CC BY
9
РЕФЕРАТЫ
Солник Ст.
СОХРАНИТСЯ ЛИ РОССИЯ?
ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА И ПЕРИФЕРИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
SOLNICK ST.
Will Russia survive? Center and periphery in the Russian Federation // Post-Soviet political order:
Conflict and state building — N.Y., 1998 — P. 58-80.
Ст.Солник — политолог из Колумбийского университета (Нью-Йорк).
После провозглашения в 1991 г. независимости России, пишет автор, многим обозревателям, как в стране, так и за рубежом, казалось, что начавшийся процесс фрагментации Советского Союза перехлестнется и на территорию самой Российской Федерации. Заявления большинства бывших автономных республик о своем сувере-нитете, казалось бы, подтверждали эти предположения. Но прошло четыре с небольшим года — и обнаружилось, что даже такого импульса, как разгром федеральных войск в Чечне недостаточно для распространения сепаратизма на остальные этнические республики. “Произошло нечто совсем обратное: президенты многих из них предпочли связать свою судьбу с “партией власти” в Москве”. Среди аналитиков укрепилось широко распространенное мнение, что Россия неуклонно продвигается по пути восстановления унитаристского централизма советского типа (с. 58).
При переговорах центра и регионов по вопросам распределения финансовых средств и юрисдикции асимметричность между автономиями играла отнюдь не однозначную роль. Этнический фактор “не столько порождал взаимные распри между этническими группами, сколько, в силу унаследованного с советских времен этнофедерализма, способствовал объединению в единый блок, способный к коллективным переговорам с центром” (с. 58). Вместе с тем “присущая блоку асимметричность обеспечивала Москве значительные возможности маневрирования с целью консолидации с центральной властью и предотвращения раздробленности” (с. 58-59).
Формирование любой государственной системы, состоящей из общенациональной власти и региональных структур, включает переговоры, в ходе которых неизменно развертывается борьба за распределение полномочий между Центром и периферией. Следует выделить несколько отличительных черт, характерных для переговорного процесса в постсоветской России.
1. Вследствие того, что переговоры ведутся синхронно, соглашения, заключенные с одним из субъектов Федерации сказываются и на ходе переговоров со всеми остальными; последние получают информацию не только по материально -правовым вопросам (статус, налоги и пр.), но и о переговорной стратегии Центра, а также о ресурсах, которыми он располагает.
2. Поскольку ни один из партнеров не подвергается какому-либо внешнему давлению, соглашение “может быть достигнуто — при условии, что Центр явно не собирается добиваться силового решения, — лишь в том случае, если оно будет признано взаимовыгодным обеими сторонами” (с. 59).
3. К моменту начала переговоров не все их участники располагали равными правами — в Советском государстве существовала асимметричная федеративная структура.
Единообразный статус национальных автономий сделал бы переговорный процесс более эффективным, поэтому проблема устранения диспаритета стала одной из наиболее важных тем в ходе переговоров. Сложившаяся в постсоветской России политическая обстановка способствовала объединению этнических республик на переговорах с центром с целью согласования позиций и осуществления коллективных действий (с. 64).
Стратегия сторон на переговорах может варьировать в зависимости от складывающейся политической ситуации. Оптимальным вариантом, способствующим упрочению престижа Центра, является установление прозрачных, единых для всех субъектов Федерации норм, регулирующих отношение федеральных и местных властей. Предполагается, что жестко зафиксированные в таких
положениях соглашения, касающиеся распределения ресурсов и юрисдикции, не подлежат ad hoc пересмотру на двухстороннем уровне, т. е. отдельным автономиям не может быть предоставлен режим исключительного благоприятствования (с. 61).
Однако в тех случаях, когда центральная власть чувствует, что не в состоянии обязать всех субъектов Федерации придерживаться единых норм, она готова прибегнуть к альтернативной тактике сепаратных двусторонних переговоров с отдельными регионами. Селективная стратегия может использоваться и с целью вознаграждения наиболее лояльных субъектов Федерации, а также подкупа сепара-тистски настроенных республик (это наиболее распространенная форма этнофедеральных соглашений).
Порождаемая ad hoc договорами асимметрия федеральной структуры и неравенство между регионами влекут за собой “эскалацию выдвигаемых ими требований, а в самых крайних слу-чаях — к открытому конфликту между самими автономиями или между ними и Центром”; возможно также “возникновение квазифеодальных структур, опирающихся на систему личностных связей между элитами различного уровня” (с. 62). В 90-е годы федеральная политика России осуществлялась именно по такому сценарию.
