CC BY
28
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2012
С. ПОЧКИНА аспирантка Института экономики РАН
СИСТЕМА КАДАСТРОВОГО УЧЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРЕДДВЕРИИ ВВЕДЕНИЯ НОВОГО НАЛОГА НА НЕДВИЖИМОСТЬ
Представлен анализ основных этапов развития кадастрового учета в Российской Федерации. Рассмотрена государственная политика и опыт реализации законодательных инициатив в сфере налогообложения недвижимости на практике. Особое внимание уделено современной ситуации в области кадастрового учета в свете введения нового налога на недвижимость.
Ключевые слова; кадастровый учет, бюро технической инвентаризации, Росреестр, кадастровый инженер, портал государственных услуг.
Экономические интересы государства и владельцев недвижимости определяютсяместом каждогоизнихвсистемеэкономическихотношений и разностью их интересов и конечных целей. Для собственников недвижимость выступает в качестве обеспечения их жизнедеятельности, а также в качестве инвестиций. Государство выполняет различные функции на рынке недвижимости:
- с одной стороны, государство регулирует нормативную базу для установления отношений субъектов сделок купли-продажи недвижимости;
- с другой стороны, государство само по себе может выступать в роли собственника недвижимости;
- и, с третьей стороны, государство реализует фискальную функцию, используя недвижимое имущество в качестве налогооблагаемой базы.
Кадастровый учет объектов недвижимости является важнейшим звеном системы государственного контроля за состоянием рынка недвижимого имущества, необходимым для реализации приведенных функций, в особенности - фискальной задачи.
Одним из главных направлений современной налоговой политики является введение единого налога на недвижимость1. Положительный
1 Проект федерального закона от 10.06.2004 № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».
опыт развитых зарубежных стран свидетельствует о том, что, где подобный налог является существенным доходным источником местных бюджетов. По замыслу законодателей новый налог на недвижимость должен заменить существующие налог на имущество физических лиц и земельный налог, которые не способны в должной степени удовлетворить финансовые нужды местных территорий. Новаторство законопроекта о налоге на недвижимость заключается в определении налоговой базы, которая должна исчисляться исходя из рыночной стоимости объекта недвижимого имущества, а не из инвентаризационной, как это предусмотрено действующим законодательством2.
Формирование достоверной рыночной оценки объектов недвижимости требует совершенствования системы кадастрового учета, в связи с чем вопросы создания оптимальных кадастровых механизмов являются наиболее актуальными в преддверии введения нового налога.
Исторически кадастр возник по объективной необходимости получения сведений о земле как о первоисточнике материальных благ и объекте налогообложения. Само слово «кадастр» происходит от латинского «caput», что означало «податный предмет», и возникло во времена римского императора Августа (27 г. до н.э. — 14 г. до н.э.) В дальнейшем это слово трансформируется в «cata-strum», позднее — «cadastre» (франц.), дословно «книга-реестр». Первый римский кадастр, называвшийся « Табулес Цензуалес», был введен еще в VI в. до н.э. Сервием Туллием.
В России первые описания земель появились в IX в. Они касались, главным образом, монастырских и церковных земель, и служили основанием для наделения духовенства имуществом, в частности землей. Со временем большое значение приобретает правовая сторона кадастра, представляющая собой земельно-регистрационные сведения, связанные с оформлением права собственности на недвижимое имущество. Прообраз Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним начал формироваться с XVI в., когда впервые в России были предприняты попытки укрепления прав на недвижимость. С этой целью в XVI в. в период царствования Иоанна Грозного образуется специальный государственный орган - Поместная изба, в ведении которой находилась регистрация изменений в сфере феодального землевладения. К XVII в. любая сделка по отчуждению недвижимости записывалась в приказах. Если объектом сделки являлась земля, то запись совершалась в Поместном приказе, если дом или двор - то в Земском приказе, по городам - у воевод. Полноценный государственный характер укреплению прав на недвижимость придал Петр I, учредивший в 1721 г. вотчинную
2 П. 2 ст. 5 Закона РФ от 09.12.1991 N 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц».
коллегию - центральное правительственное учреждение, которое ведало делами, касавшимися землевладения и межевания.
Однако исторический опыт России по укреплению прав на недвижимость оставался невостребованным до конца XX столетия, пока вновь не возникла необходимость в государственной регистрации прав на недвижимость, обусловленная возрождением института частного права и проведением экономических реформ в стране.
Развитие рынка недвижимости в конце ХХ столетия способствовало созданию единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, формирующей единое правовое поле для рынка недвижимости на всей территории Российской Федерации.
