CC BY
616
УДК 343
Г. И. Седова
СИСТЕМА ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
Рассматривается система государственных органов исполнительной власти, относящихся в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством к органам дознании, и взаимосвязь осуществляемой ими уголовно-процессуальной деятельности с особенностями их организационной структуры и правовой регламентации.
К л ю ч е в ы е с л о в а: органы дознания, начальник органа дознания, дознаватель, уголовное преследование, правовая регламентация.
SYSTEM OF ORGANS OF INQUISITION: FEATURES OF A LEGAL REGULATION
In article the system of the public authorities of the executive authority relating according to the criminal procedure legislation to organs of inquisition and interrelation of the criminal procedure activity which is carried out by them from feature of their organizational structure and a legal regulation is considered
K e y w o r d s: organs of inquisition, chief of organ of inquisition, investigator, criminal prosecution, legal regulation.
Поступила в редакцию 8 февраля 2019 г.
Органы дознания в сфере уголовного судопроизводства осуществляют расследование в форме дознания в порядке, установленном главами 32, 32.1 УПК РФ; проводят неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым обязательно предварительное следствие (ст. 157 УПК РФ), а также выполняют поручения следователя о проведении следственных и оперативно-розыскных мероприятий по делам, находящимся в его производстве.
В соответствии с ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся: органы внутренних дел, органы Федеральной службы судебных приставов, органы государственного пожарного надзора, начальников органов военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации, командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений и гарнизонов.
Кроме того, п. 1 ч. 1 данной статьи УПК РФ при обозначении принадлежности органов исполнительной власти к органам дознания отсылает нас к закону об оперативно-розыскной деятельности, указывая, что к органам дознания относятся: иные органы, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. В соответствии со ст. 13 этого нормативного акта, число органов дознания возрастает за счет: органов Федеральной службы безопасности, Федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны, таможенных
© Седова Г. И., 2019
органов Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний1.
В законе под «органом дознания» понимается не одно лицо, а коллектив подчиненных по службе должностных лиц, которые имеют отношение к расследованию уголовных дел во главе с начальником органа дознания. Надо отметить, что органами внутренних дел расследуется подавляющее большинство уголовных дел в форме дознания (ч. 3 ст. 150, ч. 3 ст. 151 УПК РФ). Руководитель органа внутренних дел по процессуальному статусу является начальником органа дознания2, а также его заместитель. В органах внутренних дел функции по расследованию преступлений в форме дознания преимущественно выполняют сотрудники подразделений организации дознания - дознаватели. Подразделения специализированного дознания были созданы в октябре 1992 г.3 в МВД России. Они представляли собой лишь структурные подразделения милиции, в то время как ст. 40 УПК РФ органом дознания называет органы внутренних дел, а не их отдельное подразделение.
Содержание понятий «дознаватель», «начальник подразделения дознания» и «начальник органа дознания» (ст. 5 УПК РФ) непосредственно связано с понятием органа дознания. При этом в законе ничего не говорится о подразделениях дознания. В связи с этим представляется вполне обоснованным предложение, высказанное Н. С. Мановой, об изменении терминологии закона, замене понятия «органы дознания» на понятие «органы, на которые возложено производство дознания», т. е. для осуществления той уголовно-процессуальной деятельности, которую уголовно-процессуальный закон называет дознанием, для расследования в форме дознания4. Действительно, такое уточнение может решить проблему неопределенности в компетенции соответствующих правоохранительных органов и должностных лиц.
Необходимость внесения корректировки в понятийный аппарат, связанный с характеристикой процессуальной деятельности органов дознания отчетливо прослеживается при анализе регламентации полномочий органов дознания органов исполнительной власти, указанных в уголовно-процессуальном законе (ч. 1 ст. 40, ч. 3 ст. 151) и их должностных лиц.
Критерии принадлежности органов исполнительной власти к органам дознания неоднократно уточнялись и конкретизировались федеральным законодательством5.