В 1990 г., вслед за провозглашением РФ своего суверенитета, ее примеру последовали 11 из 16 входивших в состав России автономных республик. Первоначально вопрос о долгосрочных последствиях такого хода событий вызвал озабоченность у Б.Ельцина, но очень скоро им было принято решение заручиться поддержкой автономий в его борьбе с М.Горбачевым. Понимая всю тщетность возражений последнего против деклараций республик о суверенитете, Ельцин, адресуясь к их руководителям, заявляет: “Берите себе столько суверенитета, сколько переварите”. После развала Советского Союза российский президент оказался в довольно затруднительном положении: стремясь к консолидации нового независимого государства, он вместе с тем был связан взятыми им ранее на себя в отношении автономий обязательствами. Добиваясь лояльности со стороны этнических республик, Ельцин предложил подписать Федеративный договор, который послужит основой для новой, постсоветской конституции. Содержавшиеся в этом проекте уступки автономиям вызвали протест со стороны остальных регионов, считавших, что тем самым, с точки зрения статуса, они низводятся до второстепенного уровня. “В надежде предотвратить бунт областей и достигнуть консенсуса хотя бы в отношении временной государственной структуры, в марте 1992 г. Ельцин подписывает три сходных по форме договора” — с автономными республиками и областями, с автономными округами и с неэтническими областями и краями (с. 64-65). В действительности договора с последними лишь незначительно расширяли их права, если не считать присвоения им наименования “субъект Федерации” (с. 65). Русские регионы тщетно протестовали против предоставления республикам экономических и политических привилегий после победы Ельцина на референдуме в апреле 1993 г.
Политика центра в отношении республик не отличалась особой последовательностью: “Шаги с целью ублажить непокорные республики перемежались с попытками лишить их привилегий” (с. 65). Созванное в июле Конституционное совещание крайне неохотно согласилось с сохранением за республиками суверенного статуса, поскольку и все остальные субъекты Федерации требовали предоставления им равных прав. Принятый в конечном счете проект вызвал одобрение лишь у представителей восьми из 20 республик; не получил он сколько-нибудь значительной политической поддержки и у руководителей регионов.
В августе, стремясь выйти из тупиковой ситуации, в которой он оказался в результате конфликта с Верховным Советом, Ельцин де-лает еще одну попытку добиться со стороны местных руководителей поддержки проекта Конституции. Он предлагает сформировать из представителей 89 местных правительств Совет Федерации, т.е. верхнюю палату нового российского парламента. Однако региональные лидеры, сочтя это предложение “лишь краткосрочной уловкой с целью перехитрить Верховный Совет”, опасались, что в долгосрочной перспективе аналогичная уловка может быть использована и против самого СФ. Представители республик также возражали против предоставления всем субъектам Федерации равного статуса, поскольку тем самым численное преимущество оказывалось у русских областей.
После октябрьских событий 1993 г. роль Центра возрастает, республики постепенно утрачивают ряд привилегий, предоставленных им предшествующими договорами. В новой Конституции о суверенитете республик уже не упоминалось, их уравнивают, по крайней мере формально, с областями. Как и ожидалось, результаты референдума свидетельствовали о негативном отношении к ней со стороны населения республик. Чечня и Татарстан вообще отказались признать законность новой Конституции.
В феврале 1994 г. Ельцин подписывает двусторонний договор с Татарстаном. “Практически это соглашение лишь незначительно расширяло реальные права Татарстана по сравнению с теми, которые новая Конституция предоставляла республикам, однако этого шага оказалось достаточно, чтобы удовлетворить издавна выдвигавшееся Казанью требование об уравнении с Москвой” (с. 66). Такое манипулирование Конституцией создало прецедент, опираясь на который и другие субъекты Федерации
потребовали заключения с ними особых соглашений. Несмотря на последовавшие неоднократные заявления, что более не будет никаких двусторонних договоров, в 1995 г. аналогичные документы подписываются еще с шестью республиками. В 1996 г. Ельцин предлагает заключить двусторонние договора с областями и краями. Целый ряд двусторонних соглашений был подписан с ними, а также с республиками, в ходе предвыборной президентской кампании. Проявив готовность к заключению таких двусторонних договоров, как с республиками, так и регионами, президент “сумел справиться, — если не считать Чечни, — с вызовом асимметричной федеральной структуре России” (с. 75).
Позиция республик и регионов, — по крайней мере некоторых из них, — играла решающую роль в судьбе государственного строительства Российской Федерации. Рычаги влияния, которыми они располагали, выходили далеко за рамки конституционного процесса. В результате приватизации немалые финансовые ресурсы оказались под прямым контролем региональных лидеров. Исполнение федерального бюджета в значительной мере зависело от отчислений из регионов.
