CC BY
114
ния всех антисистемных сил против последних укреплений правовой духовности общества.
2. См.: Керимов Д.А. Выступление на круглом столе «Юридическое образование в России в современных условиях: новые подходы и модели» // Государство и право. — 1993. — № 3. — С. 54.
3. Афоризмы мировой философии. — М., 2004. — С. 236.
4. См.: Петрухин И.Л. Проблемы юридического образования в России // Государство и право. — 1996. — № 1. — С. 76.
5. Бержель Ж.-Л. Идея права. — М. С. 321.
1994. —
6. См.: Мартышин О.В. Общетеоретические юридические науки и их соотношение // Государство и право. — 2004. — № 7. — С. 8.
В.А. Сивицкий
Сивицкий Владимир Александрович — кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права, декан факультета права Государственного университета — Высшей школы экономики
Систематизация как сфера применения юридико-технического инструментария
Систематизация в смысле упорядочивания нормативно-правовой материи чаще всего определяется какупорядочение и совершенствование действующего нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по определенной системе в виде сборников актов или в форме сводных кодификационных актов1; объединение отдельных нормативных установлений в единую, внутренне согласованную систему2; целенаправленное упорядочение форм выражения права, осуществляемое с целью устранения несогласованностей между нормами права, очистки правовой системы отустаревших правовых норм и установления новых норм, соответствующих достигнутому уровню развития общества3; упорядочение действующих законов, всех нормативных актов, приведение юридических норм вупорядочен-ную, согласованную систему4. Все определения систематизации, таким образом, похожи друг на друга. Исключение составляет вариант определения систематизации как внешней обработки законодательства, не предполагающей, в отличие от кодификации, изменения содержания правовых актов5 (фактически, здесь имеется в виду инкорпорация, что создает сложности в разграничении этих понятий).
Обращает на себя внимание то, что в приведенных определениях в качестве предмета систематизации (упорядочения) указываются, как правило, нормативные правовые акты. Однако необходимость в систематизации возникает, если из-за неупорядоченности в массиве нормативных правовых актов становится неудобным пользование правовыми нормами. Даже если упорядочивается система правовых актов, все равно преследуется цель обеспечить удобство пользования нормами. Это особенно заметно при обращении к
требованиям к систематизации (см. ниже). Отметим, кстати, что в книге «Систематизация законодательства в Российской Федерации» — наиболее системной и законченной работе по данному предмету на сегодняшний день — отмечается, что «регулирующая роль и социальная ценность сводов (собраний) станут еще выше, если они в конце концов превратятся в “кодексы кодексов”, то есть в единые источники права, состоящие не из отдельных нормативныхактов, а из правовых предписаний»6. Тем не менее, далее по тексту будут также помимо термина «систематизация правовых норм» употребляться термины «систематизация нормативных правовых актов» и «систематизация законодательства» как традиционные.
В большинстве работ в качестве форм систематизации фигурируют кодификация и инкорпорация.
Кодификация представляет собой такую форму систематизации, с помощью которой «обеспечивается системное нормативное регулирование одного вида общественных отношений путем создания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, выражающего содержательную и юридическую специфику структуры обособленных подразделений системы права»7. Таким образом, кодификация — создание из нескольких нормативных пра-вовыхактов одного нормативного правового акта. В более поздних работах акцентирован еще ряд признаков кодификации: создание крупного и сложного по своей структуре акта, являющегося головным в той или иной отрасли права или законодательства, отличающегося стабильным содержанием8. Думается, что с таким подходом сложно согласиться. Когда из ряда совсем мелких нормативных правовыхактов формируется просто сред-
6 5
ний по объему, причем производится определенное изменение нормативного регулирования, это, безусловно, тоже кодификация.
Инкорпорация представляет собой внешнее упорядочение действующих нормативных право-выхактов без переработки норм права, когда нормативные правовые акты помещаются в единые сборники в хронологическом или тематическом порядке (соответственно хронологическая и тематическая (предметная) инкорпорация9), либо в каком-либо другом порядке. Особенность инкорпорации состоит в том, что в содержание помещаемых в сборники актов какие-либо изменения обычно не вносятся, а значит, и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает ее, как утверждает ряд авторов, от кодификации и консолидации10.
Инкорпорация может быть официальной (проводимой по поручению уполномоченного правотворческого органа с последующим утверждением им) и неофициальной. Кроме того, некоторые авторы выделяют официозную (полуофициальную) инкорпорацию, проводимую по поручению уполномоченного правотворческого органа, но без последующего утверждения11. Различаюттак-же генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта федерации ит. д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам12.
