CC BY
88
/80 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 1 (47) УДК 355.58-027.21;351.86-027.21
Семантико-правовая трансформация понятия «Гражданская оборона»
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2016
А.В. Костров
Аннотация
В предлагаемом цикле статей рассмотрены этимология и семантика понятия «гражданская оборона» в хронологическом его развитии. Выявлены основные этапы семантико-правового наполнения и включения этого понятия в нормативные акты, юридически закрепляющие концептуальные воззрения руководящих политических партий, международной общественности, государственных органов, ответственных за защиту гражданского населения в вооруженных конфликтах. Рассмотрение проведено в основном на примере семанти-ко-правовой трансформации понятия «гражданская оборона» в СССР и Российской Федерации. В данной публикации проанализированы вопросы о зарождении, формировании, гуманизации и интернационализации понятия «гражданская оборона».
Ключевые слова: военное время; гражданская защита; гражданское население; гражданская оборона; концепция; мирное время; понятие; семантика понятия; термин.
Semantic-Legal Transformation of the Concept of "Civil Defense"
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2016
A.V. Kostrov
Abstract
The proposed series of articles discussed the etymology and semantics of the concept of "civil defense" in its development chronologically. The basic stages of semantic and legal content and the inclusion of this concept in the regulations, legally securing the conceptual views of the governing political parties, the international community, government agencies responsible for the protection of civilians in armed conflict. The treatment is based mainly on the example of the semantic transformation of the legal concept of "civil defense" in the USSR and the Russian Federation. This publication analyzes the issues of the origin, formation, humanisation and internationalization of the concept of "civil defense".
Key words: war time; civil protection; civilian population; civil defense; concept; Peaceful time; concept; the semantics of the concept; term.
Сокращения понятий1 (терминов)
ВНИИГО — Всесоюзный (Всероссийский) научно-исследовательский институт гражданской обороны ВНОС — воздушное наблюдение, оповещение и связь
ГЗЭ — Гражданская защита. Энциклопедия ГКЧС — Государственный комитет Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычай-
ных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий
ГО — гражданская оборона
ЗНТЧС — защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
КПСС — Коммунистическая партия Советского Союза
МВД СССР — Министерство внутренних дел СССР МККК — Международный Комитет Красного Креста МО СССР — Министерство обороны СССР
МПВО — местная противовоздушная оборона МОГО — Международная организация гражданской обороны
НИЦ — научный исследовательский центр ОМП — оружие массового поражения ООН — Организация Объединенных Наций ПВО — противовоздушная оборона РСГЗ — Российская система гражданской защиты РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РСЧС — единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций РФ — Российская Федерация СБ РФ — Совет Безопасности РФ СНК СССР — Совет Народных Комиссаров СССР СССР — Союз Советских Социалистических Республик
ФЗ — федеральный закон
ЦК КПСС — Центральный Комитет КПСС
ЧС — чрезвычайная ситуация
Введение
С 2012 года началось оживление в развитии гражданской обороны как общегосударственной функции Российской Федерации, одного из основных стратегических факторов обеспечения обороноспособности, национальной и общественной безопасности страны. По мнению автора, это связано, во-первых, с объективно складывающейся международной обстановкой и, во-вторых, с субъективными воззрениями на перспективу развития ГО политического руководства страны и, в частности, Министра МЧС России, выступление которого на оперативном совещании Совета Безопасности Российской Федерации22 сентября 2015 года с докладом «О мерах по совершенствованию государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны»2 подтверждает сказанное.
Представляется актуальным, в связи с проводимой и предстоящей большой работой органов власти различного уровня, специалистов министерств и ведомств, научных учреждений в части реализации перспективных мероприятий, направленных на дальнейшее развитие ГО, посмотреть на историю развития «гражданской обороны» с различных точек зрения. Очевидно это позволит более объективно представить рациональные направления развития отечественной ГО.
