CC BY
43
Состояние гражданской
авиации России и перспективы выхода из кризиса последнего десятилетия
Г. Н. ГИПИЧ, докт. техн. наук, председатель Технического Комитета по стандартзации 034 «Воздушный транспорт»
Системный кризис, поразивший Россию 20 лет назад и обусловленный сменой общественно-экономической формации в стране, в немалой степени коснулся и авиации России. Разделенная в советское время на две независимые друг от друга, зачастую конкурирующие между собой, вертикально интегрированные структуры МАП и ГА (Министерство авиационной промышленности и Гражданская авиация), российская авиация на пути трансформации из планово-распределительной в коммерческую прошла тяжелый путь.
В конце 70-х — начале 80-х годов прошлого столетия авиастроительная отрасль была серьезно модернизирована. Сегодня она, упустив сроки для следующего технологического рывка, так и осталась на уровне более чем 20-летней давности. Только сейчас начинается выбор приоритетов развития авиационного комплекса России. Но на это затянувшееся осознание ушло слишком много времени (минимум лет десять-пятнадцать).
В ГА РФ преобладает логика неосмысленного копирования инерционного опыта развитых стран, и инерция этого процесса ведет российскую авиацию по пути, который лишен дальнейшей перспективы. Можно наблюдать, как происходит поглощение российского авиационного рынка западным. Все началось с внедрения в РФ западных стандартов, не сгармонизированных с российской системой стандартизации, при полном отсутствии соответствующих российских регламентирующих документов.
Глобальные проблемы все чаще проявляются как источник чрезвычайных ситуаций, приводящих к кризису. Одной из основных проблем сегодня является отсутствие нормативных актов — полных, научно обоснованных правовых норм, которые могут эффективно и в интересах отечественной авиации регулировать разнообразную деятельность на воздушном транспорте РФ.
В чрезвычайно тяжелом положении оказался сегодня российский авиационный комплекс, поскольку он вошел в ту стадию системного кризиса, когда негативные тенденции последних десяти лет начинают создавать новые знаковые типы катастроф. Знаковые катастрофы показали, что даже «рядовые технические решения» и непринятие некоторых вполне очевидных правил создали длинную цепочку последствий, которые в ряде случаев оказались причиной многих тяжелых технических и экономических потерь.
Сегодня можно однозначно говорить об ухудшении технологической безопасности в области авиации, которая определяет степень защищенности человека, общества, объектов и окружающей среды от угроз, связанных с необоснованным созданием или несозданием технических систем, технологических процессов и материалов, обеспечивающих достижение основных национальных интересов страны в сфере авиационной деятельности. Следует иметь в виду, что технологическая безопасность становится доминантой обеспечения техногенной безопасности.
Анализ причин последних авиационных происшествий показал, что существующая в отрасли система мониторинга информации неустойчива и неадекватна современным задачам управления стратегическими рисками
и предупреждения кризисных явлений. Причины такой неустойчивости уже невозможно объяснить только лишь ссылками на человеческий фактор. Пора ставить вопросы персональной ответственности за нарушения технологической безопасности.
Управление комплексной безопасностью по критериям рисков
Очень долго происходило развитие и реорганизация отрасли без учета последних достижений в науке. Тем не менее, выполненные к настоящему времени научные разработки могут способствовать переходу к новой стадии формирования и реализации государственной политики в области безопасности.
Назрела необходимость определения и научной разработки проблем безопасности авиационного комплекса (АК) в общем, транспортном и промышленном, масштабе на основе технико-математического моделирования состояния АК в целом (АП и ГА). Могут быть обеспечены формирование системы сопоставимых критериев и показателей безопасности системы и ее элементов, что позволит проводить постоянный мониторинг системы и решать вопросы оптимизации структуры авиационного комплекса. Научной основой нового подхода является концепция исчисления рисков и управления безопасностью путем управления рисками.
Методология разработки и построения системы обеспечения устойчивого и безопасного функционирования транспортной составляющей авиационного комплекса России должна базироваться на следующих положениях:
• На современной методологии исчисления рисков возникновения нежелательных явлений, событий, аварий и
катастроф на воздушном транспорте;
• На принципах менеджмента риска и управления надежностью систем.
При этом должны быть учтены рекомендации национальных и международных стандартов и соглашений. Реализация такого подхода должна проводиться в четком соответствии с принципами государственной концепции построения системы обеспечения безопасности, на основе закона РФ «О техническом регулировании», гар-монизизации и адаптации к нормам международного права.
Следует учитывать, что система управления рисками закреплена в некоторой степени законодательно в российской Национальной системе стандартизации. Поэтому перевод авиационного комплекса на управление комплексной безопасностью по критериям рисков вполне возможен, и это является для России более актуальным, чем для большинства развитых стран с относительно стабильными формами и показателями функционирования основных сфер жизнедеятельности.