Сравнение приведенных определений форм систематизации — кодификации и инкорпорации — создает впечатление, что формы эти имеют глубокие, сущностные различия. Чтобы выяснить, так ли это, необходимо проанализировать имеющиеся на этот счет в науке позиции.
Так, А.С. Соминский выделял две черты кодификации. Первая черта — внесение тех или иных изменений в регулирование общественных отношений по существу. Вторая черта — в результате кодификации создается сводный акт. Причем он уточняет, что «понятию кодификации соответствует только... создание новыхсводныхак-тов»13. Д.А. Керимов также указывает как неотъемлемое свойство кодификации то, что в ее ходе «объединяются и укрупняются связанные между собой правовые акты», что она осуществляется «в целях... создания нового объединенного законодательного акта»14 (отметим, кстати, что результатом кодификации может быть создание и подзаконного акта).
Нельзя сказать, что за инкорпорацией не признают права на переработку нормативного материала. Но это право ограничивают, как правило, внешней переработкой: «...из числа нормативных
актов исключаются акты и отдельные части актов, формально отмененные, имевшие временный характер, фактически утратившие свое значение»15. Поэтому может сложиться впечатление, что в системе форм систематизации имеется некий пробел: никак не определена содержательная переработка нормативныхактов при объединении их в сборник (собрание) без создания нового объемного акта. А таковая, очевидно, вполне может иметь место.
Решая эту проблему, А.Ф. Шебановутверждал, что «особой, более высокой и сложной формой инкорпорации можно считать такую форму систематизации нормативных материалов, когда... при составлении сборников действующего законодательства идут на то, чтобы... в некоторых случаях заменить действующий акт или несколько актов по одному и тому же вопросу вследствие их противоречивости, устарелости, разрозненности новым нормативным актом»16. Д.А. Керимов, правда, возражает, указывая, что здесь имеет место «отождествление инкорпорации с кодификацией»17. Но А.Ф.Шебанов не подразумевает здесь создание объединенного акта— кодекса! И.С. Самощен-ко и Л.С. Явич также справедливо отмечали, что инкорпорация «не исключает возможности попутных с инкорпорацией и в связи с ней некоторых изменений формы и содержания законодательства компетентными органами по представлению инкорпоратора»18. Составители Свода законов Российской Империи в 30-х годах прошлого века, даже будучи связаны предписанием поместить в Свод законы «без всякого изменения в существе их», все равно включили в инкорпорированный нормативный массив новые нормы19. А П.И. Стуч-ка при составлении Свода законов СССР прямо призывал перейти к коренной переработке законодательства20.
Таким образом, не только кодификация, но и тщательно проводимая инкорпорация должна влечь не просто механическое объединение нормативных правовых актов в некую единую систему, но и переработку инкорпорируемых актов, их увязку между собой, если речь идет не о составлении единого акта (кодекса), а о создании сборника актов. Образно выражаясь, перед тем, как строить сруб, бревна надо обработать и подогнать одно к другому.
Несколько слов о других формах обеспечения системности законодательства.
Спорным является в теории систематизации наличие такой формы, как консолидация. При консолидации несколько нормативных актов объединятся в новый нормативный акт без внутренней переработки и восполнения пробелов. А.А. Ушаков считает, что консолидация является «таким же самостоятельным видом систематизации, как инкорпорация и кодификация»21, с чем не согласи-лисьД.А. Керимов22 и А.Ф. Шебанов23.
Относят к систематизации и справочно-информационную работу, которая включает в себя сбор нормативного материала, его хранение, размеще-
ние по рубрикам, составление каталогов, информацию о нормативных актах, выдачу информационных данных, справок24.
Практика показывает, что можно выделить такую форму обеспечения системности законодательства, как нормативное регулирование системы нормативных правовых актов, порядка их разработки, принятия, разрешения коллизий между ними. Поэтому особенно актуальным является принятие Федерального закона о нормативных правовых актах25. Некоторые акты, призванные осуществлять такое регулирование, например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, уже были приняты.
Способом обеспечения системности законодательства можно признать также планирование законодательной деятельности. Планы законопроектных работ «дают возможность комплексного подхода к законодательному регулированию общественных отношений с выделением его приоритетных направлений»26, способствуют «преодолению таких изъянов в нынешней практике законотворчества, как излишняя поспешность в подготовке и принятии законов, рассогласованность (нестыковка) некоторых концептуальных положений взаимосвязанных законов»27. К сожалению, планирование правотворчества не стало еще существенным фактором обеспечения системности законодательства.