В настоящее время установление этих направлений связано с неопределенностями, обусловленными в немалой степени параллелизмом функционирования ГО и РСЧС, а также совпадением материальных и законодательных сфер обеспечения этого функционирования. И в этом нет надуманности существующей проблемы. В сущности об этой проблеме говорит один из идеологов и создателей РСЧС первый заместитель Министра МЧС России (1.19944.2007), а ныне заместитель председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации Ю.Л. Воробьев в статье [1], написанной по материалам его выступления на Всероссийском совещании с руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проблемам ГО и ЗНТЧС (31 октября-1ноября 2014 г., г. Сочи). Он выделяет, можно сказать, по «организационно-функциональному» признаку, четыре этапа развития ГО. К четвертому (по его мнению, им открытому) он относит нынешний этап, обоснование направленности и содержания которого автор возлагает на ученых. Но ученые уже сделали много в направлении обоснования интеграции системы ГО и РСЧС (что будет подтверждено ниже), но эффект их деяний оказался, мягко выражаясь, ничтожным. Из десяти пожеланий, высказанных выступающим — автором статьи [1], второе (по порядку перечисления) гласит: «Следует предложить сближение системы гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (то есть РСЧСА законодательных, нормативных и материальных сфер». В этом же втором пожелании относительно будущего МЧС России сказано им следующее: «...управление кризисами должна постепенно взять на себя система МЧС, система защиты населения в мирное и военное время, которую возглавляет Министерство по чрезвычайным ситуациям. Это моя позиция, я считаю, что должно быть так».
Поблагодарив Ю.Л. Воробьева за выступление, Министр сказал: «... Я попросил бы специалистов, ученых, экспертов смело высказать самые новаторские идеи и там, где нужно, поспорить. Поспорить потому, что дальнейшее развитие системы гражданской обороны и защиты населения требует творческого осмысления, большой и кропотливой работы, которая проделана на сегодняшний день — и на федеральном уровне, и в субъектах Российской Федерации, и на местах. Нам нужны хорошие прорывные идеи реализации системы защиты населения от опасностей военного времени, от крупномасштабных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, с применением новейших технологий, с одной стороны, а с другой стороны, с учетом реальных экономических возможностей федерального центра и субъектов Российской Федерации...».
Ознакомившись с указанными заявлениями высоких должностных лиц, автор настоящей статьи счел целесообразным изложить историю развития гражданской обороны как историю семантико-правовой трансформации понятия «гражданская оборона». Эта история расширяет представления о предмете, по сравнению с историей, представленной в виде этапов по организационно-функциональному признаку. Такой подход к толкованию трансформации понятия «гражданская оборона» является, по мнению автора, новым.
Сразу же следует заметить, что в соответствии со статьей 71 Конституции РФ оборона (в том числе
гражданская оборона) и обеспечение безопасности, как функции государства, относятся исключительно к ведению Российской Федерации. Субъекты РФ и муниципальные образования такими функциями не наделены. Субъекты РФ в рамках совместного ведения наделены, в соответствии со статьей 72 Конституции, функцией осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, мер по ликвидации их последствий, то есть функциями защиты населения и территории от ЧС природного и техногенного характера.
Правила регулирования обороны изложены в ФЗ «Об обороне», а безопасности — в ФЗ «О безопасности». ФЗ «Об обороне» определяет общее понятие «оборона3», а также понятия «территориальная оборона» и «гражданская оборона». Верно, предметного определения понятия «гражданская оборона» этот закон в действующей редакции не дает, а отсылает к определению, в сущности содержащемуся в ФЗ «О гражданской обороне».
Термин «гражданская оборона» фигурирует в наименованиях:
министерства — «Министерство РФ по делам гражданской обороны,...» (МЧС России);
института — Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны ...» (ВНИИ ГОЧС). Ранее ВНИИ ГОЧС именовался как «Всесоюзный научно-исследовательский институт гражданской обороны» (ВНИИ ГО), создан в 1976 г.;
научно-исследовательского центра ВНИИ ГОЧС — «Проблем развития гражданской обороны».
МЧС России в настоящее время имеет «Департамент гражданской обороны и защиты населения» (и одновременно — «Департамент гражданской защиты»).
Действует Международная организация гражданской обороны (МОГО), членом которой является Российская Федерация.
По мнению автора, если рассматривать историю трансформации понятия «гражданская оборона» по упомянутому выше «функционально-правовому (се-мантико-правовому)» признаку, то эту историю можно представить состоящей из следующих периодов: зарождения и формирования, гуманизации, интернационализации, централизации, диверсификации, интеграции. Рассматривая кратко эти периоды, можно сказать следующее.