1 Об оперативно-розыскной деятельности : федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (последняя редакция). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 См.: п. 4 ст. 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 (в ред. от03.08.2018) «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 О мерах по укреплению подразделений дознания и совершенствованию раскрытия преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно : приказ МВД России от 16 октября 1992 г. № 368. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См.: Манова Н. С. Предварительное и судебное производство : дифференциация форм. М., 2004. С. 81.
5 О полиции : федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ ; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 1 марта 2012 г. № 18-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Так, УПК РФ 2001 г. в систему органов дознания включил новый орган дознания - Главного судебного пристава Российской Федерации. В 2009 г. орган дознания стал именоваться: Федеральная служба судебных приставов (далее - ФССП)6. Правовой основой осуществления ею уголовно-процессуальной деятельности как органа дознания, помимо Конституции РФ, УПК РФ, УК РФ, является Федеральный закон «О судебных приставах»7. Статья 1 данного правового акта одной из задач, стоящих перед этой службой, называет «исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности федерального органа исполнительной власти по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов (далее - Федеральная служба судебных приставов)». Эта служба входит в структуру Министерства юстиции Российской Федерации, которое осуществляет контрольные и координирующие функции за деятельностью Федеральной службы судебных приставов (п. 1 в ред. Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ). Отдельным нормативным актом, выделяются полномочия ФССП по осуществлению дознания по уголовным делам
и производству по делам об административных правонарушениях в пределах
^ 8 своей компетенции8.
В системе ФССП в наименовании занимаемых должностей сотрудников используются слова «судебный пристав» или «пристав», а также словосочетания, образованные на их основе9 (ст. 2.1 Федерального закона «О судебных приставах»). Соответственно, должностные лица, осуществляющие расследование уголовных дел, входящих в компетенцию ФССП, именуются судебный пристав (дознаватель), главный специалист-эксперт (дознаватель); ведущий специалист-эксперт (дознаватель)10. С точки зрения уголовно-процессуального статуса они являются дознавателями (ст. 41 УПК РФ)11. Они функционируют в структуре подразделений по организации дознания в ФССП. В региональных подразделениях такие образования возглавляет руководитель отдела организации дознания в ФССП, по процессуальному статусу - начальник подразделения дознания (ст. 40.1 УПК РФ). Начальником органа дознания (ст. 40.2 УПК РФ) в рассматриваемом ведомстве является Главный судебный пристав (Россий-
6 О внесении изменений в статьи 40 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : федер. закон от 1 марта 2009 г. № 38-Ф3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 О судебных приставах : федер. закон от21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (в ред. от 29.12.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 См.: Пункт 2.1 раздела II Положения о Федеральной службе судебных приставов : введен Указом Президента РФ от 23 сентября 2011 г. № 1240 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе судебных приставов». URL: http://base.garant.ru/ 12189918/#ixzz5c234xsqe
9 См.: Статья 2.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (в ред. от 29.12.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10 Об организации дознания в Федеральной службе судебных приставов : приказ Федеральной службы судебных приставов от 10 апреля 2015 г. № 232. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11 Там же. Ст. 10.
ской Федерации, субъектов РФ), а также его заместитель, координирующий процессуальную деятельность ведомства12. Он же по занимаемой должности в соответствии с Указом Президента РФ «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» в ФССП России является директором - Главным судебным приставом РФ, назначенным Президентом РФ. На местах процессуальные функции начальника органа дознания выполняют старшие судебные приставы13.
При реализации дознания по уголовным делам в ФССП имеется ряд особенностей, на которые следует обратить внимание. Во-первых, это недостаточная конкретизация должностного положения дознавателей. Представляется целесообразным ввести в ведомственные нормативные акты понятие пристава-дознавателя.