В 1991 г. функция по учету земельных участков осуществлялась Госкомземом России и его территориальными органами. При органах местного самоуправления существовали бюро технической инвентаризации (БТИ). При этом выполняемые ими функции не причислялись к государственным. Кадастровый учет преследовал две основные цели: обеспечение регистрации прав на недвижимое имущество и установление базы для налогообложения недвижимости. Техническая инвентаризация в обеспечение оценки для налогообложения проводилась регулярно, причем не реже одного раза в пять лет.
1997 г. ознаменовался принятием Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»3. В результате принятия данного закона сформировались три института по обеспечению учета и регистрации прав на недвижимость:
- система кадастрового учета земельных участков;
- система технического учета зданий, сооружений и помещений;
- система регистрации прав на недвижимое имущество.
Каждой системой управлял отдельный государственный орган.
Такая трехуровневая структура, связанная с большими и необоснованными издержками для государства и обладателей недвижимости, не отвечала интересам современного рынка недвижимости в России. Разрозненность трех институтов обусловливала необоснованно сложные и длительные процедуры оформления прав и сделок, не обеспечивающие при этом должных гарантий прав на недвижимое имущество. В результате сложилась плачевная ситуация: несмотря на активное развитие гражданского оборота недвижимости, возникшие права собственности на значительную часть объектов недвижимости не были зарегистрированы из-за необходимости неоднократного обращения правообладателей в различные органы и архивы.
3 Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В 2007 г. был принят Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»4, объединивший систему технического учета зданий, сооружений и помещений и систему кадастрового учета земельных участков. В конце 2008 г. подписан Указ Президента «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»5, которым предусмотрено объединение системы кадастрового учета и системы регистрации прав на недвижимое имущество и картографии. Этим указом были упразднены Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография), Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и Федеральная регистрационная служба (Рос-регистрация). Взамен учреждена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), на которую возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.
В сводном отчете Росрестра за январь-декабрь 2011 г. приводятся сде-дующие данные в отношении регистрации прав на недвижимое имущество в разрезе отдельных договоров (см. табл. 1):
Объединение трех институтов в единый орган Росреестр реализуется на основе «Концепции создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости6. Концепция направлена на повышение качества услуг, открытости и «понятности» процедур регистрации и учета для граждан. Так, концепцией выделены следующие приоритетные направления:
- объединение процедур по принципу «одного окна»;
- развитие электронных услуг и создание единой информационной системы;
- объединение организационных структур существующих систем регистрации и кадастра;
- создание федеральных автономных учреждений по оказанию учетно-регистрационных услуг;
- переход от технического (через БТИ) к кадастровому учету зданий, помещений и сооружений;
- создание системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров.
4 Федеральныйзакон от24.07.2007№221-ФЗ«Огосударственномкадастренедвижимости».
5 Указ президента РФ от 25.12.2008 № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии».
6 Приказ Минэкономразвития России от 18.12.2009 № 534 «О Концепции создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости».
Таблица 1
Объем сделок по регистрации прав на недвижимое имущество в РФ в 2011 г.
Наименование договора Зарегистрировано сделок между юридическими лицами (шт.) Зарегистрировано сделок между физическими лицами (шт.)
Передачи жилья в собственность граждан 0 0
Купли-продажи (мены), в том числе: 2 121 706 119 836
с привлечением кредитных средств и средств целевого займа 280 224 15 107
Дарения 684 428 1 530
По наследству 0 0
Ренты, пожизненного содержания с иждивением 9 387 42
Участия в долевом строительстве, в том числе: 59 195 162 056
с привлечением кредитных средств и средств целевого займа 4 235 1 003
По иным основаниям 76 127 14 951
Всего 2 950 843 298 415
Повышение квалификации кадров также предусмотрено Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости», регламентировавшим появление так называемых кадастровых инженеров, уполномоченных выполнять работу по подготовке документов для кадастрового учета при наличии соответствующего квалификационного аттестата. В общем доступе размещена следующая статистика по аттестации кадастровых инженеров в разрезе регионов Российской Федерации (см. табл. 2):
Важно упомянуть, что становление системы кадастрового учета ознаменовалось созданием системы электронных услуг: с 01.03.2010 г. приказом Минэкономразвития РФ при постановке на кадастровый учет объекта недвижимости предусмотрена возможность представления заявления и соответствующего комплекта документов в электронном виде с использованием сети « Интернет»7. По выбору заявителя документы могут быть направлены через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» или через официальный сайт Росреестра. В частности, портал предоставляет следующие услуги:
7 Приказ Минэкономразвития РФ от 28.12.2009 N 555.
Таблица 28
Статистика аттестации кадастровых инженеров по регионам РФ в 2011 г.
