CC BY
511
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
A.M. Vetitnev, P.V. Voloshchuk The System of Performance Appraisal of Civil Servants: the Analysis of the Russian and Foreign Practice
The implementation of performance appraisal systems for civil servants, state organizations, executive authorities and state companies is considered. Practices of the countries that have successfully implemented performance appraisal in public sector are analyzed. Problems of the implementation peculiar to Russia are revealed.
Key words and word-combinations: civil servants, merit rating, performance appraisal.
Рассматривается внедрение систем оценки эффективности государственных гражданских служащих, государственных структур, исполнительных органов государственной власти и государственных компаний. Анализируется опыт стран, успешно внедривших оценку эффективности в государственном секторе. Выявляются проблемы внедрения, характерные для России.
Ключевые слова и словосочетания: государственные служащие, аттестация, оценка эффективности.
УДК342:35 ББК67.401.0
А.М. Ветитнев, П.В. Волощук
СИСТЕМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ: АНАЛИЗ РОССИЙСКОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКИ
1. азвитие общественно-экономических отношений постоянно ставит новые вызовы перед системой государственного управления вообще и системой государственной гражданской службы в частности. Качество государственного управления напрямую влияет на рост экономического благосостояния страны, на приток иностранных инвестиций, а прозрачность деятельности государственных органов тесно связана с показателями экономического роста. Существует также взаимосвязь между качеством государственных услуг и качеством жизни населения. Таким образом, повышение эффективности государственного управления является одним из условий обеспечения устойчивого соци-
Вестник Поволжского института управления • 2016. № 6 (57)
103
ально-экономического развития страны и региона, роста благосостояния населения.
Сегодня общество предъявляет повышенные требования к эффективности, прозрачности и открытости системы государственного управления. С конца XX в. в значительной части различных государств осуществлялись и продолжают осуществляться крупномасштабные проекты, направленные на комплексное реформирование систем государственного управления. В России с начала 2000-х годов также проводятся системные административные реформы.
Однако заметим, что реформы государственного управления в России могут быть успешными лишь в том случае, если на уровне каждого субъекта РФ не только сформируется четкое понимание поставленных целей и задач проводимых мероприятий, но и будет внедрен механизм оценки достижения ожидаемых конечных результатов.
В последние годы вопросам повышения эффективности системы государственного управления и системы государственной службы уделяется особое внимание на федеральном уровне. Свидетельством актуальности указанных проблем, в частности, являются федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009— 2013 гг.)», утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261; Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»; «Методический инструментарий по внедрению системы комплексной оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих», разработанный Министерством труда и социальной защиты РФ, и целый ряд других нормативно-правовых актов как федерального, так и субфедерального уровня.
Вместе с тем задача создания системы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти, лиц, замещающих государственные должности, и государственных гражданских служащих требует проведения исследований и разработки направлений ее практического решения. Это связано с большим количеством факторов, специфичных для государственной гражданской службы, которые в совокупности часто создают серьезные проблемы внедрения системы оценки эффективности.
Анализ международного опыта оценки эффективности государственных служащих показал, что в ряде западных стран этому вопросу уделяется большое внимание.
Управление на основе результатов в государственном секторе США не ограничивается федеральным уровнем, с конца 1990-х годов оно начало активно внедряться и в местных органах власти. В частности, уже в 2000 г. 34% округов с населением более 50 000 человек и 38% городов с населением более 25 000 человек использовали в своей деятельности те или иные разновидности системы планирования и оценки результатов на основе разного рода критериев эффективности. В качестве одного из показательных в этом отношении примеров можно привести г. Саннивейл (штат Калифорния), ставший своеобразным «пионером» в области оценки результатов деятельности государс-
10^4 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)
твенных организаций. Еще в начале 2000-х годов местные власти приступили к осуществлению инициативы по оценке и повышению такого важного показателя эффективности системы местного управления, как уровень жизни населения. При мониторинге деятельности городской администрации оценивались безопасность в регионе, уровень образования, степень благоприятности окружающей среды, рациональность организации и безопасность транспортной системы, качественное, разнообразное и недорогое жилье, гордость жителей за свой регион и активность их участия в общественной жизни, уровень диверсификации и общие темпы роста экономики, а также достижения региона с точки зрения предоставляемых гражданам культурно-досуговых возможностей [1].
В Нидерландах методика оценки эффективности деятельности государственных органов была разработана еще в конце 1990-х годов. При этом главный принцип — достижение большего результата при меньших затратах в сочетании с возможностью реальной оценки эффективности деятельности отдельных чиновников, поскольку ответственность каждого из них четко прописана. Кроме того, разработанная система предусматривает полную публичность: информация о результатах оценки деятельности государственных служб ежегодно публикуется в прессе [2].