Зарождение и формирование понятия «гражданская оборона»
Из ряда публикаций, например [3, 20, 25], следует, что понятие «гражданская оборона» начало формироваться во время Первой мировой войны (1914-1918) в Великобритании, столица и другие города которой были подвергнуты воздушным бомбардировкам германской авиации.
Специалистам по обороне стало понятно, что защита гражданского населения и объектов тыла толь-
ко военными активными способами (с помощью истребительной авиации, зенитной артиллерии, зенитных пулеметов) недостаточна, что необходим дополнительный вид обороны, осуществляемый на основе применения как вооруженных сил, так и широкого привлечения самого гражданского населения. Это содержание в сущности и отражено в семантике появившегося в Великобритании понятия Civil Defense [сивэл ди:фенс] — гражданская оборона. Организация ГО являлась ответственностью местных властей, создающих подразделения из волонтеров. Руководители (начальники) подразделений ГО отвечали за местную разведку, оповещение, инструктаж гражданского населения, выполнение других мероприятий. Проводились спасательные экспедиции для: эвакуации оставшихся живых людей из разрушенных зданий, оказания помощи раненым, захоронения мертвых. Специальные подразделения восстанавливали газо-, электро- и водоснабжение, обрушали аварийные здания. Оказывались медицинские услуги, включая скорую медицинскую помощь, на месте.
Включение в этот термин слова «гражданская» выражает непосредственную защиту граждан, предусматривающую не только организацию деятельности граждан органами власти (в том числе и местными органами), но и самоорганизацию граждан в деле собственной защиты в местах их работы и/или компактного проживания. Опыт Великобритании по организации ГО был в последующем перенят США4.
Следует заметить, что в той же Великобритании государственной службой по защите граждан от воздушного нападения до 1940 года оставалась «служба противовоздушной обороны» (Serviceof Antiaircraft Defense — се:вэйс энтиэ:крэфт ди:фенс), наименование которой в этом же году (в период интенсивных бомбардировок английских городов фашистской авиацией) была заменена на наименование Service Civil Defense [се:вэйс сивэл ди:фенс] — служба гражданской обороны. Об этом сказано премьер-министром Великобритании У Черчиллем в его труде «Вторая мировая война» / Сокр. пер. с англ. М.: Воениздат, 1991. Кн. 1. С. 463.
В отечественной лингвистике, до включения в ее ресурс понятия «гражданская оборона», фигурировали такие понятия как «воздушная оборона» (до начала 20-х годов прошлого века, включая период Первой мировой войны), «противовоздушная оборона» (ПВО)5, включающая в середине и в конце 20-х годов того же века активную, осуществляемую силами и средствами Наркомата обороны СССР и пассивную, осуществляемую местными органами власти — исполкомами Советов, а также учреждениями и предприятиями.
ПВО в эти годы имела общегосударственный статус. Пассивная ее составляющая не имела служебной самостоятельности, она находилась в прямой зависимости от активной составляющей.
В начале 30-х годов появилось понятие «местная противовоздушная оборона» (МПВО).4 октября
1932г. принято постановление СНК СССР, утвердившее «Положение о противовоздушной обороне территории СССР» и юридически закрепившее термин «МПВО»6. МПВО предназначалась для защиты населения страны от воздушного нападения противника. В соответствии с указанным постановлением МПВО оставалась составной частью общегосударственной системы ПВО страны, то есть частью оборонной структуры СССР7. Она прошла настоящие испытания в Великую Отечественную войну, показав высокую эффективность.
Термин «МПВО» обращался в СССР до 1961 года, в котором на смену термину «МПВО» пришло понятие «гражданская оборона».
Гуманизация8 понятия «гражданская оборона»
В 1931 году французский генерал медицинской службы Жорж Сен-Поль основал в Париже Ассоциацию «Женевских зон» (фр. Lieux de Genève Association).
«Женевские зоны» — это нейтральные зоны или открытые города, где в период военного времени могло найти убежище гражданское население. Названы эти зоны женевскими в знак признания родины (г. Женевы) основателя гуманитарного МККК Анри Дюнана.
В 1935г. по инициативе Ассоциации «Женевских зон» Парламент Франции принял резолюцию, в которой предложил Лиге Наций (1919-1946) — предшественнице ООН (1945), изучить возможности определения каждым членом Лиги Наций мест, районов или зон, которые были бы свободны от какой-либо военной активности или становились бы таковыми в период военных конфликтов.