Во-вторых, уголовно-процессуальная деятельность подразделений по организации дознания вытекает из основных функций службы в целом. К подследственности дознавателей ФССП относятся семь составов преступлений, регламентированных уголовным законодательством. Пять из них - это преступления против правосудия (ст. 294, 297; ч. 1 ст. 311; ст. 312, 315 УК РФ), ст. 177 УК РФ относится к преступлениям в сфере экономической деятельности, ст. 157 УК РФ предусматривает ответственность за преступления, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся при реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Особенностью принятия решения о возбуждении уголовного дела является прямая зависимость от добросовестного, качественного выполнения своих должностных обязанностей сотрудников других подразделений службы, не занимающихся уголовно-процессуальной деятельностью, - судебных приставов-исполнителей и приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов. При этом никакой заинтересованности в части выявления признаков составов ст. 157, 177, 312, 315 УК РФ у них нет. Такая деятельность не входит в их функциональные обязанности. Соответственно, результативность деятельности подразделений дознания службы основывается только на элементах внутреннего взаимодействия служб ФССП. Такая же ситуация и с сотрудниками (приставами) по обеспечению установленного порядка деятельности судов. От их активности по применению мер административного характера зависит выявление преступлений, предусмотренных ст. 294, 297, 311 УК РФ.
При этом обязанность по выявлению преступлений, относящихся к подследственности ФССП, лежит на дознавателях, которые могут ее реализовать, только изучая исполнительные производства, находящиеся в производстве указанных выше сотрудников ФССП (судебных приставов-исполнителей) исключительно по своей инициативе. От такой обязанности освобождены все
12 См.: Статьи 4, 8, 9 приказа Федеральной службы судебных приставов от 6 декабря 2010 г. № 677 «О совершенствовании деятельности Федеральной службы судебных приставов по производству предварительного расследования в форме дознания» // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2011. № 3. С. 26.
13 См.: Статья 10 приказа Федеральной службы судебных приставов от 10 апреля 2015 г. № 232 «Об организации дознания в Федеральной службе судебных приставов». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
остальные сотрудники ведомства. Соответственно, на ведомственном уровне необходимы корректировки функциональных обязанностей сотрудников различных подразделений ФССП для эффективного и не конфликтного взаимодействия с дознавателями по выявлению составов преступлений и осуществлению уголовно-процессуальной деятельности в рассматриваемом органе дознания.
В-третьих, в ФССП деятельность органа дознания, регламентированная в п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ (выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно), не осуществляется в связи с отсутствием в их структуре следственного аппарата. Ведомственными нормативными актами определены лишь уголовно-процессуальная деятельность по производству доследственной проверки сообщений о преступлениях, в соответствии со своей подследственностью, и расследование уголовных дел в форме дознания.
Конечно же, требует решения проблема наделения ФССП статусом правоохранительного органа, который до настоящего времени не закреплен за этой службой, несмотря на очевидные признаки, которые позволяют это сделать и считать ее таковой.
На указанные выше проблемы функционирования подразделений по организации дознания в Федеральной службе судебных приставов указывают многие авторы14, предложения которых заслуживают внимания, а их реализация будет способствовать решению проблем в рассматриваемом ведомстве, а в конечном итоге реализации положений ст. 6 УПК РФ.
В процессе реформирования правоохранительной системы исполнительных органов государственной власти появился ранее не известный российской государственности орган - военная полиция. В связи с этим в 2014 г. п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ был дополнен новым органом дознания - начальником органов военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации15. Правовой основой уголовно-процессуальной деятельности нового органа дознания являются Конституция РФ, указы Президента РФ16, УПК РФ, УК РФ, федеральные законы от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе», от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» и другие нормативные акты.
Реальный процесс создания военной полиции начался в декабре 2011 г., когда в системе Министерства обороны Российской Федерации на основе ве-
14 См.: Зиберова О. С. Институт дознания судебных приставов : отечественная модель : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Калининград, 2006. С. 28 ; Тютина Н. В. Полномочия начальника органа дознания в системе Федеральной службы судебных приставов // Известия Оренбургского гос. аграрного ун-та. 2013. Вып. 5. С. 74 ; Виниченко А. М. Организационно-правовая модель процессуальной деятельности органов дознания Федеральной службы судебных приставов // Вестник Российской правовой академии. 2011. № 4. С. 49- 51.
