CC BY
27Судавичюс Бронюс Броневич,
доктор социальных наук (право), руководитель Института публичных финансов и налогового права, доцент кафедры публичного права юридического факультета Вильнюсского университета (г. Вильнюс)
СИСТЕМА НАДЗОРА ЗА ФИНАНСОВЫМ РЫНКОМ В ЛИТОВСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Вплоть до конца ХХ столетия преобладало мнение, что финансовый сектор является лишь отражением процесса развития экономики, имеющим цель удовлетворять потребности населения и хозяйственных структур по сбережению и инвестированию денежных средств. В последнее время, однако, всё сильнее утверждается убеждение, что стабильный финансовый рынок является не только следствием дальнейшего роста экономики, но и его причиной, имеющей существенное значение для роста экономики [1, с. 13; 2, с. 1]. С другой стороны трудно себе представить эффективное функционирование финансового рынка без вмешательства права. Именно правовые акты закрепляют систему финансового рынка, требования к его участникам, систему надзора за финансовым рынком и т. д. Посредством правового регулирования преследуется цель обеспечить стабильность финансового рынка, что является существенным условием избежания финансовых кризисов и обеспечения дальнейшего роста экономики. Как закреплено в Регламенте (ЕЦ) 1092/2010 Европейского Парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о наблюдении за финансовой системой Сообщества и учреждении Европейского Совета по системным рискам [3], «финансовая стабильность является обязательным условием обеспечения создания рабочих мест, предоставления кредитов и роста экономики в реальной экономике».
Как одна из основных причин начавшегося в 2008 году мирового финансового кризиса выделяется недостаточный надзор за финансовым рынком со стороны государства. Например, на встрече глав государств и правительств стран Группы двадцати, посвященной мировому финансовому кризису (Лондон, 2009 г.), было отмечено, что финансовый сектор, оказывающий огромное влияние на экономику всех государства, не может быть оставлен лишь на регулирование со стороны рынка. Необходимо более
строгое регулирование финансового рынка на национальном и на международном уровне [4]. В принятой впоследствии Резолюции Европейского парламента о встрече G-20, состоявшейся 24-25 сентября в Питтсбурге [5] перед Европейским Союзом (далее - ЕС) была выдвинута задача укрепления надзора за финансовым сектором с целью учреждения общей институции по надзору.
Проблема поиска оптимальной модели организации надзора финансового рынка актуальна и для Литовской Республики, в которой, как и в других государствах-членах ЕС, отсутствует строгое разграничение между различными секторами финансового рынка.
После восстановления независимости в 1990 г. в Литве начал формироваться финансовый рынок - рынок, в котором осуществляются операции с ценными бумагами: акциями предприятий, ценными бумагами государства, вкладами, ссудами и др. В соответствии с постановлением Правительства № 1253 от 24 ноября 2008 г. «Об утверждении плана превенции и управления финансовых кризисов» [6] финансовый сектор -это сектор хозяйства, состоящий из субсекторов страхования, инвестиционных услуг, кредитных учреждений и других финансовых услуг.
В начальном периоде становление финансового рынка происходило довольно стихийно, при минимальном вмешательстве со стороны государства, так как в организации промысла преобладал крайний либерализм, отрицающий право государственных структур вмешиваться в частный промысел и его ограничивать [7, с. 6]. В условиях отсутствия специальный законов, закрепляющих порядок учреждения банков, страховых компаний и других финансовых учреждений, такие коммерческие структуры начинали свою деятельность как и другие предприятия на основании требований Закона об акционерных обществах. Это способствовало быстрому росту
числа предприятий, занимавшихся предоставлением финансовых услуг (например, уже в 1993 г. в Литве действовало 28 банков1). После восстановления независимости начал функционировать и рынок ценных бумаг. Литва была первая среди прибалтийских республик, учредивших биржу ценных бумаг и другие организации, необходимые для функционирования рынка. С начала приватизации в 1991 г. было приватизировано около 30 процентов государственного имущества, выпущено огромное количество ценных бумаг (инвестиционных чеков) и в стране с населением в 3,5 млн человек появилось почти 1,5 млн. акционеров. В апреле 1993 г. была учреждена Национальная биржа ценных бумаг, в 1992-1993 гг. были созданы и другие организации: Центральный депозиторий ценных бумаг, клиринговый центр [9].
