CC BY
86
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2014. Вып. 2
УДК 323.22/.28 А. С. Шерстобитов
СЕТЕВЫЕ ПРАКТИКИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОРОДСКОЙ ВЛАСТИ И ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
В статье рассматриваются сети гражданских инициатив в Санкт-Петербурге и их включенность в городскую публичную политику. Ключевую роль во взаимодействии органов власти и институтов гражданского общества играет специфика институциональной среды, в которой сети зарождаются и развиваются, поэтому на основе эмпирического исследования автор формулирует три типа координации в ходе выработки и реализации городской политики: централизованный, кооперационный и конфронтационный. Библиогр. 10 назв.
Ключевые слова: городская политика, политические сети, гражданские инициативы.
A. S. Sherstobitov
NETWORKING PRACTICE OF CITY GOVERNMENT INSTITUTIONS AND CIVIC INITIATIVES IN SAINT PETERSBURG
In this article the author examines the networks of civic initiatives in Saint Petersburg and their inclusion into urban public policy. The configuration of institutional environment of urban governance is the key factor that determines patterns of interaction between city government and civic initiatives. As a result of empirical study three types of coordination in urban governace are observed: centralized, cooperative and confrontational. Refs 10.
Keywords: urban policy, policy networks, civic initatives.
В современных условиях общественного развития, характеризующегося повышением уровня неопределенности, усложнением процессов выработки и реализации публичной политики, совершенствование качества политического управления занимает одно из центральных мест как в теоретическом, так и прикладном аспектах политической науки. Городская политика не является в данном плане исключением. Более того, именно региональному и городскому уровням управления в современной России свойственно включение большого числа политических акторов: органов государственной власти, институтов местного самоуправления, бизнеса, некоммерческих организаций, гражданских инициатив. Все эти субъекты активно вовлекаются в поле публичного взаимодействия в процессе решения множества локальных проблем. Для граждан проблемы города также являются наиболее приоритетными, что обусловливает необходимость поиска оптимальных стратегий взаимодействия акторов (горожан, органов власти, предпринимателей, представителей гражданского общества, политических партий, экспертов) и повышения эффективности и результативности городской публичной политики. Данный процесс, на наш взгляд, детерминирован двумя важными факторами: потребностью органов власти в легитимации имплементируемых политико-управленческих решений и возрастающей активностью гражданских инициатив в различных сферах общественной жизни.
Шерстобитов Александр Сергеевич — кандидат политических наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9; sherstobitovas@mail.ru
Sherstobitov A.— Ph.D. of Political Sciences, Associate Professor, St. Petersburg State University, 7/9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; sherstobitovas@mail.ru
102
Первый фактор становится значимым в связи с переходом от административного государства к государству координационному, а в сфере негосударственной активности возрастает значение «вовлечения в публичные дела». Современные исследования свидетельствуют о том, что на разных уровнях государственного управления в России происходит институционализация механизмов взаимодействия органов власти и негосударственных акторов. Эти тенденции описываются, например, в работах, посвященных трансформации современной публичной сферы [1-3]. И властные, и частные субъекты заинтересованы в публичных интеракциях и координируют свои стратегии через участие в различных общественных институтах (консультативных и экспертных советах, общественных слушаниях и т. д.). В данном аспекте авторы отмечают возрастание роли координационных управленческих моделей, в которых органы государственной власти занимают лидирующую позицию. Через призму такого подхода мы обнаруживаем тесную связь между публичной политикой и сетевым управлением. Сетевые структуры, возникающие в различных отраслях и кластерах, формируют пространство публичного взаимодействия. В некоторых случаях теневые сетевые взаимодействия, выстроенные в корпорати-вистской парадигме, выходят в публичное поле, что обусловлено необходимостью легитимации политико-управленческих решений. Что интересно, инициаторами вовлечения в публичность могут выступать как органы власти, так и бизнес или некоммерческие организации. Государство, стремящееся к координации, еще не готово в полной мере делегировать бизнесу, и тем более НКО, право участия в принятии политических решений. А публичная сфера интеракции государственных органов и негосударственных институтов в современной России выступает лишь в качестве площадки апробации и легитимации политических решений, принимаемых властными институтами.
