CC BY
126
ОБЩЕСТВО
СИТИ-МЕНЕДЖЕРЫ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ Выдрин И.В.
Рассматриваются различные модели организации муниципальной власти, включенность в них глав местных администраций, именуемых сити-менеджерами. Формулируются отдельные выводы относительно перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации.
CITY MANAGERS IN THE SYSTEM OF THE MUNICIPAL ZONES MANAGEMENT I.V. Vydrin
Various models of municipal organization management, involvement of local administration heads called city- managers in are considered in the article. Particular conclusions on relative perspectives of municipal management development in the Russian Federation are framed.
1. ОБЗОР СИТУАЦИИ
С начала 2010 года в Свердловской области активно обсуждается тема повсеместного внедрения (во всех муниципальных образованиях) так называемых сити-менеджеров. Этот термин, заимствованный из западной публицистики и научной литературы преимущественно юридичес-ко-управленческого профиля, подхвачен нашими политологами и растиражирован журналистами. Причем настолько широко, что о сити-менеджерах охотно толкуют люди разных возрастов и профессий, как вовлеченных в общественную жизнь города и области, так и сторонящиеся ее вовсе. Без преувеличения, в рейтинге наиболее значимых областных событий последнего времени вопрос о сити-менеджерах существенно опережает все другие проекты, даже такой масштабный как объединение Екатеринбурга с близлежащими городами. Тот самый, что получил неофициальное название "Большой Екатеринбург".
Прогнозирую, что в ближайшем будущем обсуждение проблематики сити-менеджера будет только набирать обороты. За разговорами, преследующими цель выявить общественное настроение, неминуемо последует комплекс организационно-правовых мероприятий, включающий разработку правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, назначение и проведение публичных слушаний, заседания представительных органов местного самоуправления и т.д. Словом, из области создающих больше шумовую завесу политологических рассуждений соответствующая тематика сместится в плоскость практических действий. Вслед за велеречивыми политконсультантами сухим языком закона заговорят юристы.
Откуда такая уверенность? Дело в том, что стопроцентная легализация сити-менеджеров приобрела характер устойчивой тенденции, некоего плана, срежессирован-ного на федеральном уровне и поспешно
Выдрин И. В.
реализуемого посредством руководителей регионов. Помимо Свердловской области, аналогичные процессы происходят, к примеру, в Ханты-Мансийском автономном округе, где новый губернатор упорно "гнет линию" сити-менеджеров на всех совещаниях с главами муниципальных образований. Правда, решить проблему, что называется, махом, с наскоку, не получается. Негативное отношение к губернаторским инициативам продемонстрировали депутаты Сургутской городской Думы. Отказались вносить соответствующие поправки в устав их коллеги из Думы Сургутского района. Непримиримость выказали народные избранники из Нижневартовска. Подавляющим большинством голосов идею сити-менеджеров 22.06.2010 г. отвергли также депутаты Екатеринбургской городской Думы. Но это пока. Насколько у депутатов и глав муниципальных образований хватит выдержки сопротивляться административному нажиму покажет время. Оттяжка в большей степени связывается с наступлением летних каникул, нежели какими-то переменами в позиции высших должностных лиц субъектов Федерации.
Кто же такие сити-менеджеры, и почему их внедрение в систему управления муниципальными образованиями вызывает у многих отторжение?
Российское законодательство, естественно, не использует данный термин. С позиции Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [1] (в дальнейшем - ФЗ №131) речь идет о назначаемых главах местных администраций, замещающих свои должности по контракту (п. 2 ст. 37). В отличие от выборных должностных лиц местного самоуправления, руководители администраций являются муниципальными служащими и подчиняются требованиям Федерального закона от 02.02.2007 г. №25-Ф3 "О муниципальной службе в Российской Федерации" [2].
2. ЭТАПЫ НАЗНАЧЕНИЯ ГЛАВ
МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ
Процесс назначения глав администра-ций-контрактников включает несколько последовательных этапов.
Во-первых, проведение конкурса, процедура которого определяется решением местного представительного органа. Условия конкурса (дата, место и время его проведения) должны быть опубликованы в сроки, установленные ФЗ №131 (не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса).
В обязанности местной Думы входит также утверждение условий контракта для главы администрации поселения. Если речь идет о муниципальном районе или городском округе, условия контракта устанавливаются опять-таки Думой в части, касающейся осуществления главой администрации полномочий по решению вопросов местного значения. При осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района (городского округа) федеральными законами и законами субъектов РФ, условия контракта главы определяются региональными законами.