Следовательно, перед Литовским государством, начавшим переход встала задача создания соответствующей требованиям рыночной экономики системы надзора за финансовым рынком в условиях отсутствия необходимой для этого законодательной базы, достаточного опыта, квалифицированного персонала. Поэтому уже в первые годы независимости были учреждены государственные структуры, целью которых явилось осуществление надзора над процессом учреждения и деятельности субъектов, предлагающих финансовые услуги. Примечательно, однако, что зачастую в правовых актах, определяющих правовой статус таких институций, лишь провозглашалась их надзорное предназначение. Например, в первом Законе о Банке Литвы от 13 февраля 1990 г. № Х1-3679 [10] хотя и провозглашалось, что Банк Литвы осуществляет контроль за учреждением и деятельностью банков, однако раскрытие понятия контроля по существу отсутствовало (ст. 22 Закона предусматривала лишь проведение ревизий).
1 декабря 1994 г. был принят новый Закон о Банке Литвы № 1-678 [11], в соответствии с предписаниями которого на Банк Литвы возлагалась обязанность осуществлять надзор за кредитными учреждениями как в процессе выдачи разрешения на занятие кредитной деятельностью, так и во время их деятельности. Полномочия по надзору в области страхового дела были определены Законом о страховании от 10 июля 1996 г. № 1-1456 [12], в области рынка инвестиционных услуг - Законом о рынке ценных от 16 января 1996 г. № 1-1169 [13].
Основываясь на анализе законодательства можно заметить, что до 1 января 2012 г. функция надзора за финансовым рынком была разделена
между тремя самостоятельными институциями, обладавшими различным уровнем организационной и финансовой независимости: 1) Банком Литвы - независимой институцией, имевшей собственный бюджет, 2) Комиссией по ценным бумагам - Сейму (Парламенту) подотчетной институцией, финансируемой за счёт бюджета, и 3) Комиссией по надзору за страхованием - Правительству подотчетным учреждением, финансируемым как за счёт бюджета, так и за счёт взносов страховщиков. Различны были и правовые основы функционирования отдельных секторов финансового рынка: основополагающим законом, регулирующим деятельность кредитных учреждений и предоставление инвестиционных услуг, был Закон о финансовых учреждениях от 10 сентября 2002 г. № 1Х-1068 [14], услуги в области страхования предоставлялись же на основании Закона о страховании от 18 сентября 2003 г. № 1Х-1737 [15]. Оба закона закрепляли основные права и обязанности институций надзора, определяли основные способы осуществления надзорной деятельности.
Надзор за деятельностью кредитных учреждений (за исключением субъектов, занимавшихся потребительским кредитом) возлагался на Банк Литвы. Банк Литвы осуществлял надзор за деятельностью коммерческих и специализированных банков, в Литве действовавших иностранных банков, Центральной кредитной унии, кредитных уний. Приоритетным направлением надзорной деятельности Банка Литвы являлось превенция риска в деятельности кредитных учреждений. Например, в годовом отчете Банка Литвы за 2011 год отмечено, что основное внимание в 2011 году уделялось вопросам управления риском в кредитных учреждениях и увеличения капитала [16, с. 40]. Надзор сектора инвестиционных услуг осуществлялся Комиссией по ценным бумагам, которая контролировала деятельность брокерских фирм, финансово консультационных фирм, инвестиционных фондов, следила за торговлей ценными бумагами на регулируемом рынке и т.д. Наконец, надзор в области страхования осуществлялся Комиссией по надзору за страхованием. Общим для деятельности всех институций надзора являлось то, что все они в ходе выполнения возложенной на них функции по надзору проверяли документацию участников финансового рынка, проводили их инспектирование, имели право применять установленные законодательством меры воздействия вплоть до отзыва лицензии.