Второй фактор, который заключается в институционализации гражданских инициатив, особенно на городском уровне, также становится все более значимым в публичной политике. Активность «рассерженных горожан», возникшая на фоне политического протеста, по окончании электорального цикла 2011-2012 гг. трансформировалась во множество локальных проектов в различных областях публичной сферы. Сети персональных связей, которые использовались для политической мобилизации протестной активности, постепенно стали сетями гражданских инициатив, направленных на решение целого спектра городских проблем. Например, в Санкт-Петербурге сложились устойчивые сети в таких проблемных зонах, как транспортная инфраструктура, жилищно-коммунальное хозяйство, малое инновационное предпринимательство, экология, избирательный процесс, государственный и муниципальный заказ. Имеют ли шанс данные сети стать полноценными политическим сетями, или они так и останутся кооперационными сетями гражданского общества? Для ответа на этот вопрос в нашей работе мы фокусируемся на сетевых практиках взаимодействия органов городской власти и гражданских инициатив в Санкт-Петербурге. Для того чтобы объяснить эволюцию сетевых взаимодействий в городской политике, мы предположили, что ключевую роль в данном процессе играет специфика институциональной среды, в которой сети зарождаются и развиваются.
Зарубежные исследования обосновывают возможность функционирования политических сетей в целом и результативность публичной политики, вырабатываемой
103
в конкретных политических сетях, в частности с точки зрения готовности акторов к сетевому взаимодействию [4-8]. В то же время представляется возможным сформулировать универсальные факторы, влияющие на способности акторов к сетевому взаимодействию и выработке эффективных политико-управленческих решений. Автор предлагает обобщить данные факторы через разработку типологии политико-административных режимов мегаполисов, основанной на желании и способности органов власти использовать сетевые интеракции в процессе выработки и реализации политики. Кстати, в этом аспекте актуальна и административная реформа прошедшего десятилетия: одним из направлений в ее рамках стало развитие коммуникационных способностей органов государственной власти к внутреннему и межорганизационному взаимодействию.
В теоретическом плане проблема развития сетевых форм коммуникации в различных политико-административных режимах обусловлена размытостью соотношения политики и управления, т. е. сетей и иерархий. Основной категорией, на которой фокусируется концепция, являются связи и отношения. Именно взаимные связи между субъектами и делают сеть сетью. Взаимозависимость — это ключевой фактор в построении и поддержании политических сетей. Мы можем видеть, имеют ли определенные акторы более сильные взаимозависимые отношения, так же как и проанализировать структурные характеристики всего набора взаимодействий. Структурные свойства сетей могут влиять на характеристики и деятельность акторов. П. Кенис и Д. Кноук приводят различные доказательства, которые связывают качества межорганизационных пространственных сетей (field-net) — концепции, близкой к нашей концепции политических сетей — с отношением организаций-членов к взаимодействию в рамках сети. Например, они убеждают, что существует нелинейная взаимосвязь между плотностью коммуникации и скоростью образования связи, повышающейся сначала и снижающейся после насыщения. Они также предполагают, что с возрастанием уровня централизации образование связей замедляется и взаимодействие уменьшается [9].
Вышеупомянутые тенденции трансформации механизмов взаимодействия государственных и негосударственных акторов свидетельствуют об изменении управленческой парадигмы в современных условиях. В нашей работе мы исходим из того, что государство, когда оно вовлечено в публичную сферу, стремится выступать координатором системы многоуровневого управления. Безусловно, роль политических институтов на различных уровнях управления может сильно различаться, но в связи с вовлеченностью в публичную политику и координацию взаимодействий они формируют коллективные цели, которые тесно взаимосвязаны с целями государственной политики. Таким образом, мы наблюдаем, что складывающийся политико-административный режим влияет на качество коммуникации между акторами и может как развивать сетевые структуры, так и препятствовать зарождению и функционированию политических сетей.
Центральное место в таком подходе к изучению сетевого управления занимает тот факт, что координация тесно связана механизмами социального регулирования, которое коренным образом отличается от государственного регулирования, основанного на власти, легитимности, командовании и контроле. Процессы принятия решений становятся децентрализованными и размытыми, в то время как для иерархии характерны четкие функции и векторы контроля и директивные процессы в рамках организации.
104
Итак, определим ключевые параметры, характеризующие политико-административный режим с точки зрения включенности сетевых интеракций в процессы выработки и имплементации решений [10]:
— объединение акторов осуществляется посредством коммуникационных взаимодействий и социальных связей;
— децентрализация механизмов принятия решений, включающая распределение властных ресурсов (отсутствие доминирования одного актора);
— свободное распространение информации; отсутствие механизмов влияния акторов друг на друга.