Они, как правило, так и называются: "Об условиях контракта..." или "О контракте с главой местной администрации". Условия контракта в основном включают права и обязанности руководителей местных исполнительно-распорядительных органов при осуществлении отдельных государственных полномочий. Права глав обычно сводятся к изданию актов местной администрации, заключению договоров, необходимых для осуществления переданных госполномочий, целевому использованию материальных ресурсов и финансовых средств, предназначенных для их выполнения, и т.д.
Обязанности касаются предоставления главами администраций уполномоченным государственным органам отчетов, документов и информации, связанной с осуществлением госполномочий, испол-
нением предписаний этих органов, проведением контрольных мероприятий за поступлением, расходованием и целевым использованием материальных и финансовых ресурсов.
Условия контракта могут предусматривать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Они содержатся либо в уставе городского или сельского поселения, либо в уставе и региональном законе (применительно к муниципальным районам и городским округам). В качестве примера приведем законодательные акты отдельных субъектов Федерации. Так, Закон Курской области от 22.08.2007 г. №69-3КО "О дополнительных требованиях к контрактам на должность главы администрации муниципального района (городского округа), назначаемого по контракту, об условиях контракта для главы администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Курской области" [3] устанавливает следующие дополнительные требования к главам-кон-трактникам: наличие пассивного избирательного права, достижение возраста 30-ти лет, отсутствие судимости, наличие положительных отзывов с предыдущего места работы (службы). Закон Красноярского края от 25.03.2010 г. №10-4500 "О контракте с главой местной администрации"[4] расширяет перечень дополнительно предъявляемых требований до пяти следующих пунктов: высшее профессиональное образование, полученное к тому же в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях и удостоверенное документом государственного образца об уровне образования (квалификации); стаж муниципальной или государственной службы не менее 3-х лет или стаж работы на руководящих должностях не менее пяти лет; знание российского законодательства, необхо-
димого для исполнения должностных обязанностей; наличие отзыва с предыдущего места службы или работы; отсутствие на день проведения конкурса непогашенной или неснятой судимости.
Указанные требования называются дополнительными, потому что установлены сверх основных квалификационных требований, предъявляемых к лицам, поступающим на муниципальную службу (ст. 9 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"). Большинство из них неприменимо к выборным главам муниципальных образований как ограничивающих избирательные права граждан Российской Федерации.
Во-вторых, формирование конкурсной комиссии, общее число членов которой устанавливается представительным органом муниципального образования. В данном случае ФЗ №131 вновь разграничивает муниципальные образования. Назначение членов конкурсной комиссии сельского или городского поселения производится исключительно местной Думой. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее состава назначаются представительным органом соответствующего муниципального образования, а одна треть - законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица региона.
Конкурсная комиссия выполняет роль своеобразного фильтра, допускающего к участию в конкурсе лиц, во-первых, отвечающих формальным требованиям, во-вторых, представивших убедительные программы своей деятельности на посту руководителя администрации муниципального образования. Ведь в ведении главы-контрактника находится вся исполнительно-распорядительная деятельность, разнообразные хозяйственные вопросы, решение которых требует и опыта, и знаний, и видения перспектив развития подведомственной территории.
Выщрин И. В.
Законодательство не сковывает конкурсную комиссию в количестве потенциальных кандидатов, которые могут быть рекомендованы ею в местную Думу по результатам конкурса. Претендентов, отвечающих, по мнению комиссии, формальным условиям конкурса, соответствующих должному уровню квалификации, деловым и иным качествам, может быть несколько.
В-третьих, назначение главы администрации депутатами представительного органа муниципального образования, которым, собственно, и принадлежит право вынесения окончательного вердикта относительно кандидатуры сити-менеджера. Важно иметь в виду, что назначение производится только из числа лиц, представленных комиссией по результатам конкурса на замещение должности руководителя администрации (п. 6 ст. 37 ФЗ №131). Иных кандидатов, миновавших конкурсную процедуру, каким-то образом обошедших ее, быть в принципе не должно.
Как федеральное, так и региональное законодательство обходят стороной регламентацию процесса назначения главы администрации вроде определения кворума, нормы голосования депутатов в поддержку кандидатуры сити-менеджера, открытого или тайного характера голосования. Это прерогатива местных правовых актов: уставов муниципальных образований и в еще большей степени регламентов представительных органов местного самоуправления.