При практическом применении в качестве механизмов управления рисками используются экспертно-аналити-ческие методы, на основе которых специалисты в области анализа риска в конкретных сферах деятельности (летной годности, летной эксплуатации,
и т.д.) выявляют и дают количественную оценку значимости угроз для безопасного функционирования и устойчивого развития авиационного комплекса. По значимости угроз далее устанавливаются их приоритеты (ранжируются риски). Данная процедура представляет собой необходимое условие корректного определения перечня рисков авиационного комплекса как приоритетных целей управления.
Управление — интегрированный процесс. Известная взаимосвязь процессов управления, состоящая в том, что часто улучшение в одной области может быть достигнуто лишь за счет ухудшения в другой, проявилась в России в сфере взаимодействия между ГА и АП, когда увеличение объемов перевозок в ГА было произведено за счет ликвидации стареющих российских ВС и приобретения авиакомпаниями России подержанных западных ВС, что привело к стагнации российской гражданской АП.
Алгоритмическая и методическая схема предлагаемого подхода может быть следующей:
• Идентификация рисков;
• Прогнозирование сценариев развития событий и оценка возможного ущерба;
• Категорирование объектов по степени опасности;
• Разработка мер по предотвращению возможных опасных сценариев;
• Назначение приемлемых уровней рисков;
• Определение уровней защиты объектов;
• Оценка фактического уровня рисков в системе;
• Выработка рекомендаций и принятие мер по управлению рисками;
• Определение уровней потребных ресурсов, необходимых для обеспечения безопасности систем;
• Корректировка и модернизация систем мониторинга уровня безопасности в гражданской авиации;
• Корректировка систем подготовки и обучения персонала и операторов авиационных систем.
Государственное регулирование отрасли
Фактически вопрос создания, поставки и эксплуатации новой АТ постоянно откладывается вот уже на протяжении 15 лет, формируя тренд устойчивого старения эксплуатируемых ВС во всех смыслах, деградации наземной инфраструктуры. Полностью потеряна управляемость авиаремонтными заводами. Произошла неизбежная кадровая деградация и утечка кадров, таящая в себе опасности потери управленческого опыта и невозможности передачи его новому поколению кадров.
Анализ авиационных катастроф последних лет показал: авиационная техника вышла на такой уровень сложности и масштабов использования технических систем, когда традиционные (плановые) методы контроля и прогнозирования ее состояния все чаще оказываются неадекватными. В отечественной практике отсутствуют и до сих пор не сформированы новые правила функционирования в условиях рынка, не учитывается международная нормативная практика (документы). Не развиты единые базовые положения по системам оперативного управления авиационными ресурсами.
Принципы государственного регулирования авиационной деятельности и государственной политики обеспечения безопасности:
• Конечная ответственность государства за обеспечение уровня безопасности авиационного комплекса;
• Приоритеты охраны жизни и здоровья людей, государственного, общественного и личного имущества;
• Гармонизация норм, требований, правил и процедур обеспечения авиационной деятельности в Российской Федерации в соответствии с международными требованиями;
• Разумное соотношение целей обеспечения безопасности с реальными возможностями государства;
• Недопустимость нанесения необоснованного ущерба хозяйственной деятельности авиационного комплекса при государственных регулирующих воздействиях;
• Адекватность профилактических мер степени угроз и возможному ущербу от нарушений в области безопасности авиационного комплекса;
• Необходимое, своевременное и комплексно сформированное нормативно-правовое и другое ресурсное обеспечение всех компонентов деятельности авиационного комплекса;
• Учет баланса интересов общества, государства, хозяйствующих субъектов, потребителей продукции и услуг авиационного комплекса;
• Максимальное использование в рыночных условиях возможностей государственно-частного партнерства;
• Приоритет планово-предупредительных мероприятий, комплексный характер и координация деятельности всех субъектов и объектов авиационной деятельности;
• Непрерывность обеспечения безопасности, заблаговременное выявление условий и факторов, угрожающих
нормальному функционированию авиационного комплекса.
Главной целью должно стать создание эффективных систем снижения ресурсных затрат, повышения качества обслуживания, безопасности полетов и производительности. Естественно, что понятие ресурсов в данном случае подразумевает широкое толкование. Авиастроение — это часть авиационного бизнеса. Доходы от авиаперевозок, обеспечения эксплуатации, ремонта, обучения, модернизации во много раз превосходят доходы от собственно производства авиационной техники.
Причем первоочередными мерами должно быть совершенствование правовой базы путем ее наполнения нормами прямого действия, а также создание однородной правовой среды путем постепенного сближения российского авиационного законодательства с западным законодательством (лучше европейским), постепенный переход к единообразным правилам и нормам.
Созданные в конце 90-х годов прошлого века и действующие сегодня российские авиационные правила, точнее их часть (ФАП и АП), в основном по производству АТ, соответствует американским правилам FAR. Другая часть, в основном по эксплуатации АТ, соответ-
ствует европейским JAR. Большое количество устаревших правовых норм разработки 70-х — 90-х годов, в основном по летной, коммерческой эксплуатации, осталось в наследство от СССР (правомочность которых не всегда может быть подтверждена в судебном порядке). К сожалению, в России в значительной степени отсутствуют гармонизированные друг с другом и международным правом нормативные правовые акты практически на всех уровнях. По признанию специалистов, только 30% существующих нормативно-правовых документов авиатранспортного комплекса могут реально применяться.