Какими же должны быть требования к результату и порядку осуществления комплексной систематизации, чтобы констатировать, что она осуществилась удачно?
1. Систематизация должна охватывать всю совокупность норм. Это значит, что каждая имеющаяся правовая норма должна занять свое место в нормативном правовом акте, а нормативный правовой акт, в свою очередь, — четко определенное положение среди других нормативных правовых актов. Поскольку работа по систематизации ведется не обязательно в рамках имеющегося правового регулирования, не только упорядочивает существующие нормы, но и направлена на обновление их системы, требование всеохватности систематизации можно несколько расширить: необходимо стремиться ктому, чтобы правовыми нормами были урегулированы все нуждающиеся в этом общественные отношения28, а нормы помещались в нормативные правовые акты, составляющие упорядоченную систему.
Есть два аспекта всеохватности, условно говоря, горизонтальный и вертикальный. Горизонтальный предполагает охват систематизацией всех норм на одном уровне публичной власти — от Конституции РФ до акта федерального ведомства. Помимо всеохватности систематизации «по горизонтали», необходимо уделить внимание и охвату всего нормативного массива «по вертикали». В Российской Федерации должна быть осуществлена систематизация нормативных правовых актов не только на федеральном уровне, но и на
уровне субъекта Российской Федерации, на уровне местного самоуправления. Всеохватность «по вертикали» может быть обеспечена путем регулирования всего процесса систематизации из центра.
2. Подробность и понятность29 правового регулирования. К какой «понятности» нужно стремиться — к понятности для всех или понятности «профессиональной» (для юристов)? Целью обеспечения понятности правового регулирования является возможность любого гражданина пользоваться самостоятельно нужной ему правовой нормой. Но не повлечетли стремление кэтому казуи-стичность формулирования правовых норм, которая сама по себе является свидетельством невысокого уровня юридической техники30? Ведь очевидно, что в этом случае формулировки получаются более понятные, но менее четкие. Здесь принцип подробности и понятности, который до этого выступал как двуединый, «раздваивается», две составляющие вступают друг с другом в коллизию. Чем формулировка абстрактнее, тем больше можно учесть различных нюансов, которые при казуистичном формулировании пропадают, и не оставить тем самым какого-либо зазора, злоупотребляя которым, субъекты правоотношений будут нарушать права других субъектов. Но получившаяся формулировка обычным гражданам может быть непонятна. Можно ли на это пойти? Думается, в тех случаях, когда казуистичность формулировок порождает негативные юридические последствия, да. Для того и нужны юристы, чтобы «мочь» в праве больше, чем другие. Некоторые авторы вообще полагают, что недоступность языка закона для широкого круга граждан вполне естественна31. Но влюбом случае, «профессиональные понятия и выражения, которые могут применяться в повседневном языке в произвольном значении, должны быть растолкованы в тексте предписания понятийными определениями, чтобы понятность не была утеряна»32.
Подробность регулирования во всяком случае подразумевает достаточно большой его объем. Чем больше норм, тем сложнее обеспечить удобство пользования их системой.
3. Удобство пользования систематизированным законодательством. Удобство пользования означает возможность, во-первых, легко и просто найти нужный нормативный правовой акт, во-вторых, найти в конкретном нормативном правовом акте необходимую норму и, наконец, работая с конкретным нормативным правовым актом, понять весь механизм реализации нужной нормы на практике. Именно поэтому предпочтительно говорить о систематизации правовых норм, а не о систематизации актов.
Чтобы найти требуемый нормативный правовой акт, необходимо, в первую очередь, чтобы их количество было оптимальным. Представляется, что деление нормативного массива на много мелких нормативных правовых актов может повлечь излишнее дублирование и внутреннее противо-
речие правового регулирования, не говоря уже о неудобстве работы сразу с несколькими актами. Еслиже нормы, касающиеся определенного предмета регулирования, объединены в один акт, это избавит от необходимости переключать внимание от одного акта к другому, будет способствовать уменьшению количества противоречий в законодательстве. Так, А.С. Пиголкин говорит о сокращении количества актов по одному вопросу до минимума33. Крометого, какотмечалосьужедавно, краткость закона порождает обширное ведомственное правотворчество34. Однако при укрупнении актов важно избежать их громоздкости (которая не всегда является синонимом большого объема).