15 Об утверждении Инструкции о процессуальной деятельности органов дознания Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов : приказ Генеральной прокуратуры РФ от 23 октября 2014 г. № 150 (ред. от 20.07.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16 Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации : указ Президента РФ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
домственных актов было образовано Главное управление военной полиции. Целью его создания явилась организация и практическая реализация идеи о формировании и функционировании военной полиции в России, возникшей еще в 2006 г. как структуры, на которую предполагалось возложить обязанности по контролю над работой вооруженных сил страны. В числе основных направлений деятельности данного образования указана и функция по реализации отдельных полномочий Минобороны России по обеспечению укрепления правопорядка и воинской дисциплины в Вооруженных силах Российской Федерации.
Следующим шагом в становлении нового правоохранительного органа стала регламентация его основных функций как органа дознания в Уставе военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации17. Этот документ определяет основные направления деятельности, функции, полномочия и организацию службы военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации (далее - военная полиция), применение военной полицией некоторых мер государственного принуждения, права и обязанности должностных лиц военной полиции18. Субъекты, на которых распространяется действие указанных нормативных актов - это военнослужащие Вооруженных сил Российской Федерации, граждане, проходящие военные сборы в Вооруженных силах Российской Федерации (далее - военнослужащие), и лица гражданского персонала Вооруженных сил Российской Федерации в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или находящиеся в расположении воинской части, соединения, учреждения, гарнизона (далее - лица гражданского персонала)19.
Функцию уголовного преследования непосредственно выполняют сотрудники военной комендатуры20. Должностные лица военной комендатуры, назначенные в установленном порядке для выполнения обязанностей по обеспечению правопорядка, воинской дисциплины и противодействию преступности среди военнослужащих, реализуют функцию уголовного преследования. Из их состава формируются такие специфические структуры, как «наряд военной комендатуры» и «наряд патрульной службы».
Уголовно-процессуальная деятельность данного органа дознания протекает в рамках патрульной службы, т. е. «деятельности должностных лиц военной полиции и воинских частей, включающая в себя комплекс мероприятий по обеспечению правопорядка, воинской дисциплины и противодействию преступности среди военнослужащих, а в предусмотренных настоящим уставом случаях - среди лиц гражданского персонала и иных лиц» (в ред. Указа Президента РФ от 16.05.2017 № 210) в районе ответственности территориального органа военной полиции.
Руководит военной полицией министр обороны Российской Федерации. Начальник центрального органа военной полиции осуществляет управле-
17 Там же.
18 См.: Статья 1 Указа Президента РФ от 16 мая 2017 г. № 210 (в ред. от 24.10.2018) «Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19 Там же. Ст. 3.
20 Там же. Ст. 1.
ние органами, воинскими частями и подразделениями военной полиции в соответствии с перечнем, утверждаемым министром обороны Российской Федерации. Соответственно эти должностные лица при решении вопросов уголовно-процессуального характера являются начальниками органа дознания. Осуществление полномочий органа дознания в Вооруженных силах закреплено в числе основных направлений деятельности военной полиции (п. 2 раздела 19 Устава). Штатных дознавателей в указанном ведомстве пока не предусмотрено. Существует проект федерального закона о военной полиции, который в перспективе может решить многие вопросы, связанные с функционированием, в частности осуществлением уголовно-процессуальной деятельности соответствующими субъектами21.
Органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы названы как органы дознания в п. 4 ч. 1 ст. 40 УПК РФ с 2002 г.22 Свою деятельность в таком качестве указанные структурные образования в органах исполнительной власти реализуют на основании Конституции РФ, УПК РФ, УК РФ, Федерального закона «О пожарной безопасности»23. Данный ведомственный нормативный акт определяет, что деятельность по обеспечению пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства. Соответственно и уголовно-процессуальная деятельность органов государственного пожарного надзора как органа дознания является составной частью в реализации указанной функции.
Детализация функции уголовного преследования рассматриваемой структуры содержится в постановлении Правительства РФ «О Федеральном государственном пожарном надзоре»24, утвердившем Положение о Федеральном пожарном надзоре25. Из анализа данных нормативных актов можно выделить особенность, присущую только данному органу дознания в организационном построении, понимание которого позволяет определять полномочия исполнительных органов государственной власти по осуществлению уголовно-процессуальной деятельности и представлять роль данной структуры в реализации указанной функции.