Таким образом, у них было достаточно козырей, чтобы не позволить Москве в одностороннем порядке навязать им желательные ей условия соглашений, однако это не означает, что Центр целиком зависел от властей на местах. Еще с советских времен, пишет Ст.Солник, подавляющая часть транспортных, коммуникационных и информационных потоков шла через Москву; “все разговоры о возможности автаркии регионов представляются бредом” (с. 67). Поскольку ни Центр, ни периферия не располагали решающим перевесом, от стратегии, которую изберет та или иная сторона, в значительной мере зависел исход переговоров.
В 1990 г. Российская Федерация все еще оставалась управляемым из Центра унитарным государством; существовавшие здесь несколько межрегиональных коалиций не имели сколько-нибудь серьезного значения. Вскоре после крушения Советского Союза Москва отказалась от единых норм региональной политики. К 1994 г. Россия превратилась в предельно асимметричную федерацию: отношения Москвы с периферией определялись многочисленными селективными соглашениями, статус республик резко отличался от правового положения неэтнических регионов. Проводимая в отношении субъектов Федерации фискальная политика также носила селективный характер. “При распределении доходов в наиболее проигрышном положении чаще всего оказывались русские области и края” (с. 69). Впрочем, возможно, это было обусловлено не столько определенной программой действий, сколько политической слабостью Центра, который был не в состоянии оказать силовое давление на республики, отказавшиеся платить налоги. Лишь однажды, в октябре 1993 г., указом президента была предпринята серьезная попытка установить единую, прозрачную систему фискальных норм. Эта мера, — затем закрепленная в новой конституции, провозгласившей равенство всех субъектов Федерации, — оказалась достаточно эффективной, предусматривавшиеся ею санкции побудили все автономии, кроме Чечни и Татарстана, возобновить налоговые отчисления в федеральный бюджет. “Но уже в феврале 1994 г., с подписанием договора с Татарстаном, двусторонние аd hoc соглашения снова становятся основным механизмом упрочения конституционного устройства. Согласно договору, как федеральные, так и республиканские власти вправе устанавливать и собирать налоги, но оставалось неясным, распространяется ли автоматически действующий на всей остальной территории РФ порядок распределения доходов автоматически и на Татарстан” (с. 70). Фискальные привилегии, предоставлявшиеся последующим соглашением с Башкортостаном носили уже более прозрачный характер. До 1996 г. двусторонние договора заключались только с автономиями, что давало основания остальным членам Федерации заявлять, что такого рода соглашения стали исключительной прерогативой этнических республик. Однако, когда в январе этого года Ельцин подписал аналогичные договора со Свердловской, Калининградской, Оренбургской областями и Краснодарским краем, все остальные 56 русских субъектов Федерации потребовали заключения с каждым из них соглашений, которые прояснили бы отношения Центра и периферии по вопросам распределения ресурсов и юрисдикции.
Параллельно, начиная с 1994 г., автономии с целью сохранить свое привилегированное положение создают de facto довольно устойчивые коалиции; наличие этнического самосознания облегчает координацию их совместных действий. В отличие от них русские регионы оказались не в состоянии объединиться, чтобы добиваться на переговорах аналогичных привилегий или лишить особого статуса национальные республики.
В большинстве автономий русские составляют значительную часть или даже большинство населения. Этим, вероятно, объясняется, что национализм не играет заметной роли в позиции руководителей республик; привилегированное положение автономий в составе Федерации имеет в их глазах гораздо большее значение. Все 20 республик выступили единым фронтом, так что “любую попытку устранить различия между ними и регионами каждый расценивал как попытку покушения на собственные интересы” (с. 70).
Вместе с тем война в Чечне продемонстрировала, что у коалиции республик довольно ограниченные возможности. Протесты со стороны Карелии свидетельствовали, что не только этническое или религиозное родство, но и фактор статуса в немалой мере определяет позицию автономий. Президент
бЗ
Чувашии подписал антиконститу-ционный указ, разрешавший чувашским солдатам уклоняться от выполнения своего воинского долга в Чечне. Позиция Татарстана и Башкортостана, заключивших годом ранее двусторонний договор с Москвой, была более сдержанной. Хотя их руководители и участвовали во встрече руководителей семи республик в Чебоксарах, созванной в связи с вторжением в Чечню, однако они ограничились предложением посредничества. В свете этих событий становится понятным, что посредством двусторонних ad hoc договоров Москва стремилась не только умиротворить непокорные республики, но и ослабить механизм, обеспечивающий автономиям координацию совместных действий (с. 72).