Характеризуя опыт зарубежных стран, отметим, что в большинстве случаев показатели эффективности государственного управления носят «целевой характер» и связаны с достижением национальных приоритетов в сфере предоставления тех или иных государственных услуг, совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов. В частности, в Великобритании это выражено в определенном перечне целевых показателей, ответственность за соответствие которым четко распределяется между различными ведомствами. Серьезного внимания заслуживает и британская система последующего контроля достижения утвержденных целевых показателей: контроль за отобранными премьер-министром наиболее значимыми показателями эффективности возлагается на специальный административный орган — Отдел по обеспечению эффективности деятельности. Его сотрудники совместно с представителями конкретных ведомств, отвечающих за достижение приоритетных показателей, разрабатывают комплексные планы по достижению запланированных результатов, включающие необходимые мероприятия, а также промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от предпринятых мероприятий. На отдел также возлагается задача систематического мониторинга выполнения утвержденных планов, предполагающая сопоставление траектории изменения целевых значений приоритетных показателей с плановыми значениями для своевременного осуществления необходимых корректировок плана либо изменения политики в данной области.
В Австралии реформа государственной службы, инициированная в начале 1990-х годов, предписывала каждому министерству определять программные цели, готовить ежегодные отчеты о достижениях и результатах реализации этих целей. Сметное финансирование министерств было также связано с реализацией программ.
Вестник Поволжского института управления • 2016. № 6 (57) 1115
В Канаде с середины 1990-х годов в рамках реформы государственной службы было расширено использование программно-целевого похода и усовершенствована система отчетности, что позволило при оценке эффективности перенести акцент с издержек и ресурсов на последствия и результаты (в основном общесоциального характера).
Наиболее показательные иллюстрации результатов исследования доступного мирового опыта применения систем КПЭ для оценки деятельности государственных органов зарубежных стран приведены в таблице [3, с. 233].
Результаты анализа иностранных систем показателей эффективности
Государство Название государственного органа Цели внедрения системы показателей
США Управление социального Повышение эффективности системы социального
обеспечения обеспечения
Великобритания Секретариат кабинета Министров Повышение открытости и прозрачности государственного управления
Сингапур Министерство Нацио- Повышение эффективности осуществления проек-
нального развития тов в области национального развития Улучшение благосостояния граждан
Австралия Казначейство с помощью повышения эффективности государственной службы
Таиланд Центральный Банк Повышение эффективности учреждений государственного сектора
Представленные данные показывают, что государственные органы власти по всему миру сталкиваются с необходимостью повышения эффективности деятельности государственных учреждений, которая влияет на улучшение благосостояния граждан. Чтобы иметь возможность измерения и контроля эффективности деятельности служащих подведомственных государственных органов, правительства этих государств внедрили системы ее мониторинга. Реализация этого проекта не только позволила отслеживать уровень эффективности того или иного государственного органа, но и обеспечила синергетический эффект от совместного направления усилий разных государственных органов на достижение приоритетных для страны показателей.
Нами проведен анализ положительного опыта внедрения КПЭ в Управлении социального обеспечения США, в Секретариате кабинета Министров в Великобритании, в Министерстве Национального развития Сингапура. Результаты предпринятого исследования практики стран, находящихся на разном уровне социально-экономического и политического развития и имеющих весьма различную национально-историческую и управленческую культуру, наглядно продемонстрировали, что, невзирая на различия, руководство органов государственного управления этих стран четко осознает необходимость систематического повышения эффективности деятельности подведомственных
106 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)
им учреждений на основе внедрения соответствующих систем управления эффективностью деятельности.
Проведенный анализ также позволил зафиксировать высокую успешность подобной работы как с точки зрения существенного роста уровня эффективности отдельных государственных структур, так и с позиции достижения дополнительного интегрального синергетического эффекта, получаемого благодаря повышению скоординированности усилий различных государственных органов для достижения приоритетных целей развития изученных стран.
В России работа по внедрению системы ключевых показателей эффективности деятельности органов государственного управления в сочетании с процедурами их регулярной оценки активно ведется как на федеральном (охватывая, в частности Федеральную таможенную службу, Министерство внутренних дел, Министерство образования и науки, Министерство труда и социального развития, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральное казначейство, Федеральную налоговую службу, Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии), так и на региональном уровне, где данная задача включена в качестве приоритетной в утвержденные концепции развития соответствующих субъектов РФ.