В-четвертых, заключение контракта с главой местной администрации руководителем муниципального образования (ч. 2 п. 6 ст. 37 ФЗ №131). Последний заключает контракт с сити-менеджером по поводу осуществления им полномочий, связанных с решением вопросов местного значения. Именно они образуют функциональное ядро в повседневной деятельности руководителя администрации муниципального образования (подп. 3 п. 6.1.ст. 37 ФЗ №131).
Когда речь заходит об отдельных государственных полномочиях, контракт с сити-
менеджером муниципального района или городского округа (госполномочиями могут наделяться только эти два типа муниципальных образований) заключается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, к примеру, губернатором области. Упоминавшиеся здесь региональные законодательные акты "Об условиях контракта.", "О контракте с главой местной администрации" утверждают Типовые формы таких контрактов. Как только муниципалитету передаются какие-то полномочия, принадлежащие Федерации или же ее субъекту, между губернатором и сити-менеджером возникают контрактные отношения.
Условия такого контракта ограничиваются сроком действия переданных государственных полномочий, но с оговоркой, если они имеют определенный срок действия. Когда таких сроков нет, положения контракта устанавливаются не более чем на период полномочий главы администрации, который, в свою очередь, приравнивается к периоду полномочий местной Думы или главы муниципального образования.
Может ли быть контракт расторгнут досрочно? Да, это возможно по взаимному согласию сторон либо же в судебном порядке на основании заявления:
1) представительного органа муниципального образования или его главы - в связи с нарушением контрактных условий в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2) высшего должностного лица субъекта РФ - в случае нарушения контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципалитетам;
3) самого главы местной администрации при нарушениях контракта со стороны органов местного самоуправления (Думы или главы муниципального образования) и (или) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таковы этапы процедуры назначения главы местной администрации-контракт-
ника. Существенную роль в этом процессе, и это очевидно, играют региональные органы власти. Их представители принимают участие в работе конкурсной комиссии, заметно влияя на отбор кандидатов. Посредством законодательных актов регионов определяются условия контракта для сити-менеджеров, дополнительные требования, предъявляемые к ним. Наконец, руководитель субъекта Федерации заключает с главой местной администрации контракт в части выполнения отдельных государственных полномочий. Неудовольствие губернатора относительно данной сферы работы главы администрации может обернуться для последнего расторжением контракта, а значит, прекращением его полномочий.
Следовательно, глава-контрактник находится если не под прессом, то под значительным влиянием так называемой региональной элиты, в арсенале которой значительный перечень средств воздействия на сити-менеджера. По мнению многих экспертов, посредством таких назначенцев региональная власть быстро "приберет к рукам" муниципалитеты, покончит с самоуп-равленческой автономией, что, в конечном счете, девальвирует саму идею и конституционную практику местного самоуправления в современной России.
3. СИТИ-МЕНЕДЖЕР
В РАЗЛИЧНЫХ МОДЕЛЯХ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Организационно-правовые взаимоотношения органов местного самоуправления, наличие которых является обязательным (Дума, глава муниципального образования и местная администрация), укладываются в несколько схем, или моделей, муниципальной власти. Всего их три. Одновременно они характеризуются тремя главными положениями.
Первое. Эти модели установлены Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", имеют обязательное и унифицирующее значение для организации муниципальной власти. Второе. С точки зрения законодательного признания, они равнозначны. Третье. Муниципальные образования свободны в выборе той или иной модели устройства местного самоуправления. Это, пожалуй, ключевой момент в понимании происходящих событий, оценке предпринимающихся попыток навязать институт сити-менеджеров против воли муниципальных образований.
Рассмотрим все три модели подробнее.
В первом случае глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и руководит местной администрацией - наиболее распространенная модель муниципальной власти в современной России. Во главе представительного органа находится председатель Думы, избранный из числа депутатов. Глава такого муниципального образования держит в своих руках все нити управления, концентрирует власть по осуществлению всего комплекса вопросов местного значения. В терминологии западных авторов, многократно повторенной в российской литературе по муниципальному управлению, такого главу называют "сильный мэр". В действительности так и есть. Власть в таком муниципальном образовании предельно персонифицирована, все успехи и достижения и, напротив, все недостатки и просчеты прочно связывают с одним человеком - главой муниципального образования.
Такой руководитель одновременно и политик, и хозяйственник, и администратор, тянущий на себе тяжеленный воз текущей управленческой деятельности. Вполне понятно, что данная модель организации местного самоуправления более всего подходит для людей, сильных характером, властных по своей натуре, обладающих недюжинными способностями в управленческой сфере, большими познаниями в области хозяйственной работы.
Выщрин И. В.