Удобство пользования нормативными правовыми актами в значительной степени могли бы обеспечивать указатели, грамотная группировка нормативного материала по элементам структуры нормативного правового акта35, четкая и продуманная система внутренних ссылок36. Все эти требования, по большому счету, являются требованиями законодательной техники37.
4. Единство системы нормативных правовых актов и, соответственно, правовых норм38. Иногда оно выражается как требование «целостности и четкой структуры законодательства»39. Это означает, что все нормативные акты должны быть тесно увязаны между собой. Можно отметить следующие аспекты этого единства.
Во-первых, необходимо соблюдать определенное стилистическое единство правового регулирования. Это значит, что входе правового регулирования во всех сферах общественных отношений должны применяться, в целом, одни и те же приемы изложения нормативного материала.
Во-вторых, должно обеспечиваться идейное, можно сказать, идеологическое единство нормативных правовых актов. Очевидно, главным идеологическим постулатом для всей системы российских правовых норм могут стать основы конституционного строя, и главное — положения статьи 2 Конституции о высшей ценности человека.
В-третьих, единство системы нормативных правовых актов предполагает их иерархичность, то есть выделение среди нормативных правовых актов «вышестоящих» и «нижестоящих» и обеспечение непротиворечия между ними.
В-четвертых, единство системы нормативных правовыхактов предполагает по возможности четкое определение сферы действия каждого правового акта в системе нормативных правовых актов. Это значит, что должны быть определены предметы регулирования каждого из актов и конкретная «расшифровка» этой сферы.
5. Подчинение ее процесса определенному плану. Для того, чтобы добиться нужного результата систематизации, требуется оченьтщательный подход к ее процессу. Сначала нужно решить, какие направления и способы систематизации являются основными, а уже потом создавать план работы по конкретному направлению. Необходимо, чтобы этот план был официально утвержден. Он дол-
жен устанавливать конкретные органы, осуществляющие систематизацию, указывать конкретных лиц, обязанных совершать определенные действия.
6. Процесс систематизации должен быть осуществлен единовременно, с последующим включением в систему вновь создаваемых нормативных правовых актов. Так, А.Н. Иодковский писал: «Совершенно обязательным является установление единой даты, к которой должна быть приурочена вся кодификационная работа»40. Едино-временность процесса систематизации состоит и в том, чтобы весь обновленный систематизированный массив заработал одновременно. Для этого в течение определенного подготовительного периода в соответствии с планом систематизации необходимо осуществлять мероприятия по систематизации нормативных правовыхактов. Однако результаты систематизации не вводятся в действие сразу после их получения, а «ждут» определенного момента, когда весь план систематизации будет выполнен. И тогда, в течение короткого срока, в определенной последовательности все результаты систематизации обретают юридическую силу. К процессу одномоментного «включения» систематизированного законодательства надо готовиться: публиковать принятые в рамках систематизации нормативные правовые акты, включать их в программу правовой подготовки и т. д.
Не все разделяют точку зрения о возможности единовременной систематизации41. Однако необходимо стремиться кэтому, либо, хотя бы, как предлагает А.С. Пиголкин, кединовременностивступления в силу актов по одному предмету42.
7. Необходимо нормативно урегулировать процесс систематизации43. Имеется потребность в создании нормативного правового акта, который устанавливал бы принципы систематизации, порядок ее проведения, права и обязанности государственных органов и должностных лиц и т. д. и, самое главное, явился бы свидетельством государственной воли на проведение систематизации. О подходах к нормативному регулированию систематизации авторы говорят, в частности, что в законах необходимо четко определить основные параметры будущих сводов (собраний): их официальный характер, виды актов, подлежащих помещению в их тома, и критерии их отбора, систематический принцип расположения нормативных материалов, их полнота, порядок обновления и поддержания в действующем состоянии, необходимость предварительной инвентаризации (ревизии) действующего нормативного массива, планы подготовки и издания отдельных разделов сводов(собраний), порядок их утверждения44.
8. Организационное обеспечение систематизации. Здесь не приходится рассчитывать только на постоянно действующие органы государственной власти: они просто «тонут» в «текучке», которая для них оказывается всегда важнее, чем долгосрочные проекты типа систематизации. Поэтому
было бы целесообразно создать специальный занимающийся систематизацией орган. Л.А. Окуньков, имея в виду прежде всего организационное обеспечение систематизации, отмечает, что «вряд ли можно решить проблемы систематизации, если у нас не будет мотора в работе»45.
