Снижение рентных административных барьеров и уровня коррупции - необходимое условие модернизации системы образовательных услуг Текст научной статьи по специальности «Социологические науки»

УДК 001.895

СНИЖЕНИЕ РЕНТНЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ И УРОВНЯ КОРРУПЦИИ -НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ

С. Э. САВЗИХАНОВА,

кандидат экономических наук, доцент кафедры информационных технологий E-mail: ssavzikhanova@ yandex.ru Дагестанский государственный институт народного хозяйства при Правительстве Республики Дагестан

В статье определены подходы к разрушению административных барьеров в сфере образовательных услуг. Предложены инструменты и механизмы снижения уровня коррупции в этой сфере на основе обеспечения демократических принципов при использовании комплексной информационно-коммуникационной системы, создающей условия для осуществления общественного контроля и защиты интересов студентов и преподавателей.

Ключевые слова:услуга, образование, барьер, деэко-номизация, бюрократия, коррупция.

По общему признанию, система государственного управления в России работает неудовлетворительно. Она нацелена на формальный контроль, а не на развитие. Развитие происходит само по себе, а не в результате целенаправленных действий государства. Необходимо преодолеть ориентацию на постоянную самоподстраховку, выражающуюся в нарастающем количестве обязательных требований к гражданам, образованию, бизнесу и др.

Одним из критериев для типологизации административных барьеров является возможность при-

своения ренты. Именно наличие агента (группы агентов), присваивающего ренту (или имеющего такое намерение), делает возможным существование и воспроизводство системы административных барьеров.

Административные барьеры нерентного (непредумышленного) типа легче поддаются корректировке и отмене, поскольку отсутствуют силы, непосредственно заинтересованные в их поддержании и создании. Возникновение административных барьеров этого типа связано с ограниченной рациональностью законодателя и с изменениями институциональной среды. Одним из способов борьбы с административными барьерами в экономике, по мнению автора, может быть смещение административного барьера от рентного к нерентному. В общем виде базовый цикл воспроизводства административного барьера представлен нарис. 1.

В настоящее время достаточно актуальной задачей остается поиск оптимальных механизмов разрушения административных барьеров.

Разработка

ниСти 1 уциуча лы-уг о

гфоеита

Рассмотрим два варианта разрушения административного барьера — де-юре и де-факто. В случае разрушения административного барьера де-юре институциональный предприниматель, реализующий антипроект, использует судебную или административную процедуру, чтобы добиться решения об отмене административного барьера.

Другой вариант развития событий: административный барьер остается таковым, но рента перестает присваиваться исключительно субъектом административных правоотношений и рассеивается. В этом случае барьер остается, но теряет свой рентный характер, что облегчает реализацию антипроектов (снижается сопротивление субъектов административных правоотношений). Схема разрушения административного барьера представлена на рис. 2.

По мнению автора, стране нужна не дебюрократизация экономики, а деэкономизация бюрократии. Это предполагает реформирование системы государственной службы, которое должно быть направлено на решение следующих задач:

- обеспечение большей прозрачности действий государственных служащих;

- создание стимулов для построения долгосрочной карьеры госслужащих;

- создание стимулов к постоянному повышению квалификации;

- обеспечение большей прозрачности системы материального стимулирования;

- создание дополнительных ограничений на занятость в сферах бизнеса, являющихся профильными для госслужащего, в случае его увольнения с государственной службы;

- разработка системы контрольных показателей, которые в минимальной степени поддаются манипуляции со стороны госслужащих, чья деятельность оценивается с помощью таких показателей.

Обнаружение возможности создания а^имьистратианого барьера

Отмена ил« корректировка арминистрапиноло барьера

Введение документа

в ДЕЙСТВИЕ и реальное функционирование барьера

Противодействие (реализация антиприктэ)

Рис. 1. Базовый цикл воспроизводства административного барьера [5, с. 159]

Общая линия борьбы с административными барьерами должна быть направлена в большей степени на преодоление условий, делающих привлекательными инвестиции в барьеростроительс-тво, чем на борьбу с отдельными барьерами, хотя такая борьба тоже необходима. В общем виде схема комплекса мер по борьбе с административными барьерами представлена на рис. 3.