В таком случае, классифицируя политико-административные режимы, необходимо учитывать следующие параметры:
— плотность (прямые и непрямые связи между всеми участниками);
— широта (вовлечение полного спектра институтов);
— доверие;
— взаимность действий;
— общая идентичность.
Например, в рамках административной реформы была попытка реализовать некоторые шаги, которые должны были повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти, в том числе совершенствовать коммуникационные механизмы:
— создание эффективной системы управления мероприятиями административной реформы, направленной на целенаправленное формирование новых механизмов работы исполнительных органов государственной власти;
— разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в исполнительных органах государственной власти;
— повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти и общества;
— оптимизация реализации контрольных и надзорных функций исполнительных органов государственной власти;
— модернизация системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти;
— разработка и внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в исполнительных органах государственной власти.
Несмотря на широкий круг субъектов, участвующих во множестве встреч и переговоров, лишь некоторые из этих групп действительно влияют на процесс принятия решений. Следовательно, формирование коммуникационных способностей политико-административных институтов в современной России ограничено следующими факторами:
— нестабильность и непрочность связей между публичными акторами;
— преобладание коммуникационных взаимодействий, выполняющих лишь функцию передачи информации, а не обмена ресурсами и политического управления;
— непубличность представителей политических акторов, участвующих в процессах выработки и принятия политических решений, что значительно усложняет процедуры получения информации для анализа.
105
Необходимо отметить, что данные негативные факторы постепенно сглаживаются. Существующие в современном российском обществе тенденции демонстрируют положительную динамику относительно перспектив институционализации политических сетей и повышения их публичности. Мы наблюдаем, что усилия, детерминирующие изменение политики в некоторых отраслях, происходят в первую очередь не от органов государственной власти. Они проявляются в горизонтальном влиянии, привлечении частных инвестиций, росте конкуренции в новых рыночных нишах, где государство не было основным игроком. Однако роль государственных институтов не стала менее важной — в их компетенции остались выработка направлений государственной политики, регулирование рынков, определение уровня государственного вмешательства и координация взаимодействия экономических и правительственных институтов. В то же время негосударственные акторы получили возможность влиять на процесс выработки и реализации политики. И речь здесь идет не только о теневом лоббировании интересов, но и появлении горизонтальных сетевых структур взаимодействия в рамках принятия политических решений. Стремление к координации становится решающим фактором трансформации общественно-политической структуры и механизмов политического управления. Государственные и негосударственные акторы, являющиеся активными участниками процессов выработки и принятия политических решений, развивают и способы осуществления взаимодействия [3]. Сегодня негосударственными институтами востребовано множество форм взаимодействия с органами государственной власти:
— контакты с законодательной, судебной и исполнительной властями,
— включение в экспертное сообщество,
— сотрудничество с политическими партиями,
— лоббирование интересов,
— коммуникация со средствами массовой информации,
— участие в работе общественных палаты и советов,
— публичные слушания.
Важную роль в данных сетях играют гражданские инициативы и некоммерческий сектор. Являются ли эти сети политическими? Для того чтобы понять, каким образом осуществляется сетевое взаимодействие органов городской власти и гражданских инициатив в Санкт-Петербурге, мы провели опрос гражданских активистов. Выборка формировалась методом снежного кома. Таким образом, нам удалось охватить довольно много представителей широкого круга гражданских инициатив. Всего было получено и обработано 43 анкеты (см. Приложение 1). Наиболее активно включены в сетевое взаимодействие акторы, имеющие более 10 связей с другими участниками сети, а именно:
— Наблюдатели Петербурга;
— Мусора Больше Нет;
— Сделаем!;
— РосЖКХ;
— Наблюдаем за ЖКХ;
— Муниципальная пила;
— Красивый Петербург;
— МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ;
— Let's bike it!;
— Велосипедизация Санкт-Петербурга.