9. Финансовое обеспечение проведения систематизации. Действительно, это достаточно затратное мероприятие, требующее привлечения большого числа специалистов, не говоря уже о таких «мелочах», как компьютеры, принтеры, бумага, помещения для работы. Поэтому, если попытаться решить проблему наскоком, не продумав аспекта финансового обеспечения, не заложив требуемых средств в бюджет, результат будет плачевным. Как представляется, нельзя отметать, в частности, возможность осуществления в этой сфере социального партнерства с крупным бизнесом. Бизнес, заинтересованный в формировании нормального инвестиционного климата, мог бы через существующие или специально созданную некоммерческую организацию профинансировать работы как по определению подходов к систематизации, так и по ее осуществлению.
10. Политическое согласие в обществе. В процессе систематизации, естественно, должны быть задействованы все высшие органы государственной власти. В любой демократической стране органы государственной власти отражают «расклад» политических сил. Следовательно, если все политические силы не придут к согласию по вопросу о необходимости проведения систематизации и, главное, о ее содержании, начинать ее не имеет смысла.
11. С предыдущим требованием связано требование наличия идеологической составляющей систематизации. Конечно, возможны возражения: мол, систематизация —деятельность сугубо юридическая, нельзя привносить в нее идеологический аспект. С этим можно согласиться в смысле содержания результата систематизации. Однако, чтобы такая работа осуществлялась эффективно, чтобы лучшие юридические силы были мобилизованы на осуществление систематизации, чтобы она была проведена в срок, мало просто политического согласия в обществе. Нужен некий «порыв», организуемый государством: условно говоря, «через четыре года здесь будет... системный массив правовыхактов». Из этого требования следует, что полная и качественная систематизация не может быть совершена в отрыве от процесса общего подъема российской государственности. Так, Ю.А. Тихомиров отмечает необходимость «эмоциональной готовности что-либо реально делать и менять»46.
Итак, требованиями к результату систематизации являются полнота, подробность и понятность регулирования, удобство пользования системой нормативных правовых актов и правовых норм, единство массива нормативных правовых актов, отсутствие в нем противоречий; требованиями к
процессу систематизации — плановость, единовре-менность, нормативное регулирование процесса, организационная и финансовая обеспеченность, политическое согласие, наличие идеологической составляющей. Эти требования являются одновременно и принципами систематизации. Все принципы систематизации тесно взаимосвязаны между собой и их невозможно реализовывать отдельно друг от друга.
Рассмотрим теперь возможную технологию систематизации. Прежде всего, с учетом изложенных требований, необходимо выявитьобщую последовательность действий по осуществлению систематизации определенного сегмента правового регулирования. Она должна, как представляется, быть в целом следующей. Оптимальным было бы для начала составить некую идеальную (модельную) схему законодательства: каким оно должно стать в результате систематизации. Такая идеальная схема может быть даже достаточно сильно «оторвана» от нынешней системы нормативных правовых актов. Здесь есть простор для творчества как юристов, так и другихзаинтересованных в систематизации специалистов.
После того, как идеальная схема определена, необходимо более пристально посмотреть на существующую систему нормативных правовых актов и продумать, как «подогнать» ее под идеальное «лекало»47. Идеальная схема, таким образом, будет своеобразным планом систематизации (реальный, более подробный план реализации идеальной (модельной) схемы будет составлен позднее). На этом этапе могут быть определены способы систематизации, а также решены вопросы с ее организационным и финансовым обеспечением. После этого можно начинать «подгонку». Такой подход применим как к комплексной, всеобъемлющей систематизации российского законодательства, так и к систематизации по отдельным вопросам правового регулирования.
Здесь может возникнуть вопрос, а не правильней бы было сначала произвести отбор всех охватываемых инкорпорацией или поглощаемых кодификацией актов, а уже затем подумать, каким образом эти акты разместить в инкорпорированном материале таким образом, чтобы их система в результате была близкой к идеальной, либо создать на их основе новый, кодифицированный акт.
Наиболее весомым аргументом в пользу начала работы по систематизации с отбора имеющегося нормативного материала является обеспечение непробельности будущей систематизации. Действительно, если отобрать все нормы соответствующей сферы правового регулирования, а потом, на их основе, продумать, как будет выглядеть соответствующий сегментзаконодательства вусо-вершенствованном виде, мы будем надежно застрахованы от возможных пробелов относительно существующего на момент начала систематизации нормативного массива.
Однако состояние законодательства еще таково, что имеется много пробелов в правовом регу-
лировании. Если идти по пути отбора имеющихся норм и дальнейшей систематизации актов, содержащих эти нормы, то это лишь закрепит систему права стакой пробельностью.