Очень важным является элемент ответственности за принимаемые решения в области госу-

Разрушение административного барьера

Де-юре (отмена нормативного акта)

Де-факто

Судебная процедура Административная процедура

\ 1 к

Институциональный предприниматель (инициатор) Барьер остается, но перестает носить рентный характер

Частные издержки меньше выгод (барьер ликвидируется)

Размывание ренты, снижение стоимости преодоления барьера для плательщика

Конкурентные механизмы преодоления административного барьера

Рис. 2. Схема разрушения административного барьера

Рис. 3. Схема программных мер по дебюрократизации экономики: изменения институциональной среды; б — снижение инвестиционной привлекательности [2, с. 48]

дарственного регулирования экономики. Если за неэффективные решения в деятельности крупной компании собственник расплачивается снижением прибыли, частичным или полным разорением, то руководители государственных органов практически не несут никакой персональной ответственности. Это снижает результативность принимаемых решений, подрывает авторитет государства в целом, дискредитирует саму положительную

идею усиления государственного регулирования экономики.

Система образовательных услуг относится к социально значимой сфере и обязательно требует государственного регулирования. Однако построение эффективной системы государственного регулирования сферы образовательных услуг является достаточно сложной задачей. Особо важно определить оптимальный уровень необходимого

государственного вмешательства, а также установить соответствующие правила, которые миними-зируютрентные административные барьеры.

Даже в условиях рыночной экономики система государственного регулирования сферы образовательных услуг в России сильно не изменилась и является малоэффективной, не способствует развитию этой сферы. В сложившейся ситуации без модернизации системы государственного регулирования и управления сферой образовательных услуг невозможно обеспечить необходимого уровня развития этой сферы. Такая модернизация в первую очередь должна решить проблему снижения рентных административных барьеров и уровня коррупции в сфере образовательных услуг.

Проблема ответственности отдельных государственных институтов за принимаемые ими решения не может рассматриваться абстрактно вне зависимости от конкретных личностей. Способность конкретного руководителя раствориться в общей структуре того или иного государственного органа не позволяет с достаточной степенью определенности выявить конкретное должностное лицо, виновное в принятии ошибочного или малорезультативного решения. Еще сложнее с определением тех лиц, которые своевременно не приняли действенных решений.

Проблема административных барьеров непосредственно связана с еще более серьезной болезнью российской власти — коррупцией. По данным неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру Трансперенси Интернешнл (Transparency International), по индексу восприятия коррупции в 2008 г. Россия занимала 147-е место, в 2009г. - 146-е, а в 2010г. - 154-е из 178 исследованных стран. Поборы чиновников, содержание «крыш» и пр. во многих случаях составляют суммы того же порядка, что и официальные налоги.

Среди всей совокупности факторов, которые определяют низкое качество государственного регулирования экономики, особое место принадлежит коррупции. Сфера образования находится, по некоторым оценкам, на третьем месте по уровню коррумпированности. Устойчивое лидерство принадлежит таможне.

Основная причина коррупции в сфере образования — ошибочная и отсталая организация управления образовательной деятельностью в стране. Здесь в центр образовательного процесса поставлены Министерство образования и науки

Российской Федерации и другие органы управления образованием. В свое время американский философ, психологи педагог Д. Дьюи (1859—1952гг.) совершил своего рода коперниковский переворот в системе образования, поставив в центр образовательной системы учащегося. И действительно, в цивилизованном обществе образование — это вопрос, который больше всего затрагивает каждого отдельного учащегося, затем его родителей, окружение, и только затем приходит очередь государства помогать развитию каждой личности. Соответственными должны быть и приоритеты.

Однако в нынешней системе организации образовательной деятельности в России просматривается стремление государственного органа установить свою неограниченную власть над каждым учащимся, студентом и далее — над всеми образовательными учреждениями.

К настоящему времени считается бесспорным мнение, что никакая власть не откажется по своей воле от коррупционных отношений в своей деятельности, если на нее не будет оказываться политическое давление со стороны общества. Само же давление на власть может осуществляться через культурно организованный политический процесс.

В целом коррупция в сфере образования имеет системный характер, и ее уровень доходит уже до критической отметки. В большинстве случаев нелегальные доходы преподавателей в системе высшего образования в несколько раз превышают легальные доходы. Такая ситуация в системе образования не только ставит под сомнение будущее этой важной сферы, но и очень опасна для всего общества. Ведь получается, что миллионы молодых людей, которым мы собираемся доверить будущее, получают не только теоретические познания решения различных вопросов коррупционным путем, но и серьезные практические навыки.

Для того чтобы существенно снизить уровень коррупции в системе образовательных услуг, необходимо создать единое информационно-коммуникационное пространство сферы высшего образования. Создание соответствующей комплексной информационно-коммуникационной системы позволит обеспечить:

- открытость и прозрачность деятельности вузов;

- возможность участия общества в формировании образовательной среды, в управлении, в осуществлении общественного контроля и т.д.;

- виртуальную мобильность для студентов и преподавателей;

- условия для защиты интересов студенчества и

Т.д.