Органы государственного пожарного надзора являются составной частью целой системы органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мо-
21 О военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : проект федер. закона. и^: https://doc.mil.ru/documents/projects/more.htm?id=11709428@ тогГЫРАРго]ей
22 О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 29 мая 2002 г. № 58-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
23 О пожарной безопасности : федер. закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
24 О Федеральном государственном пожарном надзоре : постановление Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 290 (в ред. от 26.05.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
25 Там же.
билизационной подготовки и мобилизации26. Исходя из порядка подчиненности «по вертикали», т. е. руководства вышестоящих органов государственного пожарного надзора нижестоящими организуется их деятельность. Таким образом, можно объяснить и причисление к органам дознания таких структур, как Службу внешней разведки Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний, упомянутых в ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и, соответственно, имеющих отношение к п.1 ч.1 ст. 40 УПК РФ.
Пункт 5 (б) Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре закрепляет их полномочия о производстве дознания по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности. Согласно п. 6 ст. 151 УПК РФ к подследственности дознавателей органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы относятся четыре состава преступлений. Это уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 168, ч. 1 ст. 219, ч. 1, 2 ст. 261 УК РФ. Полномочия органа дознания, предусмотренные ст. 40 УПК РФ, выполняют государственные инспекторы Российской Федерации по пожарному надзору, указанные в п. 8 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре.
Но есть и такие органы дознания, которые вообще не упоминаются ст. 40 УПК РФ. При этом они называются в другой норме УПК - ст. 151. Представляется, что причиной такой законодательной конструкции является отсутствие у них особенностей, наблюдаемых в рассмотренных выше органах дознания. В связи с этим надо отметить, что при характеристике уголовно-процессуальной деятельности органов дознания, указанных в п. 2-4 ст. 40 УПК РФ, включение их в данный перечень обусловлен: 1) особенностями в законодательной регламентации (п. 2 ч. 1 ст. 40 УПК РФ - органы дознания Федеральной службы судебных приставов не относятся к правоохранительным органам в Российской Федерации); 2) объемом процессуальных полномочий как органа дознания (п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ - начальники органов военной полиции Вооруженных сил Российской Федерации, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов не производят дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие необязательно (п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ) по причине отсутствия в уголовном законодательстве соответствующих составов преступлений); 3) организационным построением (п. 4 ч. 1 ст. 40 УПК РФ - органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы являются сквозной структурой в семи федеральных органах исполнительной власти: Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации).
Отсутствие таких особенностей у дознавателей пограничных органов федеральной службы безопасности и таможенных органов Российской Федерации
26 О Федеральном государственном пожарном надзоре : постановление Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 290 (в ред. от 26.05.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
не позволило законодателю поставить их в один ряд с перечисленными органами дознания, а лишь упомянуть их косвенно, не озвучивая названия, в связи с их обладанием правом производства оперативно-розыскной деятельности (п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ). Соответственно, ст. 151 УПК РФ в п. 3 и 9 ч. 3 наделяет их правом производить дознание. Уголовно-процессуальная деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности строится на основе Конституции РФ, УПК РФ, УК РФ, федеральных законов «Об оперативно-розыскной деятельности», «О федеральной службе безопасности», в соответствии с которыми органы федеральной службы безопасности имеют право осуществлять дознание и предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности (п.г. ст. 13)27 Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации»28.