В пользу того, чтобы начать работу с отбора материалов, имеется также соображение рационализации работы. Ведь на первый взгляд кажется, что если пойти по этому пути, работа значительно сократится: уже отобранные материалы, после того, как на их основе будет составлена идеальная схема, значительно проще (потому что схема составлена именно на их основе) распределить в соответствии с ней. При этом не надо «фантазировать», придумывать что-либо принципиально новое, достаточно лишь рационально разместить имеющийся материал. М.М. Сперанский заметил, что недостатки предыдущих попыток систематизации связаны с тем, что «начинали составлять своды без полного их (законов. — В.С.) собрания»48. В противовес этому аргументу можно привести уже изложенный аргумент: такая систематизация не будет «прорывом» в развитии законодательства, она закрепитто, что есть.
Основной аргумент в пользу того, чтобы начать работу с составления модельной схемы, состоит, таким образом, в том, что именно так можно существенно обновить законодательство (определенный его сегмент), превратить его в действительно четкую систему правовых актов в их взаимосвязи. Важным является и психологический подход к такой систематизации, содержащий два аспекта.
В первую очередь, выведение на первый план именно составления модельной схемы обеспечит определенный творческий порыв представителей правовой науки. Еще бы: если задачей является отбор имеющегося нормативного материала, а только потом составление на основе этого материала «идеальной схемы», это кажется скучной, нудной, не дающей возможности для научной самореализации работой. Вряд ли специалисты с удовольствием будут ее делать. Если же предоставить простор для творческой фантазии, определить только конечную цель, убрав все другие границы для научного поиска, предложить выдвигать на обсуждение самые яркие, самые нетрадиционные идеи, от желающих участвовать в работе не будет отбоя.
Второй аспект психологического подхода — общий фон осуществления такой систематизации. Если по самому акценту на создание «идеальной схемы» будет ясно, что это действительно прорыв, меняющий то, что есть, все участвующие в данном процессе силы будут лучше мобилизованы на достижение конечного результата. Если же психологический подход будет иным, то систематизация может вскоре «захлебнуться», показаться чем-то ненужным, начать восприниматься как перекладывание с места на место одного и того же.
Вообще, очевидно, что именно этот психологический аспект является ключевым. Даже если
на первое место будет поставлен отбор нормативных материалов, а уже потом на основе отобранных материалов будет составляться модельная схема, уважающий себя ученый-составитель (группа ученых) вряд ли ограничится только использованием отобранных материалов, наверняка он постарается исходить из собственных представлений о должной схеме. С другой стороны, настоящие специалисты не могут заниматься сугубо абстрактным моделированием схемы законодательства, ведь «схема Систематического Собрания строится не отвлеченно, а исходя из содержания и построения законодательства»49. Они, осознанно или подсознательно, будут соотносить желаемое с существующей системой нормативных актов.
Таким образом, систематизация правовых актов должна начаться с составления модельной схемы будущей системы этихактов. Что должна включать в себя эта схема? Если речь идет об инкорпорации, в том числе охватывающей всю правовую систему и предусматривающей переработку нормативного материала, должен быть определен общий перечень правовых актов, который будет содержать названия всех правовыхактов, которые расположатся в инкорпорированном материале. Кроме того, модельная схема должна, применительно к каждому акту, включать краткое описание его предмета. Таким образом, элементами модельной схемы правовыхактов при инкорпорации должны быть названия актов (существующих или предлагаемых), расположенные в том порядке, в котором соответствующие акты должны быть помещены в инкорпорированный материал, с расшифровкой предмета каждого из них. Если же речь идет о кодификации, то схема будет представлять собой план кодифицированного акта, с указанием предмета каждого из его структурных элементов.
Итак, имеется модельная схема правовых актов (при инкорпорации) или правового акта (при кодификации). При комплексной и всеобъемлющей систематизации законодательства модельная схема должна охватывать весь возможный пласт правового регулирования (как вширь, так и в глубину). Следующая задача — воплотить ее вжизнь. Для этого необходимо просмотреть имеющийся нормативный материал в соответствующей сфере права, соотнести его с идеальным (содержащимся в модельной схеме) и принять меры к устранению различия между реальным и идеальным. При этом устранении применяются приемы кодификации и инкорпорации.
Технология работы по отбору нормативного материала для систематизации подробно рассмотрена в советской и российской юридической литературе50. Поэтому остановимся лишь на отдельных аспектах. Самым важным при отборе актов для дальнейшей систематизации является вычленение актов нормативных. Однако вопрос отбора актов в этом аспекте исследован весьма обстоятельно51.