Согласно имеющимся исследованиям, посвященным вопросам внедрения системы управления эффективностью деятельности в практику работы государственных структур, на этом пути возникает целый ряд проблем и трудностей.
Во-первых, системы показателей, характеризующие состояние основных сфер и объектов государственного управления и, соответственно, их динамику за отчетный период, пока еще относительно слабо отражают реальный вклад конкретных органов власти в итоговые результаты. В частности, доклады субъектов РФ и муниципальных образований включают перечень из 150—200 единичных показателей состояния экономики, социальной сферы, демографических процессов, эффективности бюджетных расходов и управления. При этом очевидно, что на изменение состояния данных сфер влияет широкий спектр факторов: макроэкономическая ситуация в стране и мире, функционирование хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм, а также целый ряд других (природных, экономических, социальных, политических, экологических) условий и обстоятельств [4]. В то же время полномочия исполнительных органов государственного и муниципального управления часто весьма ограничены в плане непосредственного воздействия на итоговые результаты. Даже в тех случаях, когда дело касается прямого бюджетного финансирования той или иной хозяйственно-экономической деятельности (например, в рамках федеральных или отраслевых целевых программ), оценить степень влияния на достижение запланированных показателей тех или иных действий, предпринятых органами власти, с необходимой степенью обоснованности и корректности оказывается весьма затруднительно. Вследствие этого оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, базирующаяся исключительно на критериях достигнутого уровня социально-экономического развития, не позволяет судить о конкретном вкладе в этот процесс управленческой деятель-
Вестник Поволжского института управления • 2016. № 6 (57) 111/
ности. Кроме того, в имеющихся сегодня системах критериев слабо отражается дифференциация оценок структур, фокусирующихся на разработке стратегических задач государственного управления, с одной стороны, и структур, практически реализующих соответствующие государственные и муниципальные услуги, с другой. В итоге действующая система оценки эффективности способна оказывать на работу государственных и муниципальных структур очень ограниченное стимулирующее воздействие. Преодоление этой проблемы предполагает формулирование таких показателей результативности, которые способны максимально отражать степень вклада в достигнутый результат конкретных структур исполнительной власти.
Во-вторых, недостаточно разработана проблема последовательной декомпозиции интегральных показателей результативности, характеризующих деятельность того или иного властного органа в целом, на уровень его отдельных структурных подразделений и конкретных сотрудников. Указанная ситуация вполне объяснима тем, что практическая реализация внедрения системы управления эффективностью находится на начальном этапе. Столь сложная и объемная система не может быть сформирована быстро. Вместе с тем, приходится констатировать, что фактически оценка эффективности не в полной мере распространяется на отдельных исполнителей и, таким образом, относительно слабо ориентирует их на повышение результативности своей работы. Указанная проблема актуальна не только для Российской Федерации, но и для других стран. Как отметил П. Нивен, каким бы важным ни было каскадирование в частном секторе, оно может быть еще важнее при использовании в государственных организациях. Одним из многочисленных преимуществ каскадирования является единая направленность, создаваемая во всей организации, сверху донизу. При обширной сети взаимного влияния, существующей в большинстве государственных организаций, единая направленность может считаться не столько преимуществом каскадирования, сколько необходимым компонентом успеха Системы показателей [5]. Действительно, основное направление совершенствования систем показателей результативности в большинстве западных стран в последнее десятилетие было связано именно с нахождением баланса между определением показателей для органов власти в целом, для входящих в них структурных подразделений и отдельных служащих, а также с установлением тесной взаимосвязи между данными показателями.
В-третьих, к числу нерешенных проблем относится и выбор оптимального количества критериев результативности деятельности. Их избыточность приводит к тому, что сложность процедуры оценки и затраты на нее начинают превышать положительный эффект от практического внедрения. Большое количество показателей дезориентирует работников, теряющих понимание приоритетов деятельности. В то же время опасна и другая крайность: малое число показателей значительно повышает риск так называемого «искажающего поведения» гражданских служащих, состоящего в том, что они фокусируют свое внимание исключительно на задачах, подлежащих измерению, и в той или иной мере пренебрегают остальными должностными обязанностями [6].
108 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)
Кроме того, весьма сложной и нерешенной проблемой является четкая операционализация (строгое определение и приведение к измеряемому формату) ключевых показателей результативности. Данная задача исключительно важна как для планирования деятельности государственных гражданских служащих, так и для проведения последующей оценки их результативности, а также для определения размеров их вознаграждения. Поддающиеся точному измерению количественные показатели результативности легче оценивать при проведении мониторинга, и именно они обеспечивают максимальную объективность оценки, делая ее независимой от субъективного отношения руководителей к подчиненным [7].
