CC BY
0THE SYSTEMATIC NATURE OF THE PUBLIC ADMINISTRATION SCIENTIFIC
FOUNDATIONS
СИСТЕМНЫЙ ХАРАКТЕР НАУЧНЫХ ОСНОВАНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Irina A. Rozhdestvenskaya 1 Ирина Андреевна Рождественская 1
ORCID 0000-0001-5211-768X
1 Financial University under the Government of the Russian Federation 1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Keywords: systematicity, interdisciplinary, public administration, principal-agent model, opportunistic behavior
From the very emergence of the public administration scientific foundations [1,2] many researchers emphasized their interdisciplinary nature. Usually, political, managerial and legal theories were singled out as part of the public administration theoretical foundations [3]. The interdisciplinary nature of the public administration foundations is widely accepted by Russian authors (see, for example: [4]). In addition, a number of authors declare the need for methodological pluralism in these grounds [5], criticism of such proposals is given in [6]. The presence of different approaches to the content and composition of the public administration theoretical foundations makes their analysis relevant from the point of view of a systematic approach.
The purpose of this paper is to substantiate the systemic incompleteness of the generally accepted understanding of the interdisciplinarity of the public administration theoretical foundations and the need to supplement them with a number of the theories developed in economic science.
Based on the systemic characteristics of public administration as a joint activity of civil servants in the development and organization of the management decisions implementation, on the one hand, and the totality of developed and tested economic theories, on the other hand, a choice is made of those provisions of economic theories, without which a system analysis of civil servants' joint activities is incomplete and devoid of consistency. In addition, it seems useful to use the methodology of institutional analysis [7,8]. It allows not only to explore and explain the sequence and logic of public admin-
Ключевые слова: системность, междисциплинар-ность, государственное управления, модель принципал-агент, оппортунистическое поведение
Начиная с момента возникновения научных основ государственного управления [1,2], многие исследователи подчеркивали их междисциплинарный характер. Обычно в составе теоретических оснований государственного управления выделяются политические, управленческие и юридические теории [3]. Междисциплинарный характер оснований государственного управления широко принят отечественными авторами (см., например: [4]). Кроме того, ряд авторов заявляет о необходимости методологического плюрализма в этих основаниях [5], критика такого рода предложений дана в [6]. Наличие разных подходов к содержанию и составу теоретических оснований государственного управления делает актуальным их анализ с точки зрения системного подхода.
Целью настоящего тезиса является обоснование системной неполноты общепринятого понимания междисциплинарности теоретических оснований государственного управления и необходимости их дополнения рядом теорий, разработанных в экономической науке.
Исходя из системной характеристики государственного управления как совместной деятельности государственных служащих по выработке и организации выполнения управленческих решений, с одной стороны, и совокупности разработанных и апробированных экономических теорий, с другой стороны, осуществляется выбор тех положений экономических теорий, без которых системный анализ упомянутой выше совместной деятельности государственных служащих оказывается неполным, лишенным системности. Кроме того, представляется полезным использование методологии институционального анализа [7,8]. Он позволяет не только исследовать и объяснять последовательность и логику реформ государственного управления в национальных 172
istration reforms in national economies, but also to analyze a much wider range of issues related to various aspects and processes that occur in the activities of public administration. For example, institutional analysis clearly shows that such an important function as strategic planning at the level of various public administrations depends significantly on the degree of their autonomy. The lower this degree is, the more likely it is that the strategic plan being prepared will be focused primarily on influencing higher government bodies.
Institutional analysis provides a scientific basis for the study of informal institutions that spontaneously form within public organizations. Understanding the causes and mechanisms of their formation provides a basis for choosing the best ways to overcome those that negatively affect the quality of work of civil servants, and the development of those informal institutions that increase the productivity of their activities. The proposed logic of analysis shows that the principal-agent model should become an integral component of the public administration foundations [9,10]. In the literature on the theory of public administration, there is an incorrect understanding of it that distorts both the content of the model itself and the possibilities of the tasks of its application in public administration [11]. First of all, we are talking about a clearly insufficient analysis of the phenomenon of opportunistic behavior of civil servants, which limits the possibility of reducing the manifestations of this type of behavior. This, in turn, hinders the improvement of the public administration effectiveness and efficiency. First of all, this concerns the analysis and evaluation of the practices of behavior of state institutions' employees arising from the application to them of the new public management concept.
This concept, which began to be widely used abroad since the 1990s, entered the system of domestic public administration in the mid-2000s despite the fact that the negative consequences of the practice of its application in health care, education and science had already been identified by many foreign researchers. Supporters of using this approach in our country, who apparently did not rely on economic theory, do not take into account the negative consequences of its application that have long been identified and do not make the necessary changes in the practice of public administration in the mentioned sectors. This once again shows
экономиках, но и анализировать гораздо более широкий круг вопросов, касающихся различных сторон и процессов, которые происходят в деятельности органов государственного управления. Например, институциональный анализ ясно показывает, что такая важная функция, как стратегическое планирование на уровне различных органов государственного управления ощутимо зависит от степени их автономии. Чем эта степень ниже, тем выше вероятность того, что подготавливаемый стратегический план будет ориентирован, в первую очередь, на оказание влияния на вышестоящие органы государственного управления. Институциональный анализ дает научные основания для исследования неформальных институтов, которые спонтанно формируются внутри публичных организаций. Понимание причин и механизмов их формирования дает основание для выбора наилучших путей преодоления тех из них, которые негативно сказываются на качестве работы государственных служащих, и развития тех неформальных институтов, которые повышают продуктивность их деятельности.