Статья 27 последнего закона в вышеуказанном списке нормативных актов структурно закрепляет пограничные органы в составе федеральной службы безопасности и среди полномочий, которые входят в компетенцию федеральных органов исполнительной власти уполномоченных в области безопасности, называет организацию и обеспечение оперативно-розыскной деятельности, которая согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ является критерием причисления его к органам дознания с соответствующими полномочиями. В свою очередь, в
—г ^
разделе 7 этого же закона, регламентирующем систему полномочии пограничных органов, в ст. 30 закреплено право на производство дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие необязательно. К их подследственности относятся уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 253 и 256, ч. 1, 2 ст. 322, ч. 1 ст. 323. Таким образом, в системе органов ФСБ России правом производства предварительного расследования в форме дознания обладают только дознаватели пограничных органов федеральной службы безопасности. А так как в структуре ФСБ имеются следственные органы, то и производство неотложных следственных действий по делам, по которым предварительное следствие обязательно, согласно п. 2 ч. 2 ст. 40 и ст. 157 УПК РФ, также входит в их компетенцию. Еще в 2006 г. были сформулированы основные направления по организации процессуальной деятельности в пограничных войсках федеральной службы безопасности ведомственными подзаконными актами29. Конкретизированы основные понятия, непосредственно касающиеся пограничных органов дознания: орган дознания - пограничный орган, в структуре которого имеются оперативные подразделения, уполномоченные осуществлять оперативно-розыскную деятельность; начальник погра-
27 О федеральной службе безопасности : федер. закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
28 О государственной границе Российской Федерации : федер. закон от 1 апреля 1993 г. № 4730-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
29 Об утверждении Концепции формирования системы подразделений процессуальной деятельности в пограничных органах ФСБ России : приказ ФСБ России от 18 марта 2006 г. № 103 ; Об утверждении Инструкции по организации в органах федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности : приказ ФСБ РФ от 16 мая 2006 г. № 205. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант».
ничного органа, являющегося органом дознания, является начальником органа дознания (помимо начальника пограничного органа, являющегося органом дознания, правами начальника органа дознания обладают уполномоченные им заместители); начальник подразделения дознания и административной практики подчиняется непосредственно начальнику пограничного органа. Полномочия органов дознания органов безопасности возлагаются на дознавателей, которые назначаются руководителями (начальниками) подразделений ФСБ России, начальниками территориальных органов безопасности (в том числе при необходимости в горрайподразделениях) органов безопасности в войсках, учебных заведений ФСБ России, командирами воинских частей, руководителями предприятий, учреждений и организаций, с учетом реальных потребностей из числа наиболее подготовленных сотрудников. Методическое руководство работой дознавателей осуществляют следственные подразделения органов безопасности. В этих целях осуществляются консультации, прохождение стажировок дознавателей в следственных подразделениях территориальных органов безопасности.
Последним органом дознания, упомянутым в уголовно-процессуальном законе в п. 9 ч. 3 ст. 151 УПК РФ, являются таможенные органы Российской Федерации. В 2011 г. после значительных изменений действующего законодательства в отраслях права уголовно-правового цикла (уголовное право, криминалистика, криминология) были обособлены преступления, которые стали именоваться «таможенными»30.
Уголовно-процессуальная деятельность таможенных органов, как и иных органов дознания, основывается на конституционных положениях, детализированных в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве, а также ведомственной нормативной базе31. Это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, функции по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов Российской Федерации (далее - таможенные органы), а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений32.
ФТС относится к структуре Министерства финансов Российской Федерации. Свои функции служба осуществляет через территориальные органы и свои представительства (представителей) в иностранных государствах. Функции ФТС России как органа дознания обозначены в п. 5.48 «Положения о Фе-
30 О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ// Рос. газета. 2011. 9 дек.
31 Об утверждении Концепции формирования системы подразделений процессуальной деятельности в пограничных органах ФСБ России ; О Федеральной таможенной службе : постановление Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809 ; Об утверждении Положения об Управлении таможенных расследований и дознания приказ Федеральной таможенной службы от 26 июля 2013 г. № 1392. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
32 О Федеральной таможенной службе : постановление Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
деральной таможенной службе». Этот же нормативный акт устанавливает, что структурные подразделения службы, предназначенные для выполнения узконаправленных, отдельных функций, могут создаваться ФТС, при этом служба вправе «издавать индивидуальные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности». На этой основе в 2013 г. был издан приказ Федеральной таможенной службы «Об утверждении Положения об Управлении таможенных расследований и дознания»33. Прежде всего, это структурное правоохранительное подразделение ФТС России. Его руководитель подчиняется заместителю руководителя ФТС России, курирующему оперативно-розыскную работу и правоохранительную деятельность таможенных органов и наделенному правом принятия самостоятельных решений, за исключением финансово-экономической деятельности.