В нынешнем состоянии Россия не готова ни к защите внутреннего авиационного рынка, ни к выходу на зарубежные авиационные рынки. Определение национальных приоритетов должно быть немедленно подкреплено разработкой нетарифных мер регулирования, активно применяемых западными странами, и мер содействия экспорту, разрешенных ВТО и не работающих в России. Так, действующая российская авиационная система сертификации, при всей ее дороговизне и «тотальном» характере контроля, не обеспечивает реального контроля качества и безопасности. Нарушением считается, прежде всего, отсутствие сертификата, а не низкое качество изделий и работ, на которые был выписан этот сертификат.
Необходимо предусмотреть в авиационном комплексе возможность более жесткого государственного контроля за соблюдением технических требований и ответственности за их нарушение, введение других мер нетарифного регулирования через систему стандартизации на воздушном транспорте.
Сегодня, пожалуй, единственный наиболее действенный способ блокирования сброса старой авиатехники в Россию — создание третьей стороны (европейский аналог) на предрыноч-ной стадии, причем только для АТ российской регистрации. Для этого нужно немедленно создать российские национальные технические требования к поставляемой в государственный реестр АТ и предусмотреть возможность более жесткого контроля за соблюдением этих технических требований, безусловной ответственности за их нарушение.
Известны некоторые европейские подходы, которые вполне могут быть применимы в российской авиации.
Руководящие принципы по Европейскому глобальному подходу к сертификации и проведению тестирования:
• Создается однородность процедур оценки соответствия;
• Применяются российские стандарты, относящиеся к оценке качества (должны соблюдаться органами по оценке соответствия);
• Устанавливаются системы аккредитации и применяются методы взаимного сравнения;
• Разрабатываются соглашения о взаимном признании сертификатов качества;
• Разработкой соответствующих программ сводятся к минимуму различия в существующих инфраструктурах оценки качества (таких как системы калибровки и метрологии, испытательные лаборатории, органы сертификации и контроля, органы сертификации).
В соответствии с государственными соглашениями, программами по кооперации и техническому сопровождению развиваются торговые связи между Сообществом и третьими странами.
Стандартные элементы Европейских директив нового подхода
Европейские директивы нового подхода базируются на следующих принципах:
• Гармонизация ограничивается рамками основных требований;
• Только продукция, отвечающая основным требованиям, может быть размещена на рынке или введена в эксплуатацию;
• Гармонизированные стандарты, которые преобразуются в Национальные стандарты, должны отвечать соответствующим основным требованиям;
• Применение гармонизированных стандартов или других технических условий остается рекомендательным;
• Изготовители могут выбрать методику оценки.
Критерии компетентности распространяются на следующие параметры:
• Доступность для персонала и оборудования;
• Независимость и беспристрастность оценки всех, кто прямо или косвенно имеет отношение к данному изделию;
• Техническая компетенция персонала, имеющего отношение к данному изделию и процедуре оценки соответствия;
• Охрана профессиональных секретов и достоверности;
• Обеспечение страхования гражданской ответственности при условии, что на такую ответственность распространяется действие национального законодательства.
Из представленного анализа можно сделать следующие выводы:
1. К стагнации и развалу авиационной отрасли России привели ошибки органов государственного управления — после смены общественной формации в России требовалась объединительная реформа управления авиационной отраслью (объединение АП и ГА), усиление системы государственного регулирования отраслью. На осознание этого ушло более 15 лет.
2. После объединения отрасли вторым шагом должно быть создание и совершенствование правовой базы путем ее наполнения нормами прямого действия, которые не должны иметь обратной силы и ухудшать условия функционирования авиационного комплекса. При этом необходимо рассмотреть создание однородной правовой среды путем постепенного сближения российского законодательства с законодательством западных (в основном европейских) стран, осуществить постепенный переход к единообразным правилам и нормам.
3. Необходимо поставить вопрос на уровне правительства о присоединении России к европейской системе JAR.
4. В целях защиты авиационного рынка от проникновения (сброса) в Россию потока контрафактных изделий и бывшей в употреблении АТ рассмотреть вопрос о создании и немедленном внедрении (за 6 месяцев — до вступления России в ВТО) системы защитных мер нетарифного регулирования.
5. В целях защиты внутреннего авиационного рынка от иностранного вмешательства запретить полеты российских ВС на внутренних линиях с иностранной регистрацией.
6. В целях усиления государственного контроля и надзора за поступающей западной авиационной техникой, в рамках системы нетарифного регулирования в соответствии с законом «О техническом регулировании» создать независимую некоммерческую систему подтверждения соответствия третьей стороны (европейский вариант).
7. Необходимо рассмотреть вопрос создания государственной системы страхования авиационных рисков.