Послетого, какотбор нормативного материала закончен, необходимо будет изменять редакции существующих нормативных правовыхактов, втом числе законов, принимать новые нормативные акты, разукрупнять и, наоборот, укрупнять их52. Всю эту деятельность должен координировать специально создаваемый орган (условно — Комиссия по систематизации, далее — Комиссия) на основе модельной схемы систематизированного материала. При этом безусловным правилом должно быть то, что «для внесения поправок в законодательство, пусть даже самых незначительных и самых бесспорных, есть только один путь — внесение официальных изменений в него»53.
Очевидно, что Комиссия просто не осилит всю требуемую для осуществления систематизации, в том виде, как она предлагается в настоящей работе, деятельность по созданию проектов новых актов и изменению действующих. Основная нагрузка, при сохранении координирующей роли Комиссии, должна лечь, таким образом, на других субъектов правотворчества. При этом не исключено, что часть законопроектных функций может взять на себя сама Комиссия.
Предположим, что все правовые акты путем инкорпорации или кодификации приведены по форме и предмету в соответствие с модельной схемой54. Поскольку кодификация — форма законотворчества, принятие соответствующего кодифицированного акта и будет формой утверждения результата кодификации. Однако и результат инкорпорации в окончательном виде имеет смысл утверждать решением органов государственной власти. В литературе отмечалось: «Юридические основания таких собраний складываются либо из двух актов (о начале и завершении составления собрания), либо из одного акта (о завершении составления собрания или просто о составлении собрания)», «необоснованной представляется практика, при которой с самого начала будущему собранию придается официальная сила, без санкционирования итогов работы над ним самим законодательным органом»55.
Это лишь общие соображения о технологии систематизации российского законодательства. Конкретные элементы этой технологии должны быть определены наукой и закреплены нормативно. Только это позволит осуществить систематизацию эффективно и качественно.
Указанные выше подходы к систематизации и ее технологии показывают, что систематизация — это процесс, по сути, нормотворческий. А следовательно, к ней применимы требования к юридической технике правотворчества. Однако поскольку систематизация предполагает также формирование логичной и непротиворечивой системы правовых актов, в состав ее техники входит ряд других требований, связанных с логичным расположением актов в системе и логичным распределением между ними нормативного материала. Фактически, эти требования и являются приведенными выше требованиями к систематизации.
Примечания
1. См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. — М., 1973. — С. 326.
2. См.: Основы теории государства и права / Под общ. ред. Н.Г. Александрова. — М., 1963. — С. 399.
3. См.: Общая теория государства и права / Под ред. В.С. Петрова, Л.С. Явича. — М., 1974. — Т. 2. — С. 285.
4. См.: Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. — М., 1994. — С. 125.
5. См.: Законодательство и законодательная деятельность в СССР. — М., 1972. — С. 160.
6. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. — М., 2003. — С. 67 .
7. Алексеев С.С. Общая теория права. — М., 1982. — Т. 2. — С. 254.
8. См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации... — С. 44.
9. См.: Алексеев С.С. Государство и право... — С. 125.
10. См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации... — С. 37.
11. См.: Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства / Под ред. А.Н. Мишутина. — М., 1969. — С. 14—18.
12. См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации... — С. 40—41.
13. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Са-мощенко. — М., 1962. — С. 10—12.
14. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. — М., 1962. — С. 34—35.
15. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства... — С. 25. См. также: Керимов Д.А. Указ. соч. — С. 33.
16. Шебанов А.Ф. Некоторые вопросы теории нормативных актов в связи с систематизацией действующего законодательства // Советское государство и право. — 1960. — № 7. — С. 141.
17. Керимов Д.А. Указ. соч. — С. 30. Он же, например, прямо указывал, что Свод законов является результатом не инкорпорации, а кодификации (Закон в переходный период: опыт современной России («круглый стол» журнала) // Государство и право. — 1995. — № 10. — С. 47).
18. Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства... — С. 7.
19. См. там же. — С. 36—37.
20. См.: Стучка П.И. Революционная кодификация // Революция права. — 1929. — № 5. — С. 18. Цит. по: Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства... — С. 60. Заметим, что на самом деле, поскольку речь идет о составлении Свода законов, имеется в виду не кодификация, а инкорпорация.
.2007.№1. ----------------------------
71
21. Ушаков А.А. О кодификации советского законодательства // Ученые записки Пермского университета. — 1959. — Т. XI, кн. 4, ч. 1. — С. 77—78.