Предложенная логика анализа показывает, что неотъемлемым компонентом оснований государственного управления должна стать модель принципал-агента [9,10]. В литературе по теории государственного управления встречается ее некорректное понимание, искажающее как содержание самой модели, так и возможности ее применения в государственном управлении [11]. В первую очередь, речь идет о явно недостаточном анализе феномена оппортунистического поведения госслужащих, что ограничивает возможности сокращения проявлений такого типа поведения, и соответственно, препятствует повышению результативности и эффективности государственного управления.
Прежде всего, это касается анализа и оценки практик поведения работников государственных учреждений, вытекающих из применения к ним концепции нового государственного менеджмента (new public management). Эта концепция, начавшая широко применяться зарубежом с 1990-х гг., вошла в систему отечественного государственного управления в середине 2000-х гг. несмотря на то, что негативные последствия практики ее применения в здравоохранении, образовании и науке уже были выявлены многими зарубежными исследователями.
Сторонники использования этого подхода в нашей стране, не опиравшиеся судя по всему, на экономическую теорию, не принимают во внимание уже давно выявленные негативные последствия ее применения и не вносят необходимые изменения в практику государственного управления упомянутыми отраслями. Это лишний раз показывает, что отсутствие системного подхода к теоретическим
173
that the lack of a systematic approach to the theoretical foundations of public administration does not contribute to improving the quality of managerial decisions made by civil servants.
The results of the study can be used both to clarify the directions of scientific research in the field of public administration, and to develop the content of curricula and materials used in the training of specialists in the field of state and municipal administration.
основам государственного управления не содействует повышению качества управленческих решений, принимаемых государственными служащими. Результаты проведенного исследования могут быть использованы как для уточнения направлений научных исследований в области государственного управления, так и для развития содержания учебных программ и материалов, используемых при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.
References /
1. 1.Wilson, W. (1887). The study of administration. Political Science Quarterly 2(2), 197-222
2. Korkunov, N. (1909). Russian State Law, Vol. 1. Saint-Petersburg: M.M. Stasyulevich Printing House (in Russian). http://istmat.info/node/24926
3. Yang, L. (2019). Public administration as a dynamic balance and integrative science across politics, management, and law : Rosenbloom's framework and Chinese experiences. American Review of Public Administration 49(1), 79-97.
4. Okhotski, E. (2015). Theory and mechanisms of the contemporary state administration: In 2 vols. Vol. 1: Textbook and Practicum for Baccalaureate and Master's Programs. Moscow: Yurait Publ. (in Russian).
5. Raadschelders, J. (2010). Identity without boundaries: Public administration's canon(s) of integration. Administration & Society 42(2), 131-159.
6. Tambovtsev, V. (2020). Unproductivity of the methodological fusion's attempts. Voprosy teoreticheskoj economiki (Theoretical Economics) (3), 7-31 (in Russian).
7. Kapoguzov, E. (2012). Institutional Structure of the Public Services Production: From We-berian Bureaucracy to Contemporary Reforms of Public Administration. Omsk: Omsk State University Publ. (in Russian).
8. Kapoguzov, E. (2016). Discrete institutional alternatives of public administration reforms in countries with developed and developing institutional environment. Journal of Institutional Studies 8(3), 102-115 (in Russian).
9. Milgrom, P., Roberts, J. (1988). An economic approach to influence activities in organizations. American Journal of Sociology 94 (supplement), S154-S179.
10. 10. Holmstrom B., Milgrom P. (1991). Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design. Jour-
Библиография
1. Wilson, W. (1887). The study of administration. Political Science Quarterly 2(2), 197-222.
2. Коркунов Н.М. (1909). Русское государственное право, Т. 1. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича.
3. Yang, L. (2019). Public administration as a dynamic balance and integrative science across politics, management, and law: Rosen-bloom's framework and Chinese experiences. American Review of Public Administration 49(1), 79-97.
4. Охотский Е.В. (2015). Теория и механизмы современного государственного управления: В 2 т. Т. 1: Учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. М.: Юрайт.
5. Raadschelders, J. (2010). Identity without boundaries: Public administration's canon(s) of integration. Administration & Society 42(2), 131 -159.
6. Тамбовцев В.Л. (2020). Непродуктивность попыток методологического синтеза. Вопросы теоретической экономики (3), 7-31.
7. Капогузов Е.А. (2012). Институциональная структура производства государственных услуг: от веберианской бюрократии - к современным реформам государственного управления. Омск: Изд-во ОмГУ.
8. Капогузов Е.А. (2016). Дискретные институциональные альтернативы реформ государственного управления в странах с развитой и развивающейся институциональной средой. Journal of Institutional Studies 8(3), 102-115.
9. Milgrom, P., Roberts, J. (1988). An economic approach to influence activities in organizations. American Journal of Sociology 94 (supplement), S154-S179.
10. Holmstrom B., Milgrom P. (1991). Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design.
174
nal of Law, Economics, & Organization, 7(Special Issue), 24-52.
11. Peters, B., Pierre, J. (2017). Two roads to nowhere: Appraising 30 years of public administration research. Governance 30 (1), 11-16.
Journal of Law, Economics, & Organization, 7(Special Issue), 24-52. 11. Peters, B., Pierre, J. (2017). Two roads to nowhere: Appraising 30 years of public administration research. Governance 30 (1), 11-16.
175