106
В основном сетевые акторы обмениваются информационными ресурсами, однако интеллектуальные ресурсы и посредничество также имеют большое значение. В то же время мы выявили, что в сети гражданских инициатив недостаточно активно вовлечены представители органов власти. Более того, некоторые респонденты отметили, что органы власти игнорируют их деятельность. Результаты проведенного нами опроса показывают, что в случаях с развитием велосипедной инфраструктуры, поддержкой малого бизнеса, решением проблем ЖКХ представители органов власти активно вовлечены в интеракции с негосударственными акторами. Мы наблюдаем различные формы сетевого взаимодействия: проведение общественных слушаний, создание совместных рабочих групп, организацию экспертной поддержки разрабатываемых проектов решений и т.д. В то же время сети гражданских инициатив, посвященных обеспечению прозрачности выборов или отслеживанию коррупции в процессе проведения государственных и муниципальных закупок, игнорируются представителями органов власти, что свидетельствует о разделении публичной сферы, основанном на характере проблем, выносимых на повестку. Получается, что типология политико-административных режимов должна учитывать и такие факторы, как специфика публичной сферы и повестка дня, в формирование которой включены сети.
Таким образом, наша гипотеза о взаимосвязи между политико-административным режимом и включенностью сетевых практик взаимодействия в публичной политике частично подтверждается, хотя, безусловно, и требует более тщательного обоснования. В целом для дальнейшего исследования процессов выработки и принятия политико-управленческих решений мы можем выделить следующие типы координации в ходе выработки и реализации городской политики:
1) централизованная координация, которая характеризуется высоким уровнем концентрации координационных ресурсов в органах власти, которые выступают ключевым субъектом формирования повестки дня и включения негосударственных акторов в публичную сферу. Такой тип координации представляет собой модель многоуровневого управления, где властные институты занимают центральное место, но в то же время наблюдается развитие сетевых форм интеракции. В Санкт-Петербурге данный тип характерен для взаимоотношений бизнеса и органов государственной власти. Основной формой координации является взаимодействие через посреднические институты (ассоциации бизнеса, общественные советы, слушания);
2) кооперационный тип, возникающий на основе сетевых интеракций негосударственных акторов в тех сферах, где государство не играет доминирующей роли. В то же время наблюдается разная степень включенности сетей гражданских инициатив, которая зависит от характера вопросов, выносимых на повестку дня. Данный тип координации ярко выражен, например, в сфере развития городской велоинфра-структуры, а также в локальных вопросах благоустройства и ЖКХ. Основной формой координации является взаимодействие через общественные советы и представительные органы власти (муниципальные советы и Законодательное Собрание);
3) конфронтационный тип, который характеризуется разделением публичных сфер в связи с формулируемой повесткой дня. Государство и негосударственные институты обмениваются координационными сигналами, которые носят конфликтный характер. Например, сети гражданских инициатив, направленных на борьбу с коррупцией, наблюдение на выборах, игнорируются органами власти, которые не
107
стремятся вовлекать их в публичное взаимодействие. Однако в самой публичной сфере проявляются односторонние коммуникационные сигналы, призванные выполнять координирующую роль: запросы, жалобы и судебные иски от негосударственных акторов и активное отрицание формируемой повестки дня органами исполнительной власти.
Литература
1. Сморгунов Л. В. В поисках управляемости: трансформация теории публичного управления в XXI веке // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6: Философия. Культурология. Политология. Право. Международные отношения. 2011. Вып. 4. С. 85-96.
2. Кулакова Т. А. Сетевой анализ процесса выработки и реализации политических решений и программ // Вестник ФГУП «ЦНИИ "Центр"». Вып. 4. 2011. С. 45-50.
3. Шерстобитов А. С. Трансформации механизмов взаимодействия государственных и негосударственных акторов в процессе перехода к координационному государству // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6: Философия. Культурология. Политология. Право. Международные отношения. 2011. Вып. 4. С. 97-103.
4. John P., Cole A. When Do Institutions, Policy Sectors, and Cities Matter? Comparing Networks of Local Policy Makers in Britain and France // Comparative Political Studies. 2000. Vol. 33, N 2. P. 248-268.
5. Feick J. Comparing Comparative Policy Studies: A Path towards Integration? // Journal of Public Policy. 1992. Vol. 12, P. 257-285.
6. Greenaway J., Salter B., Hart S. How Policy Networks Can Damage Democratic Health: A Case Study in the Government of Governance // Public Administration. 2007. Vol. 85, N 3. P. 717-738.