В целях координирования деятельности институций надзора постановлением Сейма
1 О становлении финансового рынка в Литве см.: [8, с. 137-152].
№ 1Х-1679 от 3 июля 2003 г. «О создании и утверждении положения Комиссии по координации регламентирования и надзора деятельности финансовых учреждений и страховых компаний» [17] была создана постоянно действующая Комиссия, в обязанности которой входили: 1) координация процесса сближения отдельных секторов финансового рынка, 2) координирование и совершенствование надзора в отдельных секторах финансового рынка, определение приоритетных направлений надзорной деятельности, 3) обеспечение соответствия национального законодательства в области предоставления финансовых услуг требованиям права ЕС, 4) поощрение конкуренции среди финансовых учреждений, 5) усиление охраны интересов инвесторов и клиентов финансовых учреждений.
Несмотря на то, что в ЕС процесс объединения системы надзора за финансовым рынком начался ещё в 1986 году в странах Скандинавии, в Литве вопрос о консолидации надзора начал выдвигаться лишь в начале XXI века. В 2004 г. Государственный контроль осуществил аудит деятельности Банка Литвы с целью оценки её эффективности. Следует заметить, что проводимый аудит имел и более широкую цель - осуществить оценку состояния надзора за финансовым рынком в целом и предложить возможные способы повышения его эффективности. В отчете по проведенному аудиту Государственным контролем представлен вывод, что факторы, обусловившие объединение надзора за финансовым рынком в других государствах, присущи и Литве. Поэтому Государственный контроль предложил обсудить вопрос о возможности объединения всех институций по надзору за финансовым рынком [18, с. 23]. 22 декабря 2006 г. была создана рабочая группа для разработки концепции консолидации надзора рынка финансовых услуг. Примечательно, что время деятельности рабочей группы совпало с началом финансового кризиса и с изменением Правительства в 2008 году, вследствие чего Концепция объединения институций надзора за финансовым рынком была утверждена лишь в 2010 году постановлением Правительства № 580 от 19 мая 2010 г. [19]. Цель Концепции - определить направления перестройки институций надзора за финансовым рынком по пути объединения функции надзора в одной институции, определить правовой статус такой институции, решить вопрос о её финансировании.
Были предложены три институциональные модели объединенного надзора за финансовым рынком: 1) создание двух институций надзора
- Банк Литвы и институция по надзору страхования и рынка ценных бумаг, 2) создание новой институции надзора, 3) передача функций надзора за финансовым рынком в целом Банку Литвы. Учитывая опыт по организации надзора в государствах-членах ЕС, рекомендации экспертов и особенности финансового сектора Литвы, предпочтение было отдано третей модели, предполагающей объединение всей надзорной деятельности в Банке Литвы2.
Следует заметить, что идея объединения надзора за финансовым рынком получила поддержку и со стороны самих институций надзора и со стороны Европейского центрального банка (далее - ЕЦБ). Так, по словам Президента Литовской ассоциация банков С. Кропаса, объединение надзора за финансовым рынком в Литве предопределено объективными обстоятельствами: финансовый рынок в Литве не является большим, в нем преобладает банковский сектор, многие страховые компании и брокерские фирмы являются дочерними предприятиями банков и т. д. [21]. ЕЦБ в свою очередь заявил о поддержке идеи передачи функции надзора за всем финансовым рынком Банку Литвы, так как это соответствует задачам системы центральных банков Европы [22].
Завершением перестройки системы надзора финансового рынка по пути объединения на законодательном уровне стало принятие Закона о перестройке системы надзора за финансовым рынком от 17 ноября 2011 г. № Х1-1665 [23] и внесение изменений в законы, регулирующую деятельность в области финансового рынка. В результате реформы функции надзора за финансовым рынком (надзора как за факторами ограничения риска, так и за оказанием финансовых услуг) были сосредоточены в руках Банка Литвы.