Естественно, в рамках этой модели главам администраций-контрактникам места не находится.
Вторая схема организации местного самоуправления также предполагает избрание главы муниципального образования населением, но при этом глава администрацией не руководит. Получив кредит доверия избирателей, потому чувствуя себя достаточно прочно, такой глава всего-навсего является председателем представительного органа местного самоуправления (здесь следует пояснить, что совместительство должностей руководителя администрации и местной Думы ФЗ №131, как правило, запрещает -подп. 4 п. 2 ст. 36). Какие функции осуществляет такой глава? Во-первых, представительские, во-вторых, по руководству Думой (назначение заседаний, формирование повестки дня, координация работы постоянных комиссий представительного органа и т.д.).
Полномочия по руководству местной администрацией, осуществлению текущей исполнительно-распорядительной деятельности в контексте данной модели выполняет как раз сити-менеджер.
Такая схема взаимоотношений получила развитие с принятием ФЗ №131. На первых порах казалось, что она даже станет доминирующей. Некоторые главы муниципальных образований, причем крупных городов, проработавшие в системе муниципальной власти долгое время, увидели в ней возможность сохранить себя в качестве руководителей, но с полномочиями иного порядка. Согласитесь, что представительство и руководство Думой совсем другое, нежели каждодневная хозяйственная работа. Разные степени интенсивности, нагрузки, нервозности. Отнюдь не случайно на Западе такого мэра в силу характера его обязанностей именуют "слабым". У нас его прозвали еще более категорично - "ленивый".
Третья модель, внедренная, опять-таки, ФЗ №131, изначально представлялась наиболее уязвимой и в некоторой степени ущербной, может быть, даже неполноценной.
Дело в том, что глава такого муниципального образования на выборах не избирается, что лишает жителей возможности влиять на процесс формирования органов местного самоуправления. Этот глава избирается всего-навсего из числа депутатов местной Думы и является ее председателем. Администрацией руководит ее глава-контрактник (тот самый сити-менеджер).
Несмотря на то, что глава муниципального образования по ФЗ №131 обладает формальным статусом высшего должностного лица (п. 1 ст. 36), такому мэру с трудом подходит даже обидное прозвище "слабый". Подходящего названия, с точностью характеризующего зависимость его положения, острословы еще не придумали. Ведь очевидно, что немногочисленные депутаты местного представительного органа, избравшие главу, способны манипулировать им. Он целиком зависит от их настроения, а потому может стать "легкой добычей" депутатских интриг и переменчивых пожеланий.
Данная модель, справедливо рисовавшаяся многим как неприемлемая, получила первоначально чрезвычайно ограниченное распространение. В настоящее время она реализована всего в 17,2% муниципальных образований от их общего количества (более 24 тыс. единиц) [5]. Зато теперь именно ее навязывают всему местному самоуправлению в Российской Федерации, рекламируют как наиболее прогрессивную и динамичную, соответствующую лучшим образцам муниципальной практики на Западе.
4. НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ
На самом деле идеальных моделей организации местного самоуправления не существует. Жизнь показывает, что избиратели могут ошибаться, избрав некомпетентного главу города, который, будучи кандидатом, красиво выступал на предвыборных митингах, но оказался совершенно профнепригодным в кресле мэра. Могут "обжечься" и депутаты, назначив такого же неком-
петентного сити-менеджера. Риск ошибочного решения существует всегда.
Очевидно другое. Настойчиво предлагая, а это еще мягко сказано, модель муниципальной власти с обязательным участием сити-менеджера (очень похоже, что ее стремятся сделать единственной), общество лишается конституционного права свободного определения, выбора структуры местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
Одновременно граждане потеряют право избирать высших должностных лиц му-
ниципальных образований, поскольку главы будут выбираться ограниченным количеством депутатов (этакий "клан выборщиков"), всегда готовых сместить неугодного мэра.
Реальная власть сконцентрируется у назначенного сити-менеджера, являющегося ставленником высшего должностного лица региона.
Скорее всего, именно так будет реализован давний замысел, направленный на отказ от избранных муниципальных лидеров в пользу назначенцев-контрактников.
ЛИТЕРАТУРА
1. Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.
2. Собрание законодательства РФ. 2007. №10. Ст. 1152.
3. См.: Интернет-сайт: http://www.cfo-info.com
4. Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. №13 (384).
5. Кодина Е.А., Бабичев И.В. Некоторые итоги и тенденции развития местного самоуправления, или куда идет муниципальная Россия // Местное право. 2009. №11-12. С. 3-12.