7. Grantham A. How Networks Explain Unintended Policy Implementation Outcomes: The Case of UK Rail Privatization // Public- Administration. 2001. Vol. 79, N 4. P. 851-870.
8. Jordana J., Sancho D. Policy networks and market opening: Telecommunications liberalization in Spain // European Journal of Political Research 2005. 44. Р. 519-546.
9. Kenis P., Knoke D. How organizational field networks shape inter-organizational tie-formation rates. // Academy Management Review. 2002. 27(2). P. 275-279.
10. Parker R. Networked Governance or Just Networks? Local Governance of the Knowledge Economy in Limerick (Ireland) and Karlskrona (Sweden) // Political Studies. 2007. Vol. 55, is. 1. Р. 113-132.
Статья поступила 9 января 2014 г..
ПРИЛОЖЕНИЕ 1.
Уважаемый эксперт!
Сотрудниками факультета политологии СПбГУ в настоящее время проводится исследование сетевых практик взаимодействия институтов гражданского общества, гражданских инициатив и органов государственной и муниципальной власти в процессе выработки и реализации городской политики. Все данные будут использоваться только в обобщенном виде. Просим Вас ответить на вопросы данной анкеты.
1. Перечислите, пожалуйста, НКО и гражданские инициативы, с которыми взаимодействует Ваша организация (гражданская инициатива) в процессе своей деятельности. Укажите их в порядке по убыванию значимости взаимодействия (на первом месте — самая важная, на последнем — наименее важная). Если таких НКО (гражданских инициатив) нет, укажите это.
108
2. Укажите, пожалуйста, какими ресурсами Вы обмениваетесь в процессе этого взаимодействия (выделите ответы маркером):
2.1. Материально-техническими.
2.2. Информационными.
2.3. Кадровыми.
2.4. Интеллектуальными.
2.5. Финансовыми.
2.6. Посредническими (контактами с интересующими персоналиями и институтами).
2.7. Другими_________________________
3. Укажите, пожалуйста, какие формы взаимодействия используются Вами (выделите ответы маркером):
3.1. Обмен информацией.
3.2. Проведение совместных просветительских мероприятий.
3.3. Подготовка совместных публикаций/информационных материалов.
3.4. Участие в форумах/конференциях.
3.5. Участие в общественных советах при органах власти.
3.6. Организация совместных публичных акций.
3.7. Другое___________________________
4. Взаимодействует ли Ваша организация (гражданская инициатива) с политическими партиями и движениями? Если да, с какими? (Если Вы ответили «да», то переходите к вопросу 5, если «нет» — к вопросу 6)
5. Кто является инициатором взаимодействия?
5.1. Политические партии и движения.
5.2. Ваша организация (гражданская инициатива)
6. Пытались ли Вы контактировать с политическими партиями и движениями?
6.1. Да
6.2. Нет
7. Как реагируют представители органов власти на Вашу деятельность? (выделите ответы маркером)
7.1. Активно поддерживают.
7.2. Оказывают некоторую поддержку.
7.3. Вовлекают во взаимодействие в решении проблем.
7.4. Игнорируют.
7.5. Не знают о существовании Вашей организации.
7.6. Оказывают незначительное противодействие.
7.7. Активно противодействуют.
7.8. Другое_____________________
109
8. Перечислите, пожалуйста, органы государственной и муниципальной власти, с которыми взаимодействует Ваша организация (гражданская инициатива) в процессе своей деятельности. Укажите их в порядке по убыванию значимости взаимодействия (на первом месте — самый важный, на последнем — наименее важный). Если таких органов нет, укажите это.
9. Укажите, пожалуйста, какими ресурсами Вы обмениваетесь в процессе взаимодействия с органами власти (выделите ответы маркером):
9.1. Материально-техническими.
9.2. Информационными.
9.3. Кадровыми.
9.4. Интеллектуальными.
9.5. Финансовыми.
9.6. Посредническими (контактами с интересующими персоналиями и институтами).
9.7. Другими_________________________
10. Укажите, пожалуйста, формы взаимодействия с органами власти (выделите ответы маркером):
10.1. Отправка запросов по различным проблемам.
10.2. Участие в консультативных/общественных советах.
10.3. Формализованный обмен информацией.
10.4. Неформальные контакты с представителями органов власти.
10.5. Организация совместных мероприятий.
10.6. Другое_________________________
СПАСИБО ЗА УЧАСТИЕ!
110
