоуправления действует более 1000 нормативных правовых актов, создающих единые правовые, организационные и экономические условия деятельности органов местного самоуправления.
Органами региональной государственной власти приняты: законы субъектов Российской Федерации, закрепляющие границы и статус муниципальных образований;
-нормативные правовые акты, устанавливающие численность, сроки полномочий, порядок формирования и дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований;
- акты, устанавливающие сроки полномочий и определяющие дату выборов глав муниципальных образований;
- акты, определяющие дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований.
Законодательством субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями.
В Ставропольском крае, Ростовской области законом субъекта Российской Федерации за органами местного самоуправления городских и сельских поселений закреплено осуществление всех полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ.
В Кабардино-Балкарской Республике, Республике Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Северная Осетия-Алания, не имеющих вновь образованных поселений, органы местного самоуправления городских и сельских поселений также осуществляют полномочия в полном объеме.
Кроме того, в 5 субъектах Российской Федерации, имеющих вновь образованные городские и сельские поселения, с 1 января 2006 г. законодательно закреплены их полномочия.
В Краснодарском крае 378 поселениям передано большинство полномочий, за районами сохранено до 10 полномочий.
В Волгоградской области решение большинства вопросов местного значения переданы 254 городским и сельским поселениям (56% всех вновь образованных муниципальных образований). 199 поселений заключили соглашения о передаче муниципальным районам от 11 до 20 вопросов местного значения.
В Астраханской области из 23 вновь образованных поселений, 18 - наделены всеми полномочиями; а все полномочия 5 сельских поселений остались за муниципальным районом.
В Республике Дагестан 6-ти вновь образованным сельским поселениям делегировано по 5 полномочий, остальные вопросы местного значения находятся в компетенции муниципальных районов.
В Республике Адыгея 48 поселений передали муниципальным районам решение от 11 до 20 вопросов местного значения.
Вновь образованные городские и сельские поселения в 2007 году решают большинство вопросов местного значения. 3,7% поселений передали районам около 20 вопросов местного значения и 0,17% поселений - все вопросы местного значения. В тоже время 3,8% поселений решают до 10 вопросов местного значения районного уровня.
В регионах действует более 100 нормативных правовых актов, наделяющих органы местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями и предусматривающих соответствующее финансирование. Органам местного самоуправления городских округов и поселений переданы полномочия по осуществлению первичного воинского учета граждан, проживающих или прибывающих на территорию указанных муниципальных образований. Полномочия по первичному воинскому учету осуществляют муниципальные образования в республиках Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Краснодарском и Ставропольском краях, Астраханской и Ростовской областях. В этих субъектах Российской Федерации, а также в Волгоградской области муниципальные образования осуществляют полномочия по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели.
На муниципальный уровень переданы полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе, органам местного самоуправления поселений - на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжение брака, установление отцовства, регистрацию смерти.
Несмотря на отсутствие предусмотренной федеральным законодательством возможности «переделегирования» на муниципальный уровень полномочий по социальной защите различных категорий граждан, некоторые субъекты Российской Федерации передали их органам местного самоуправления. Указанные полномочия в социальной сфере осуществляются муниципалитетами в Адыгее, Дагестане, Кабардино-Балкарской республике, Калмыкии, Северной Осетии-Алании, Ставропольском крае, Волгоградской и Ростовской областях.
Однако в ходе реализации государственных полномочий не всегда учитывается необходимый объем финансовых и материальных затрат. Так, при выполнении полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и целевом расходовании средств из федерального бюджета, вне поля зрения федерального центра остается вопрос технического оснащения районных отделов ЗАГС (оргтехника, содержание помещения).
Численность граждан, имеющих право на ежегодную выплату в соответствии со ст. 11 Закона Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» меняется в сторону увеличения, однако средства, предусмотренные для выплаты, утвержда-
ются в бюджетном законодательстве один раз в год и не предусматривают эту тенденцию.
Не соответствует реалиям и объемы финансирования полномочий по реализации Федерального закона «О ветеранах».
Кроме того, в субъектах Российской Федерации действует свыше 250 нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения с органами местного самоуправления.
Региональные органы государственной власти осуществляют следующие бюджетные полномочия:
установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов этих фондов;
осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчета об исполнении регионального бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих в соответствии с законодательством зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации;
установление порядка и условий предоставления межбюджет-ных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;
детализация объектов бюджетной квалификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;
временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
в случае и порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования межбюджетных отношений;
иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Передача имущества муниципальным образованиям регулируется на федеральном уровне, субъекты Российской Федерации не имеют полномочий по осуществлению собственного нормативного правового регулирования вопросов передачи собственности.