С 1 января 2012 г. в Литве начала функционировать модель консолидированного надзора за финансовым рынком, основанная на соответствующей законодательной базе.
Как гласит ст. 8 Закона о Банке Литвы, надзор за финансовым рынком осуществляется исключительно Банком Литвы, который осуществляет надзор за деятельностью таких участников финансового рынка, как: 1) коммерческие и специализированные банки; 2) в Литве учрежденные филиалы иностранных банков; 3) Центральная кредитная уния; 4) кредитные унии; 5) страховые компании; 6) компании перестрахования; 7) учрежденные в Литве филиалы иностранных страховых компаний и компаний перестрахования; 8) брокерские фирмы; 9) учреждения по выпу-
2 Делается предположение, что такой выбор был предопределен тем, что подобная модель надзора существует в странах Скандинавии, а финансовый сектор Литвы тесно связан с капиталом этих стран [20, c. 133].
ску электронных денег, 10) операторы регулируемого рынка ценных бумаг; 11) инвестиционные фонды; 12) депозитарии и т. д. Осуществляя надзор за деятельностью участников финансового рынка, Банк Литвы вправе: 1) получать информацию, необходимую для осуществления функции надзора; 2) инспектировать (проверять) банки и другие учреждения финансовых услуг, а также их подразделения, осуществлять проверку их счетов, бухгалтерские и другие документы; 3) издавать правила, инструкции и другие правовые акты, принимать меры, необходимые для обеспечения эффективного функционирования финансового рынка; 4) применять предусмотренные законодательством меры воздействия в отношении участников финансового рынка (за исключением кредитных учреждений и страховых компаний), нарушивших законы и правовые акты Банка Литвы или способных своей рисковой деятельностью нарушить стабильность финансовой системы, причинить вред интересам клиентов и инвесторов либо стремящихся в своей деятельности к монополизации некоторых областей финансовой системы Литовской Республики. Банк Литвы осуществляет надзор за соблюдением правил добросовестной торговли в обороте ценных бумаг; предпринимает меры, обеспечивающие эффективность функционирования рынка ценных бумаг и защиту интересов инвесторов; вносит предложения относительно формирования государственной экономической политики, поощряющей развитие рынка ценных бумаг; распространяет информацию о принципах действия рынка ценных бумаг и т. д.
Расширение сферы надзорной деятельности Банка Литвы обусловило и изменения в его внутренней структуре. С 1 января 2012 г. свою деятельность начало новое внутреннее подразделение Банка Литвы - Служба надзора, перенявшая функции надзора за деятельностью участников финансового рынка, ранее выполняемые Комиссией по ценным бумагам, Комиссией по надзору за страхованием и Департаментом Банка Литвы по надзору за кредитными учреждениями. Службе надзора перешла и обязанность разрешения споров, возникающих между финансовыми учреждениями и потребителями финансовых услуг.
Всё же следует заметить, что Правление Банка Литвы оставило за собой право решать любой вопрос по вопросам надзора за финансовым рынком, относящийся к компетенции Службы надзора.
Как гласит ст. 3 Закона о Банке Литвы, при осуществлении установленных перед ним целей и выполнении своих функций Банк Литвы дей-
ствует независимо. Правительство Литовской Республики, другие учреждениям власти обязаны уважать независимость Банка Литвы и не оказывать давления на Банк Литвы и его служащих при исполнении ими своих обязанностей.