Таким образом, создание такой информационной системы станет платформой для внедрения различных эффективных механизмов противодействия коррупционным проявлениям в сфере высшего образования.

Система образования в нашей стране состоит из трех подсистем:

- официально и реально бесплатной;

- официально и реально платной;

- официально бесплатной, а реально платной.

Последнюю подсистему можно, правда весьма

условно, разделить на «серый» сектор, предусматривающий неофициальные, но не противоречащие законодательству платежи, например частным репетиторам, и теневой — коррупционный, противозаконный.

Масштабы коррупционного сектора в сфере образовательных услуг достаточно велики. Например, взятка за поступление на платное отделение одного из самых престижных московских вузов в 2008 г. составляла 100 тыс. евро. Согласно данным опросов Фондом «Общественное мнение», за поступление в вузы и в ходе учебы своих детей в вузах в учебном 2005/06 г. россияне дали взяток на сумму 618 млн долл., или 14,5 млрд руб. При этом взятки составили около 40 % всех затрат, понесенных семьями на стадии поступления детей в вузы.

Когда говорят о коррупции в системе образования [6], обычно имеют в виду именно государственное образование, т. е. тот общественный сектор экономической структуры страны, который финансируется главным образом из государственного бюджета. Распределение и использование денег, собираемых помимо налогов, пожертвований и т. п. с домохозяйств официально (легально), довольно редко рассматривается на предмет коррупции.

Под коррупцией в сфере образовательных услуг в рамках авторского исследования мы будем понимать использование своего положения, должности, служебных полномочий для извлечения незаконной прибыли и прочей ренты [7].

Коррупция возникает и существует как в государственном, так и в негосударственном секторе образования, правда в гораздо меньших размерах. Коррупция в системе образования (как и в других системах) условно делится на два вида: верхушечную и низовую. Первая — это начальство, «генералы», вторая — «рядовые»: преподаватели, воспитатели, сотрудники администрации. На этих уровнях коррупция, как правило, различна

по виду, форме дохода, получаемого соответствующим экономическим агентом. Коррупционный доход наверху — это часто результат кражи, расхищения бюджетных средств и плюс взятки, внизу — взятки.

Исследования, проведенные в сфере образовательных услуг, показали:

- коррупция, как правило, не хаотична, а организованна и системна;

- оба уровня коррупции взаимосвязаны;

- действует принцип: надо заставить потенциального потребителя стать реальным;

- коррупция в большой степени имеет место там, где существует дефицит мест или других благ. Коррупцию в российском образовании провоцируют сравнительно низкие официальные зарплаты в большинстве учебных заведений всех ступеней, с одной стороны, и сочувственное отношение, своего рода моральная поддержка общества, способствующее самооправданию коррупционеров, с другой стороны. Эти же факторы снижают вероятность обнаружения коррупционеров и способствуют сокращению их моральных издержек.

Согласно Г. Беккеру и С. Роуз-Аккерман, принимая решение о коррупционном акте [7], субъект оценивает математическое ожидание выгод и издержек, которые будут иметь место как в случае его совершения, так и в случае отказа от него. Среди них и моральные издержки — осуждение со стороны общества и самоосуждение (самооправдание). Важна, естественно, и вероятность обнаружения коррупционных действий и наказания за них. При этом лица, принимающие решение, учитывают не объективную, а субъективную вероятность. Последняя зависит в первую очередь от их осведомленности и сложившегося в данном социуме общественного мнения.

Существуют различные стимулы к коррупционному поведению. Их, как показывают результаты многочисленных опросов, по меньшей мере три с каждой стороны.

Со стороны дающего: убежденность в невозможности или крайней трудности получения формально положенной услуги (например заслуженной оценки); желание получить неположенную услугу (например хорошую оценку при слабых знаниях); стремление «подкрепить» (или застраховать) себя.

Со стороны берущего: наличие монопольного положения, позволяющего получить дополнительное вознаграждение, незначительный риск и

частое отсутствие морального штрафа со стороны окружающих.

Остается открытым вопрос, в какой степени достойная легальная заработная плата и легальные высокие доходы в образовании (и не только в нем) устраняют коррупцию. Не углубляясь в эту проблему, можно заметить только, что недопустимо низкая зарплата заведомо может провоцировать коррупцию.