В ч. 7 ст. 1 документа дан перечень направлений деятельности Управления. Осуществление дознания и производство неотложных следственных действий по уголовным делам о преступлениях, относящихся к компетенции таможенных органов (п. 2 ч. 7 ст. 1 Положения) не является его единственной функцией. Уголовно-процессуальную деятельность в системе ФТС осуществляют структурные подразделения дознания, являющиеся составной частью Управлений таможенных расследований и дознания. Их деятельность непосредственно регулируется ведомственными нормативными актами. При определении уголовно-процессуальных должностных полномочий рассматриваемого правоохранительного органа следует исходить из тех полномочий, которыми наделены начальники соответствующих структурных подразделений ФТС России. Представление об их объеме дают положения, сформулированные в вышеупомянутом приказе. Исходя из базовых положений данного документа, руководители таких структурных подразделений, а также их заместители по оперативной работе являются по своему процессуальному положению начальниками органа дознания. В территориальных таможенных органах (ФТС России, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты)34 созданы подразделения дознания, штатные сотрудники которых имену-
35
ются дознавателями, а возглавляют их начальники подразделении дознания35. В соответствии с п. 9 ч. 3 ст. 151 УПК, к их подследственности относятся три состава преступлений УК РФ: ч.1 ст. 194; ч. 2 ст. 194; ч. 1 ст. 200.1 УК РФ.
33 Об утверждении Положения об Управлении таможенных расследований и дознания : приказ Федеральной таможенной службы от 26 июля 2013 г. № 1392. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
34 См.: Раздел IX «Правила организации деятельности территориальных таможенных органов и организаций, находящихся в ведении ФТС России» приказа Федеральной таможенной службы от 26 июля 2013 г. № 1392 «Об утверждении Положения об Управлении таможенных расследований и дознания». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
35 Об утверждении типовых положений о подразделении административных расследований таможни, подразделении административных расследований таможенного поста, подразделении дознания, криминалистическом подразделении и учетно-регистрацион-ном подразделении таможни : типовое Положение о подразделении дознания таможни. Приложение № 3 к приказу Федеральной таможенной службы России от 10 августа 2011 г. № 1634. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Представленная система органов дознания в России позволяет сделать определенные выводы об их организационной структуре, правовой регламентации. Так, общим элементом в их деятельности, позволяющим причислить орган исполнительной власти к органу дознания, является его полномочие по приему и рассмотрению сообщений о преступлениях. Конструкция ст. 40 УПК РФ выстроена с учетом специфики деятельности, которая рассматривалась выше по отношению к каждому отдельному органу дознания и правовой регламентации соответствующего органа исполнительной власти. С учетом сложности организационного построения перечисленных органов имеются определенные трудности в четком определении их полномочий в объеме уголовно-процессуальной деятельности. Не последнюю роль в этом играет и меняющееся законодательство по выстраиванию того или иного органа исполнительной власти. Представляется, что все-таки необходимо создать единый орган расследования с определением соответствующей специализации: и по категории преступлений, и по их видам. Закономерно, что в научной литературе высказываются предложения об изменении структуры ст. 40 УПК РФ, об уточнении понятия дознания и разграничении его с понятием деятельности органов дознания36.
36 См.: Манова Н. С. Предварительное и судебное производство : дифференциация форм. М., 2004. С. 81 ; Мичурина О. В. Концепция дознания в уголовном процессе Российской Федерации и проблемы ее реализации в органах внутренних дел : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 27 ; Сафроненко Д. Ю. Организация процессуальной деятельности органов дознания : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов. 2009. С. 10 ; Седова Г. И., Степанов В. В. Дознание : функции и организация деятельности. М., 2003. С. 20.
Саратовская государственная юридическая академия
Седова Г. И., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного процесса
Saratov State Law Academy
Sedova G. I., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Criminal Process Department
E-mail: [email protected]