Субъект Российской Федерации через специально уполномоченный орган исполнительной власти осуществляет правоприменительную деятельность по передаче имущества из региональной собственности в муниципальную и из муниципальной собственности в региональную. В регионах действует более 20 региональных актов, которые регламентируют различные вопросы передачи имущества:
о порядке передачи имущества;
о порядке управления и распоряжения имуществом субъекта Российской Федерации;
о порядке подготовки документов для безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий;
об органах, уполномоченных по вопросам передачи имущества. Созданы экономические основы местного самоуправления. Подавляющее большинство органов местного самоуправле-
ния организуют бюджетный процесс. В большинстве субъектов Российской Федерации практически осуществлено перераспределение государственного и муниципального имущества.
Решен, в целом, вопрос подбора квалифицированных кадров для органов местного самоуправления. Сегодня в сфере местного самоуправления Южного федерального округа занято более 48 тысяч человек, в том числе 3166 глав муниципальных образований, 579 депутатов представительных органов, работающих на постоянной основе, (всего депутатов - 19751 чел.) и 44441 муниципальный служащий. Подавляющее большинство глав муниципальных районов и городских округов имеют высшее образование и более 10 лет стажа государственной и муниципальной службы.
В стадии формирования организационные механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют структурные подразделения по взаимодействию с органами местного самоуправления, регулярно проводятся дни местного самоуправления, периодические совещания руководителей субъектов Федерации с главами муниципальных образований. Образованы Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
Отрабатывается система сдержек и противовесов в отношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между муниципальными районами и сельскими поселениями, между представительными и исполнительными органами муниципальных образований.
Во многих субъектах Федерации созданы структуры территориального общественного самоуправления (ТОС), содействующие развитию социальной активности населения. Например, в Волгоградской области зарегистрировано 1650 ТОС, в том числе 1501 ТОС - в городских и сельских поселениях, 149 ТОС -в 6 городских округах. ТОСы действуют в соответствии с «Положением «О территориальном общественном самоуправлении», принятым представительными органами местного самоуправления всех городских и сельских поселений, городских окру-гов.Они одновременно являются формой прямой демократии и некоммерческой хозяйствующей структурой. Главное направление их деятельности - благоустройство улиц, дворов и подъездов.
Некоторые из ТОС берут на себя решение более сложных задач -организацию газификации населенных пунктов, работу с детьми, молодежью, патриотическое воспитание. Широкую известность в Волгоградской области получило обращение ТОС Большеивановского сельского поселения Иловлинского муниципального района с призывом к населению области активно включиться в реализацию программы «Волгоградская область - чистая и благоустроенная область!».
Одним из результатов деятельности ТОС стало оказание помощи жителям станицы Качалинской Иловлинского района, пострадавшим от пожара. Им был организован сбор средств погорельцам на сумму около 2 млн. руб.
Со второго полугодия 2006 года, по мере накопления опыта работы в новых условиях, осуществляется переход ко второму этапу становления местного самоуправления - отработке оптимальных организационно-правовых, финансово-экономических и социально-психологических механизмов муниципального управления.
Прежде всего, устраняются причины и условия возникших в ходе становления новой организации местного самоуправления проблем.
В области финансово-имущественного обеспечения органов местного самоуправления.
Самая существенная проблема - недостаток финансов. Доходы местных бюджетов позволяют обеспечивать в полном объеме такие необходимые расходы, как выплату зарплаты и оплату коммунальных услуг. Средств на капитальное развитие экономики и инфраструктуры территорий у органов местного самоуправления не остается.
При отсутствии в субъектах Российской Федерации нефи-нансируемых федеральных мандатов муниципальные образования испытывают дефицит средств на реализацию расходных обязательств, финансируемых за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций. На практике это приводит к сокращению расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий и замедлению реформы межбюджетных отношений.
Наиболее существенные изъяны ныне действующей системы межбюджетных отношений проявляются в следующем:
единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов делают систему перераспределения доходов более прозрачной, но менее гибкой, не учитывающей особенности каждого муниципального образования;
действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не стимулирует органы местного самоуправления к расширению собственных источников пополнения местных бюджетов;
закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики территорий с целью увеличения собственной налоговой базы.
Недостаточно эффективная налоговая политика. Сегодня все чаще говорится о том, что нынешняя налоговая политика не совершенна, требует корректировки. В средствах массовой информации нередко сообщается о том, что муниципальным образованиям передали трудно собираемые налоги, а собранные на местном уровне налоги перечисляются в федеральный бюджет. Доля истины в этом есть. Земельный налог, к примеру, выплачивается два раза в год, а полномочия нужно реализовывать ежемесячно. Много льготников. Только за счет федеральных льгот по земельному налогу в субъектах Российской Федерации округа недополучают ежегодно около 5 млрд. рублей. То же самое с налогом на имущество с физических лиц.
Таким образом, основная проблема заключается в том, что на федеральном уровне не удалось отработать эффективный механизм распределения общих финансов в соответствии с объемом общественно-полезных функций, который выполняет каждый уровень власти. Причем такого механизма, который сделал бы местную власть более самостоятельной, заинтересованной в социально-экономическом развитии муниципалитета.