Независимость Банка Литвы обеспечивается и спецификой порядка его финансирования. Осуществление всей деятельности Банка Литвы, в том числе и в области надзора, основывается на принципе финансовой независимости. В соответствии со ст. 44 Закона о Банке Литвы, надзор за финансовым рынком финансируется за счёт платежей участников финансового рынка и других собственных средств Банка Литвы. Таким образом, основным источником финансирования надзорной деятельности являются платежи участников финансового рынка. Величина платежей (либо в виде твёрдой суммы, либо в виде процентной части от имущества участника финансового рынка) устанавливается Банком Литвы на основании консультаций с участниками финансового рынка. Следовательно, участники финансового рынка также принимает участие в процессе установления платежей и имеют возможность воздействовать на оптимизацию их величины.
Цель обеспечения стабильности финансового рынка обуславливает необходимость создания эффективно действующей институциональной системы надзора. Одной из основных функций институции надзора, закрепленной законодательством - надзор за финансовым рынком, охватывающий как процесс учреждения участников финансового рынка, так и их деятельность.
Поиск оптимальной модели организации надзора за финансовым рынком присущ для всех государствах, в том числе и для Литвы.
На основании анализа законодательства можно заметить, что в начале XXI века Литва относилась к числу государств, в которых функция надзора за финансовым рынком была разделена между тремя самостоятельными институциями, обладавшими различным уровнем организационной и финансовой независимости: 1) Банком Литвы; 2) Комиссией по ценным бумагам; и 3) Комиссией по надзору за страхованием.
С момента вступления Литвы в ЕС в Литве начинается поиск новой модели организации системы надзора за финансовым сектором. В 2006 г. начавшаяся реформа перестройки системы надзора финансового рынка завершилась принятием 17 ноября 2011 года Закона № Х1-1665 о перестройке системы надзора за финансовым рынком. В результате реформы функции надзора за финансовым рынком Литвы (надзора за факторами ограничения риска и за оказанием финан-
совых услуг) оказались сосредоточены в руках Банка Литвы. Такая модель организации системы надзора за финансовым рынком была выбрана как наиболее оптимальная для финансового рынка Литвы, соответствующая моделям, существующим в большинстве государств ЕС.
Список литературы
1. ARNER, D. W. Financial Stability Economic Growth and the Role of Law. - Cambridge: University Press, 2007. - 344 c.^
2. GARBARAVlClUS, T, KUODIS, R. Lietuvos finans^ sektoriaus struktûra ir funkcionavimas // Pinig^ studijos. - 2002 - №. 2. - P. 1-55.
3. Регламент (EU) 1092/2010 Европейского Парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о наблюдении за финансовой системой Сообщества и учреждении Европейского Совета по системным рискам // OJ. 2010. L 331. Р. 1-11.
4. Recommendation for Global policy coordination: The G-20 London Summit, 2009 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http// www.imf.org/external/np/sec/pr/.../g20_040209.pdf (дата обращения 02.02.2013).
5. Резолюции Европейского парламента о встрече G-20, состоявшейся 24-25 сентября в Питт-сбурге // OJ. 2010. C 230. - Р. 1-6.
6. Постановление Правительства №1253 от 24 ноября 2008 г. «Об утверждении плана превенции и управления финансовых кризисов» // Valstybes zinios. - 2008. - № 140-5549.
7. RAMONAS, K. Komerciniai bankai ir j^ prieziûros raida Lietuvoje // Pinig^ studijos. - 2003. -№ 3. - P. 5-26.
8. GARBARAVICIUS, T., KUODIS, R. Lithuania's Financial Sector: An Overview // Financial sectors in EU accession countries: An overwiew. - Frankfurt am Main: ECB, 2002. - P. 137-152.
9. Канцеревичус Г. Рынок ценных бумаг Литвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http// www.old.rcb.ru/.../articles.asp?id... (дата обращения 13.02.2013).
10. Закон о Банке Литвы от 13 февраля 1990 г. № XI-3679 // Valstybes zinios. - 1990. - №7-172.
11. Закон о Банке Литвы от 1 декабря 1994 г. № I-678 // Valstybes zinios. - 1994. - № 99-1957; 2001.
- № 28-890.