К числу нерешенных проблем можно также отнести и вопрос установления иерархии различных показателей внутри общей системы по степени их значимости. Одним из возможных решений данной проблемы может стать обращение к практическому опыту других стран (США, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия), который демонстрирует, что государственным служащим оказывается легче добиться показателей непосредственных результатов своей деятельности, нежели показателей конечных эффектов (экономических и социальных), поэтому последним показателям следует придавать большую приоритетность.
Наконец, отметим, что складывающаяся система оценки деятельности исполнительных органов власти в настоящее время в значительной степени является самооценкой. Хотя существующие методики прямо предусматривают оценку удовлетворенности граждан деятельностью органов исполнительной власти в части осуществления ими государственных и муниципальных услуг, в подавляющем большинстве случаев подобный мониторинг организуется самими оцениваемыми управленческими структурами, что может искажать реальную картину. Не до конца решает проблему объективности получаемых результатов и существующая практика привлечения внешних организаций для выполнения соответствующей работы за счет бюджетов оцениваемых органов управления. Таким образом, очевидно, что в действующей системе оценки необходимо значительно усилить роль внешней экспертизы со стороны независимых экспертных центров и научно-исследовательских структур, а финансирование этих работ должно осуществляться из бюджетов, которыми распоряжаются не оцениваемые органы управления. Кроме того, следует задействовать и потенциал формирующегося гражданского общества (общественные организации или союзы в рамках их сфер интересов), а также возможности современной информационной среды.
Подводя итог анализу отечественного опыта внедрения системы управления эффективностью деятельности в практику работы государственных органов управления, приходим к выводу, что концепция системы управления эффективностью принципиально применима к сфере государственного управления. Вместе с тем, разработка и практическое внедрение такой системы должны строиться с учетом предназначения и специфики работы государственных органов с целью максимизации позитивного эффекта от реализации данного проекта.
Вестник Поволжского института управления • 2016. № 6 (57) 10 19
Библиографический список
1. Каплан Р., Нортон Д. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию. 2-е изд., испр. и доп. М., 2008.
2. Spencer T. MECE Framework. URL: http://www.spencertom.com/2013/01/30/mece-frame-work/#.WFJ-irXpjcs
3. Parmenter D. Key Performance Indicators: Developing, Implementing and Using Winning KPI's. New Jersey, 2007.
4. Muchinski P.M. Psychology Applied to Work (10th ed.). Summerfield. NC, 2012.
5. URL: http://uchehnik.online/sistema-pokazateley-sbalansirovannaya/primenenii-sbalansirovannoy-sistemyi-31529.html
6. ПановМ.М. Оценка деятельности и система управления компанией на основе KPI. М., 2013.
7. КлочковА.К. KPI и мотивация персонала. Полный сборник практических инструментов. М., 2010.
V.A. Barinova, S.P. Zemtsov Rating the Innovative Development of the Russian Regions: Why Does Russia Need a New Method?
The existing ratings of innovative development in Russia that mechanically borrow foreign techniques without taking into account the theoretical basis and characteristics of national statistics, are analyzed. Based on the analysis of models and comparison of international and Russian rating techniques, recommendations are given and the need for a specialized ranking of regional high technology development is justified.
Key words and word-combinations: Russian regions, innovative development, ratings, high technology.
Анализируются существующие рейтинги инновационного развития в России, механически заимствующие зарубежные методики, не учитывая теоретической основы и особенностей отечественной статистики. На основе анализа моделей и сравнения методик международных и российских рейтингов даны рекомендации и обоснована необходимость разработки специализированного рейтинга развития высоких технологий.
Ключевые слова и словосочетания: регионы России, инновационное развитие, рейтинги, высокие технологии.
УДК 338(470+571) ББКб5.9(2Рос)
В.А. Баринова, С.П. Земцов
РЕЙТИНГИ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ: ЗАЧЕМ НУЖНА НОВАЯ МЕТОДИКА В РОССИИ?
В
России наблюдается высокая дифференциация инновационного потенциала регионов, что требует разработки и внедрения соответствующей системы регионального мониторинга. Сегодня уже существуют десятки специальных рейтингов, но, на наш взгляд, имеющиеся системы оценки в недостаточной мере ориентированы на долгосрочные национальные интересы. В связи с введением режима санкций все возрастающую роль в социально-экономическом развитии играют высокие технологии, однако именно им действующие рейтинги отводят несущественное место.
В условиях формирования экономики
110
Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)