22. См.: Керимов Д.А. Указ. соч. — С. 30.
23. См.: Систематизация законодательства — важное условие совершенствования советского права // Право и коммунизм. — М., 1965. — С. 152.
24. См., напр.: Алексеев С.С. Общая теория права... — Т. 2. — С. 254.
25. См.: Казьмин И.Ф. «Законы о законах»: проблемы создания и содержания / И.Ф. Казьмин, С.В. Поленина // Советское государство и право. — 1989. — № 12. — С. 5; Поленина С.В. Инициативный проект Федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации / С.В. Поленина, Б.М. Лазарев, Р.З. Лившиц, А.Е. Козлов, Е.К. Глушко // Государство и право. — 1995. — № 3; Тихомиров Ю.А. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня / Ю.А. Тихомиров, Т.Н. Рахманина, А.Г. Хабибуллин // Журнал российского права. — 2006. — № 5.
26. Как готовить законы: Научно-практическое пособие. — М., 1993. — С. 14.
27. Там же.
28. А.С. Пиголкин, например, именует это полнотой правового регулирования (См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (Организация и методика). — М., 1968. — С. 24).
29. См.: Керимов Д.А. Указ. соч. — С. 91.
30. См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (Организация и методика). — С. 143.
31. См.: W. Hedemann. Einfuhrung in die Recht-swissenschaft. — Berlin, 1927. Цит. по: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства... — С. 187. Критический обзор подобных позиций дан в указ. работе Д.А. Керимова. — С. 92—95.
32. Настольная книга по оформлению законов (ФРГ). Цит. по: Подготовка и принятие законов в правовом государстве. — М., 1998. — С. 31.
33. См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов... — С. 27.
34. См., напр.: Жуков Н. Нужна рационализация законодательства // Власть Советов. — 1930. — № 10. — С. 6.
35. См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов... — С. 108 —126.
36. См. там же. — С. 135.
37. О понятии законодательной техники см.: Керимов Д.А. Указ. соч. — С. 43—48.
38. О требовании единства законодательства говорили, например, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский (Вопросы теории права. — М., 1961. — С. 365).
39. Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. — М., 1998. — С. 6.
40. Иодковский А.Н. О кодификации законодательства СССР // Советское государство и право. — 1949. — № 4. — С. 22.
----------------------------- Юридическая
7 2
41. См.: Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства... — С. 159.
42. См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов... — С. 43.
43. О важности нормативного регулирования процесса создания Свода законов РФ говорит, в частности, Л.А. Окуньков (Проблемы обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации. — М., 1999. — С. 270—271).
44. См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации... — С. 68.
45. Подготовка Свода законов: пора завершать начальную стадию // Журнал российского права. — 1998. — № 2. — С. 160. См. также: Систематизация законодательства в Российской Федерации... — С. 69.
46. Конфликт закона и правовая реформа («круглый стол» в ИГП РАН) // Государство и право. — 1997. — № 12. — С. 6.
47. Применительно ксозданию Свода законов СССР отмечалось, что «перечень актов, подлежащих разработке и включению в Свод, отражающий законотворческую работу и дальнейшие мероприятия... является единым планом совершенствования советского законодательства» (Свод законов Советского государства: Теоретические проблемы. — М., 1981. — С. 39).
48. Сперанский М.М. Предположения к окончательному составлению законов // Русская старина. — 1876. — Т. 15. Цит. по: Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства... — С. 27.
49. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства... — С. 228.
50. См., напр.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства...; Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства...; Систематизация законодательства в Российской Федерации...; и др.
51. Признаки нормативности правовых предписаний комплексно исследовали, в частности, А.В. Мицкевич (Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. — М., 1967. —С. 30—57), Бабаев В.К. (Нормы советского права. Проблемы теории / Под ред. М.И. Байтина, В.К. Бабаева. — Саратов, 1987. — С. 79—95), Студеникина М.С. (Систематизация законодательства в Российской Федерации... — С. 77—87).
52. О деятельности по пересмотру законодательства в процессе осуществления официальной инкорпорации см. подробнее: Свод законов Советского государства: Теоретические проблемы. — М., 1981. — С. 171—184.
53. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства... — С. 233. См. также: Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование. — М., 1998. — С. 60.
54. О том, как может быть изложен инкорпорируемый акт в отношении к действующему на момент начала инкорпорации законодательству см.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства... — С.193.
55. Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства... — С. 17—18.
шка. 2007. № 1. -------------------------------------