12. Закон о страховании от 10 июля 1996 г. № I-1456 // Valstybes zinios. -1996.- № 73-1742.
13. Закон о рынке ценных от 16 января 1996 г. № I-1169 // Valstybes zinios. -1996.- № 16-412.
14. Закон о финансовых учреждениях от 10 сентября 2002 г. № IX-1068 // Valstybes zinios. - 2002.
- № 94-4246.
15. Закон о страховании от 18 сентября 2003 г. № IX-1737 // Valstybes zinios. -2003. - №94-4246.
16. Lietuvos banko 2011 m. ataskaita. - Vilnius: LB, 2012. - 73 p.
17. Постановление Сейма № IX-1679 от 3 июля 2003 г. «О создании и утверждении положения Комиссии по координации регламентирования и надзора деятельности финансовых учреждений и страховых компаний» // Valstybes zinios. - 2003. - № 70-3172.
18. Lietuvos Respublikos valstybes kontroles valstybinio audito ataskaita [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http//www.elibrary.lt/resursai/DB/VK/VK%20biuleteniai/VKB_09_05.pdf (дата обращения 02.02.2013).
19. Постановление Правительства №580 от 19 мая 2010 г. «О Концепции объединения институций надзора за финансовым рынком» // Valstybes zinios. - 2010. - № 61-2991.
20. SENAVlClUS, V., TALUTIS, T. Finans^ rinkos prieziûra Europos S^jungoje ir jos jtaka Lietuvai // Viesoji politika ir administravimas. - 2012. - № 1. - P. 129-138.
21. KROPAS, S. Laiku atliekama ir reikalinga reforma [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http// www.lba.lt/go.php/lit/...finansu...prieziuros_r/464 (дата обращения 09.02.2013).
22. Del finans^ rinkos prieziûros sistemos pertvarkos Lietuvoje: ECB 2011 m. geguzes 30 d. nuomone (con/2011/46) [электронный ресурс]. - Режим доступа: http//www.ecb.int/ecb/legal/pdf/lt_con_2011_46. pdf (дата обращения 09.02.2013).
23. Закон о перестройке системы надзора за финансовым рынком от 17 ноября 2011 г. № XI-1665 // Valstybes zinios. - 2011. - № 145-6811.
Мацалада Литва Республикасында царжы нарыгын цадагалау ЖYйесiнiц - оныц цалъттасу кезецтен бастап царжы нарыгын шогырланган цадагалауга дейiнгi уйымдастырылган цазiргi моделi туралы айтылган.
ТYйiн свздер: царжы нарыгы, шогырландырылмалы цадагалау, оцтайлы модель.
В статье говорится о существующей модели организации системы надзора за финансовым рынком в Литовской Республике - от периода ее становления до консолидированного надзора за финансовым рынком.
Ключевые слова: финансовый рынок, консолидированный надзор, оптимальная модель.
The article deals with the analysis of the existing model of the organization of supervision offinancial market in the Republic of Lithuania - from the period of it's foundation to the establishment of the consolidated supervision of financial market.
bywords: financial market, the consolidated supervision, optimum model.
Бронюс Броневич Судавичюс,
Элеуметпк гылымдар докторы (к^кык;), Жария ^аржы жэне сальщ ^¥^ыгы институтыньщ бас-шысы, Вильнюс университет зац факультет жария кафедрасыныц доцент (Вильнюс rç.)
Литва Республикасында каржы рыногын к;адаFалау жуйес
Судавичюс Бронюс Броневич,
доктор социальных наук (право), руководитель Института публичных финансов и налогового права, доцент кафедры публичного права юридического факультета Вильнюсского университета (г. Вильнюс)
Система надзора за финансовым рынком в Литовской Республике
Sudavichus Bronius Bronevich,
doctor of social sciences (law), associate professor of public law, head of the institute of public finances and tax law of the law faculty of the Vilnius university (Vilnius)
System of supervision of the financial market in the Republic of Lithuania