Вопросы экономического, в частности коррупционного, поведения семей в сфере образования детей и взрослых регулярно изучаются в рамках проекта «Мониторинг экономики образования» [3]. Ежегодно проводятся общероссийский и московский репрезентативные опросы. Эти вопросы подробно изучались в ходе исследований 2008 г. Было опрошено 9 ООО семей (в том числе более 5 ООО семей с детьми в возрасте от 4 до 22 лет) в рамках общероссийского опроса и 4 500 семей (в том числе около 1 700 семей с детьми) — в рамках московского опроса.

На основе этого эмпирического материала можно оценить, какие социально-демографические сегменты населения в той или иной мере заражены вирусом коррупционного поведения.

Ранее отмечалось, что необходимым условием существования коррупции является «моральная поддержка» со стороны окружающих. Проблема состоит в том, что многие, осуждая коррупцию как явление, сами ищут, кому бы дать взятку в той или иной ситуации. Чаще всего это судьбоносные ситуации, когда риск представляется недопустимым. Например, речь может идти о непоступлении в желаемый вуз. Коррупционный же путь в большинстве случаев обеспечивает определенные гарантии. Кроме того, взятка замещает собственные усилия ребенка, которые далеко не каждый склонен прилагать даже при наличии способностей.

Поскольку коррупционное поведение уголовно наказуемо, трудно себе представить, что все респонденты, дававшие взятки за своего ребенка, сообщат об этом совершенно незнакомому человеку-интервьюеру. Поэтому приводимый анализ выполнялся по ответам респондентов на три косвенных вопроса.

Рассмотрим анализ финансовых возможностей семей. Кто в состоянии давать за своих детей взятки такого размера, как те, о которых им приходилось слышать(табл. 1)?

Чаще всего о том, что в семейном бюджете найдутся средства на взятку, сообщали семьи докторов и кандидатов наук, чуть реже — семьи

Таблица 1

Доли имеющих финансовую возможность платить взятки при обучении детей, %[1]

Показатель Безусловно готовы Скорее готовы Не готовы

Все семьи с детьми 5 20 75

Самый высокий уровень образования в семье

Послевузовское 16 39 45

Незаконченное высшее 8 26 66

Высшее 5 27 68

Среднее профессиональное 3 16 81

Среднее общее 3 12 85

Начальное профессиональное 2 9 89

Основное общее 2 5 93

Род занятий лица с наибольшим доходом

Руководители предприятий 14 33 53

Индивидуальные предприниматели 15 31 54

Руководители подразделений 11 32 57

Специалисты 6 22 72

Служащие 3 17 80

Рабочие 3 15 82

лиц с высшим, еще чуть реже — с незаконченным высшим образованием.

Еще ярче проявляется связь между доступностью для семьи такого явления, как дача взятки за особое отношение к ребенку, и материальным положением семьи в целом.

Рассмотрим теперь, как ответили респонденты, в семьях которых есть дети, на вопрос о том, пошли бы они, если понадобится, на то, чтобы неофициально заплатить за особое отношение к ихребенку (табл. 2.).

Наиболее склонны к тому, чтобы дать, если понадобится, взятку за особый подход к своему ребенку, те семьи, в которых самое высокое образование — незаконченное высшее. Более четверти таких семей с той или иной степенью уверенности предпочли бы коррупционный путь решения проблемы. Тот же путь приемлем и когда у кого-то из членов семьи есть высшее образование. Что касается рода занятий, то наибольшей склонностью давать взятки за детей отличаются семьи индивидуальных предпринимателей. При случае на это пошла бы ровно треть таких семей, в том числе 13 % сделали бы это без всяких колебаний.

Прямая зависимость выявлена также между уровнем материального благосостояния семьи и ее готовностью при случае дать взятку, чтобы улучшить отношение к своему ребенку. По такому пути пошла бы треть семей, не испытывающих материальных затруднений, и только 13% семей, еле сводящих концы с концами. Готовность дать

Таблица 2

Доля склонных дать, если понадобится, взятку за особое отношение к своему ребенку в учебном заведении, %[1]

Показатель Безусловно готовы Скорее готовы Не готовы

Все семьи с детьми 6 16 78

Самый высокий уровень образования в семье

Послевузовское 5 22 73

Незаконченное высшее 8 17 76

Высшее 5 16 79

Среднее профессиональное 7 12 81

Среднее общее 3 12 85

Начальное профессиональное 4 10 86

Основное общее 1 6 93

Род занятий лица с наибольшим доходом

Руководители предприятий 13 20 67

Индивидуальные предприниматели 10 18 72

Руководители подразделений 6 18 76

Специалисты 7 16 76

Служащие 5 17 78

Рабочие 3 14 83

взятку за ребенка чаще всего выказывали жители областных и республиканских центров (24—28 %), а реже всего — жители сел (17%). Уверенно высказали такую готовность больше всего в столице: каждый десятый москвич хотел бы прибегнуть к взятке в случае возникновения у семьи проблем с обучением детей.