Более того, парадокс заключается в том, что недостаток финансовых средств вызван не столько несовершенством механизма межбюджетных отношений, сколько ведомственной разобщенностью.
В целях финансового становления органов местного самоуправления еще слабо используются возможности взаимодейст-
вия органов местного самоуправления и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, особенно взаимодействия с органами статистики и налоговой инспекции. В условиях разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации современная налоговая отчетность и система статистических показателей государственной статистики не отвечают потребностям органов местного самоуправления по повышению качества и достоверности планирования доходной базы местных бюджетов. Перечень информации, обязательный к представлению налоговыми органами в соответствующие финансовые органы, является недостаточным для использования в работе с налоговыми доходными источниками.
Кроме того, у органов государственной власти и органов местного самоуправления отсутствует право на получение информации, относящейся к категории налоговой тайны.
Отсутствуют показатели статистической отчетности, характеризующие валовой муниципальный продукт, добавленную стоимость по отраслям экономики, структуру отраслей, а также необходимой налоговой отчетности о базе налогообложения по видам налогов, не формируются показатели индексов промышленного, сельскохозяйственного производства в разрезе районов и городов. Как в статистической, так и в налоговой отчетности отсутствует информация о доходном потенциале каждого из вновь образованных сельских и городских поселений в составе муниципальных районов.
Требует коренного улучшения и взаимодействие органов местного самоуправления с филиалами и отделениями ФГУП «Ростехинвентаризация», особенно по установлению приемлемых тарифов на услуги, которые ими оказываются.
Непосильной ношей для местных бюджетов является ЖКХ, что требует координации усилий федерального центра, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по решению этой проблемы. В большинстве муниципальных образований жилищно-коммунальный комплекс является убыточным. Предприятия ЖКХ зачастую работают не в эксплуатационном, а в аварийно-восстановительном режиме.
Основные причины: высокий уровень затрат на производство услуг, недофинансирование из бюджетов различных уровней бюджетной системы, наличие большого количества ветхого и
аварийного жилья, задолженность населения и других потребителей коммунальных услуг за оказанные услуги, критический износ эксплуатируемых сетей и оборудования.
Разграничение полномочий между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления порой осуществлено «не в пользу» местного самоуправления. По оценке Счетной палаты Российской Федерации, из муниципальной собственности в государственную передано объектов имущества значительно больше, чем из государственной собственности в муниципальную (причины: наличие спорных объектов, кредиторская задолженность передаваемых объектов).
Разграничение и перераспределение имущества между разными уровнями публичной власти, особенно между разными типами местного самоуправления, сдерживается дефицитом средств на проведение инвентаризации и оценки стоимости муниципального имущества, изготовление технической документации и ее регистрацию, на территориальное планирование, межевание земельных участков.
Работа с населением и развитие гражданской активности на этом этапе развития местного самоуправления еще не стали приоритетными стратегическими направлениями деятельности органов местного самоуправления.
Существует объективная потребность в создании системы кадровой работы на муниципальном уровне.. Прежняя система кадровой работы, основанная на принципах отбора по деловым и моральным качествам, разрушена. В сфере профессионального подбора стал преобладать принцип личной преданности или клановой принадлежности (отсюда кардинальная смена команд в случае прихода нового руководителя), что зачастую не способствует повышению уровня муниципального управления. Планирование потребности в муниципальных служащих, учет и статистика кадров, формирование кадрового резерва - в стадии становления.
В сельских поселениях многих субъектов Российской Федерации ощущается острый недостаток кадров экономистов, юристов и бухгалтеров.
Нет системы в организации переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров, нет ясности по определению муниципальных образований в повышении квалификации
муниципальных кадров, как того требует Федеральный закон от
27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В оценке кадров применяются в основном меры материального поощрения. Аттестация государственных и муниципальных служащих еще не стала повседневной практикой.
По существу не организована работа в области расстановки кадров (планирование служебной карьеры, движение кадров, их ротация на основе результатов аттестации). Действующая практика направления молодежи на учебу в академии государственной службы проблемы не решает. Она стала способом урбанизации детей региональной административной элиты. Назад в село или район мало кто возвращается.
Каковы же основные направления дальнейшего развития местного самоуправления:
а) укрепление организационных условий социальноэкономического развития федеральных округов, создание органов по координации деятельности федерального центра и регионов. Как известно, Указом Президента Российской Федерации от 20.09.2006 г. № 999 была создана Комиссия по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе. В ее компетенцию входят следующие задачи: «разработка предложений по совершенствованию механизмов, обеспечивающих повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации;
обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований при решении проблем улучшения социально-экономического положения;
разработка мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и иных правонарушений в сфере экономики;
подготовка предложений по повышению эффективности финансовой и бюджетной политики в отношении субъектов Российской Федерации».