Наименование субъекта Российской Федерации Количество лиц, допущенных к сдаче квалификационного экзамена (шт.) Количество лиц, сдавших квалификационный экзамен (шт.)
Москва 1254 862
Санкт-Петербург 750 530
Московская обл. 1102 793
Ленинградская обл. 559 327
Воронежская обл. 608 400
Кировская обл. 351 213
Костромская обл. 143 85
Магаданская обл. 36 19
Нижегородская обл. 674 473
Ростовская обл. 1128 597
Рязанская обл. 455 318
Сахалинская обл. 102 59
- получение справочной информации по вопросам регистрации прав на недвижимое имущество;
- выполнение запросов на выдачу юридически значимых документов на основе информации из учетных систем;
- выполнение запросов на постановку объектов на кадастровый учет.
Портал государственных услуг предназначен для обеспечения информационного взаимодействия органов кадастрового учета и регистрации прав и лиц, заинтересованных в получении или предоставлении данных для учетных систем (Единого государственного реестра прав или Государственного кадастра недвижимости).
Таблица 3
Объемы оказания услуг по регистрации прав на объекты недвижимости в электронном виде в 2011 г.9
Статус заявки на регистрацию Количество заявок (шт.)
В работе 45 303
Выполнена 992 122
Ожидает оплаты 27 994
На проверке 324
Проверка не пройдена 15 300
Не оплачено в срок 88 576
Общий итог: 1 169 619
8 Статистика размещена на сайте Росрееста Ьйр//го5гее51:г.ги по состоянию на 27.02.2012 г.
9 Сайт https://portal.rosreestr.ru - данные приведены по состоянию на 21.11.2011.
Единая система государственного кадастрового учета недвижимости Росреестра станет официальным источником сведений о зданиях, сооружениях, помещениях, объектах незавершенного строительства в России. На основе сведений, предоставленных Росреестром, налоговая служба будет исчислять налог на недвижимость физических лиц10. В настоящее время работы по государственной кадастровой оценке объектов недвижимости выполняются в 12 субъектах Российской Федерации. Для оставшихся регионов проводятся подготовительные работы, связанные с формированием перечня объектов оценки.
Таблица4
Санкции за нарушение законодательства о государственном кадастровом учете
Наименование правонарушения Субъект привлечения к ответственности Размер штрафа (руб.)
Несвоевременное или неточное внесение сведений о недвижимом имуществе в государственный кадастр недвижимости должностными лицами органа, осуществляющего государственный кадастровый учет. Должностное лицо 1 000-2 000
Незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставлении сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, указанными выше должностными лицами. Должностное лицо 1 000-2 000
Нарушение установленного законом порядка информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости ответственным должностным лицом, а равно представление в указанном порядке документа, содержащего недостоверные сведения. Должностное лицо 3 000-5 000
Внесение лицом, осуществляющим кадастровую деятельность, заведомо ложных сведений в межевой план, акт согласования местоположения границ земельных участков, технический план или акт обследования, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния. Должностное лицо 5 000 или дисквалификация на срок до трех лет
10 Между Росреестром и ФНС уже подписано соответствующее соглашение о взаимодействии и взаимном информационном обмене.
Приведенный анализ показывает позитивную динамику становления системы кадастрового учета в Российской Федерации: налицо совершенствование законодательства в рассматриваемой сфере, а также упрощение процедуры регистрации прав на недвижимое имущество. Электронный документооборот - это серьезный шаг со стороны государства, демонстрирующий готовность идти «в ногу со временем».
Вместе с тем нельзя не отметить, что далеко не все собственники недвижимости готовы «сотрудничать с государством», регистрируя свои права на недвижимость в общеустановленном порядке. Главной причиной является желание уйти от налога на имущество физических лиц со стороны приобретателя недвижимого имущества и, в значительной степени, - от налога на доходы физических лиц со стороны продавца, если говорить о вторичном рынке недвижимости.
В настоящее время ответственность за нарушение законодательства о государственном кадастровом учете предусмотрена ст. 14.35 КоАП РФ, устанавливающей следующие санкции (см. табл. 4).
Можно заметить, что субъектом административной ответственности в любом случае выступает только должностное лицо. В связи с тем, что новый налог на недвижимость неизбежно увеличит налоговое бремя, несложно спрогнозировать рост ухода сделок купли-продажи недвижимого имущества «в тень». В этой связи целесообразно также закрепить ответственность за уклонение от кадастрового учета недобросовестного приобретателя недвижимости, при этом предусмотреть механизм наложения штрафных санкций за подобное правонарушение.