Таким образом, в сфере образования в настоящее время фиксируется весьма высокий уровень коррупции. Сферу образования отличает наличие мощных стимулов к даче взяток. Это может быть убежденность в невозможности или крайней трудности получения формально положенной услуги, желание получить неположенную услугу и стремление застраховаться на случай неудачи. Особую тревогу вызывает то, что значительная часть семей не только знает о случаях взяточничества в сфере образования и вполне терпимо к ним относится, но и не скрывает своей склонности решать возникающие проблемы коррупционным путем.

Исследованием зафиксирована положительная зависимость между социальными ресурсами семьи, с одной стороны, и готовностью к коррупционному поведению, с другой. Выявленные коррупционные механизмы воспроизводят и еще более усиливают социальное расслоение в обществе. Если не удастся снизить коррумпированность нынешней системы образования, наше общество рискует превратиться в кастовое. Для решения этой проблемы необходимо разрушить атмосферу морального оправдания взяток со стороны общества.

Бороться с коррупцией нужно, однако большее внимание нужно уделять устранению ее причин. С коррупцией, т.е. следствием, а не причиной больше должны бороться правоохранительные органы. Это могло бы дать результат, если бы правоохранительные органы сами были свободны от коррупции. Как показывает практика, редко какие делав сфере образования, касающиеся коррупции, доходят до суда.

В последнее время уверенность в безнаказанности породила ситуацию, когда все делается в открытую, и стоимость услуг знают студенты, родители и др. Для того чтобы исключить получение взяток при поступлении в вуз, внедрили систему зачисления в вузы по результатам ЕГЭ. Многие чиновники отрапортовали, что цели достигли. Это не соответствуетдействительности, абитуриентам и родителям от этого легче не стало. Теперь взятки нужно давать при сдаче ЕГЭ и «прейскурант цен» все заинтересованные лица знают. Но этим проблемы родителей не заканчиваются, еще нужно давать взятки вузовским сотрудникам. Если заплатить, есть вариант с любыми баллами, даже небольшими, поступить вуз на бюджетной основе. Один из вариантов — ученый секретарь приемной комиссии оформляет абитуриента как льготника. Отсутствие механизма обеспечения прозрачности или проверки этих документов позволяет безнаказанно оказывать такие «услуги». Это лишь один из способов.

Для снижения уровня коррупции в сфере высшего образования прежде всего необходимо минимизировать административные барьеры. Нужно создать условия, исключающие возможность для преподавателя единолично принимать решение. Должен быть альтернативный вариант, студент должен иметь возможность выбора преподавателя для сдачи экзамена или зачета. Необходимо отойти от правила: «заставить студента учиться, контролируя и наказывая».

В основном государственное регулирование в этой сфере должно решить три задачи:

- обеспечить обучение по общественно значимым, но экономически невыгодным специальностям;

- обеспечить равный доступ к образованию всех слоев населения;

- создать справедливую конкурентную среду.

В системе высшего образования необходимо создать независимую апелляционную инстанцию. Одной из самых эффективных антикоррупционных мер является обеспечение демократических

принципов открытости, публичности и гласности. Для этого при участии автора создана информационно-коммуникационная система — глобальный инновационно-образовательный портал [4]. При

Список литературы

этом обеспечивается защита интересов студентов, преподавателей и др. Кроме того, эта система позволяет создать условия для осуществления общественного контроля.

1. Галицкий Е. Г., Левин М. И. Взяткообучение и его социальные последствия //Вопросы образования. 2008. № 3.

2. Кузык Б. Н. Выбор века. М.: ИНЭС, Олмапресс, 2000.

3. Мониторинг экономики образования. URL: http: // education-monitoring, hse. га.

4. Савзиханова С. Э. Современные подходы к формированию единого информационно-коммуникационного пространства в сфере высшего образования в России // Экономический анализ: теория и практика. 2010. № 24.

5. Уварова Т. Г., Ниязова М. В. Система показателей как условие эффективного стратегического управления вузом // Контроллинг. 2005. № 4.

6. Levin M.I., Satarov G.A.(2000) Corruption and Institutions in Russia // European Journal of Political Economy. Vol. 16.

7. Rose-Ackerman £.(1975) The economics of corruption // Journal of Public Economics. Vol. 4 (2). URL: http://www.becker-posner-blog.com/archives/2005/08/economics_ of_co.html.