Русские края и области также предприняли несколько попыток к сплочению, чтобы противостоять “клубу” республик и вести более эффективные переговоры с центром, однако мало кому из этих объединений удалось стать чем-либо большим, чем просто региональной торговой ассоциацией. Наиболее удачливым среди этих объединений оказалось так называемое “Сибирское соглашение”, однако с течением времени экономические различия между регионами, с одной стороны, и манипулирование Москвы национальными округами — с другой, все более осложняли осуществление каких-либо совместных акций в отношении центра.
“Судьба “Уральской республики” наглядно продемонстрировала как помехи, стоявшие на пути региональной интеграции, так и широкие возможности маневрирования, которыми располагали федеральные власти в Москве” (с. 73). В 1990 г. пять областей с целью стимулирования экономического развития создали ассоциацию “Большой Урал”. В 1993 г. ассоциация выступила против двух обсуждавшихся проектов новой Конституции, считая, что они закрепляют прежнее неравенство между русскими областями и этническими республиками. Были выдвинуты предложения о преобразовании “Большого Урала” в Уральскую республику. Федеральные власти немедленно предприняли ответные шаги, направленные на подрыв единства “Уральской пятерки”: премьер-министр Черномырдин отправился в Оренбург, где сообщил о проекте указа, предоставля-ющего ряд льгот Оренбургской области. Эта мера возымела свое действие. Вскоре после визита премьера последовало выступление Оренбургского губернатора, довольно пренебрежительно отозвавшегося о модели “Большого Урала”. Тем не менее в июле Свердловская область заявила о присвоении себе статуса республики, т.е. о создании Уральской республики в составе Российской Федерации, однако ни один из членов “пятерки” не проявил желания к ней присоединиться. С.Шахрай предупредил свердловских руководителей, что президент согласится с созданием “республики” лишь в том случае, если в нее войдут и другие уральские регионы. Несмотря на это, 27 октября Свердловский областной совет в одностороннем порядке утвердил “конституцию” новоявленной республики.
Следует отметить, что отношение Ельцина к свердловской инициативе носило амбивалентный характер. Предоставив краям и областям равные с автономиями привилегии, федеральный центр подорвал бы значимость блока автономий. Президент оказался перед выбором: позволив регионам последовать примеру Свердловска, тем самым уровнять субъекты Федерации, — или, ограничившись декларированием “равенства”, на деле сохранить существующее различие между республиками и регионами. Однако к ноябрю стало еще очевиднее, насколько еще сильна коалиция автономий. Ельцин понимал, что реализация “уральской модели” вызовет крайне враждебную реакцию со стороны республик, в чьей хотя бы минимальной поддержке он нуждался для ратификации новой Конституции. С учетом этого президент избрал вторую из названных альтернатив. 9 ноября, ссылаясь на грубейшее нарушение Конституции, он распускает самопровозглашенную Уральскую республику, смещает губернатора Росселя. “Если бы Ельцин действительно хотел уравнять республики и регионы, он должен был бы дать Свердловску зеленый свет и, опи-раясь на свой возросший авторитет, взять четкий курс, направленный на повышение статуса регионов” (с.75). Вновь ставший губернатором в 1995 г., Россель сразу же заявляет, что с заключением с Москвой договора о разделении полномочий вопрос о статусе Свердловской области был бы снят. С подписанием такого договора в январе следующего года идея Уральской республики была окончательно похоронена.
С начала 1996 г. давление на федеральные власти русских регионов, требующих уравнения с республиками, продолжает нара-стать. С введением выборности губернаторов последние становятся более независимыми: препятствовать их совместным действиям теперь уже сложнее, особенно после того, как реорганизованный Совет Федерации становится их регулярно созываемым форумом. Не исключено, однако, что со временем, в результате возрастающей институализации региональных экономических ассоциаций, противостояние республик и регионов сменится расколом между областями (с. 75-76). Впрочем, пока что экономические ассоциации располагают лишь незначительным политическим влиянием.
В перспективе возможно несколько вариантов дальнейшего развития отношений центра и периферии. Если Россия пойдет по пути бесконечных двусторонних переговоров с субъектами Федерации, “в условиях существующей асимметрии это может привести к анархической схватке в борьбе за привилегии... послужит толчком к созданию блока неэтнических регионов”. Иная ситуация может
сложиться в том случае, если центру удастся покончить с бесчисленными двусторонними договорами и расколоть коалицию республик на более или менее привилегированные группировки. В результате может возникнуть “нечто сходное с испанской или индийской федеративной структурой, когда центр достаточно силен, чтобы взять на себя распределение ресурсов, и лишь немногим территориям предоставляются особые привилегии” (с. 76).
Ю.В.Цейтлин