Первые результаты ее деятельности обнадеживают. Комиссия стремится к созданию в Северо-Кавказском регионе благоприятного инвестиционного климата и развитию региональной экономики. По ее инициативе:
ведется строительство олимпийского комплекса в Сочи;
делегации субъектов Российской Федерации Юга России приняли участие в 4 экономических форумах (в Санкт-Петербурге, Сочи, Пекине, Берлине), что способствовало притоку инвестиций;
принято решение о развитии горно-рекреационных курортов в КБР, КЧР, РСО-А в 2008-2012 г г.
б) Ускоренное развитие экономики и социальной сферы
южно-российских регионов. Инвестирование в развитие курортных комплексов в Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Северная Осетия-Алания; строительство электростанций и предприятий в регионе, создание необходимой инфраструктуры «Сочи - 2014 г.» окажут позитивное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных образований. Кроме того, у региональных финансовоэкономических элит, оказавшихся на обочине основных финансовых потоков, появляется возможность выйти на оперативный простор, сблизить свои интересы с московскими финансовыми группами, что будет содействовать консолидации российской политико-административной и экономической элиты.
в) Дальнейшее развитие федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления:
особенно по проблемам правового регулирования бюджетного процесса, совершенствования налоговой политики;
оптимального взаимодействия органов местного самоуправления с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;
упрощение механизма перерегистрации уставов муниципальных образований.
г) Устранение недоработок и недостатков в системе организационного обеспечения местного самоуправления.
Необходимо развивать формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления, особенно:
в отработке механизмов стимулирования руководителей муниципальных образований к социально-экономическому развитию территорий - (совершенствование оплаты труда, разработка и внедрение в практику перечня показателей и методики оценки уровня и динамики социально-экономического развития муниципальных образований);
в налаживании системы кадровой работы на муниципальном уровне;
в отработке механизма взаимодействия представительных органов и глав муниципальных образований;
в изучении, тиражировании передового опыта решения муниципальных проблем, развитии межмуниципального сотрудничества.
д) Совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне с учетом, изменений, внесенных Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части урегулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
е) Совершенствование налоговой политики: передачи все большей части налогов на местный уровень, значительном сокращении налоговых льгот, улучшении собираемости налогов. Расширение в этой связи прав субъектов Российской Федерации по перераспределению на муниципальный уровень части регулирующих региональных налогов и сборов.
и) Пересмотр практики финансового обеспечения части государственных полномочий Российской Федерации, делегированных органам местного самоуправления.
ж) Увеличение расходов федерального бюджета на проведение реформы местного самоуправления.
з) Отработка механизма практического взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (особенно налоговых органов и органов статистики) с администрациями муниципальных образований.
С целью реализации этих мер на заседании Комиссии по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе, состоявшемся в г. Москве 17 мая 2007 г. принято решение осуществить следующую систему мер:
инициировать закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации:
права органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в счет замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
право субъектов Российской Федерации устанавливать иные единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов в пределах суммы нормативов отчислений от указанного налога;
возможность установления законом субъекта Российской Федерации уровня расчетных налоговых доходов местного бюджета в расчете на одного жителя или уровня расчетной бюджетной обеспеченности, применяемого при определении объема субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации;
внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на введение повышенного налогообложения земельных участков, предоставленных для капитального строительства.
Предложить Правительству России:
провести в ряде субъектов Российской Федерации эксперимент по наделению органов местного самоуправления муниципальных образований правом осуществления отдельных государственных полномочий по администрированию местных налогов;
обеспечить органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления необходимой информацией о структуре налоговой базы по федеральным, региональным и местным налогам и сборам; внести соответствующие изменения в постановление Правительство Российской Федерации от 12.08.2004 г. № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов»;
разработать методические указания об организации межбюд-жетных отношений на уровне субъектов Российской Федерации с
учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»;
подготовить методические рекомендации по применению положений постановления Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 г. № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъект Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации»;
изучить возможность внесения законодательной инициативы по вовлечению непрофильного муниципального имущества в систему поддержки развития малого предпринимательства;
изучить возможность по закреплению в федеральном законодательстве возможности обеспечения органами местного самоуправления предоставления услуг населению по вопросам местного значения при отсутствии предложений по их оказанию со стороны частных коммерческих организаций;
рассмотреть возможность введения государственного регулирования тарифов на услуги, оказываемые филиалами ФГУП «Ростехинвентаризация», с целью недопущения установления монопольно высоких тарифов на указанные услуги;
отрегулировать практику наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в строгом соответствии с требованиями федерального законодательства.
Реализация этих мероприятий будет содействовать устранению проблем в сфере муниципального управления, дальнейшему развитию всей системы местного самоуправления на Юге России.