Активная деятельность Ассоциации в период Гражданской войны в Испании в 1936 г. и во время военного конфликта между Японией и Китаем в 1937 г. позволила создать нейтральные зоны для гражданского населения в испанских городах — Мадрид и Бильбао, а также в китайских — Шанхай и Нанкин. Появилась надежда на возможную защиту гражданского населения во время войн путем перемещения его в подобные нейтральные (безопасные) зоны. Однако надежды не оправдались. В период Второй мировой войны (1939-1945) не было случаев, чтобы какая-то из воюющих сторон согласилась создать или признать нейтральные зоны в интересах гражданского населения противной стороны.
Эта практика создания нейтральных зон привела к выводу, что наиболее разумной защитой гражданского населения и объектов тыла во время войны является системная (комплексная) — совместная активная и пассивная гражданская оборона. Неслучайно, как говорилось выше, в 1940 г. в Великобритании в разгар ее «воздушной войны» с Германией, а именно массированных бомбардировок столицы Лондона и других городов, руководство страны заменило довоенное наименование «служба противовоздушной обороны» наименованием «служба гражданской обороны».
Правовым развитием гуманизации ГО явилось принятие Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I) от 8 июня 1977 г. (Глава VI. Гражданская оборона).
В протоколе определено, что «гражданской обороной» является выполнение некоторых или всех упомянутых ниже гуманитарных задач, направленных на то, чтобы защитить гражданское население от опасностей и помочь ему устранить непосредственные последствия военных действий или бедствий, а также создать условия, необходимые для его выживания. К этим задачам относятся: 1) оповещение; 2) эвакуация; 3) предоставление убежищ и их устройство; 4) проведение мероприятий по светомаскировке; 5) спасательные работы; 6) медицинское обслуживание, включая первую помощь, а также религиозная помощь; 7) борьба с пожарами; 8) обнаружение и обозначение опасных районов; 9) обеззараживание и другие подобные меры защиты; 10) срочное предоставление крова и снабжение; 11) срочная помощь в восстановлении и поддержании порядка в районах бедствия; 12) срочное восстановление необходимых коммунальных служб; 13) срочное захоронение трупов; 14) помощь в сохранении объектов, существенно необходимых для выживания; 15) дополнительная деятельность, необходимая для осуществления любой из вышеупомянутых задач, включая планирование и организацию, но не ограничивающаяся этим9.
Интернационализация понятия «гражданская оборона»
Интернационализация понятия (термина) — это процесс переноса понятия, утвердившегося в языковой среде одной нации, на языковую среду других наций.
После Второй мировой войны в 1949 году проходившая в Женеве Дипломатическая Конференция обновила первые три Женевские конвенции и одобрила четвертую, касающуюся защиты гражданского населения в военное время [17,18].
В 1958 г. Международная Ассоциация «Женевских зон» (которая после смерти Сен-Поля в 1937 г., по его предсмертной просьбе, была переведена в Женеву) переименована в Международную организацию гражданской обороны (МОГО), полномочия и задачи которой были расширены по сравнению с полномочиями и задачами Ассоциации «Женевских зон».
МОГО получила право:
устанавливать связи между национальными организациями ГО,
проводить и способствовать проведению исследований в области защиты населения, организовывать обмен опытом, координировать усилия по предотвращению ЧС, а также по повышению готовности к действиям в ЧС.
На Ассамблее МОГО в 1972 г. представители государств — членов этой организации, утвердили
Устав МОГО со статусом международной конвенции, в соответствии с которым с 1 марта 1972 года МОГО стала международной межправительственной организацией.
То есть, термин «гражданская оборона» закрепился в наименовании международной организации, произошла интернационализация понятия «гражданская оборона»10.
Таким образом, в первой статье из планируемого цикла публикаций на данную тему, раскрыты положения о зарождении, формировании, гуманизациии ,интернационализации понятия «гражданская оборона».
Продолжение следует
Литература
Нумерация источников - единая для всего цикла статей.
1. Воробьев Ю.Л. Мир, в котором мы живем (четвертый этап гражданской обороны: нужны новые идеи, подходы и решения) // Основы безопасности жизнедеятельности (ОБЖ), 2014. № 11. С. 5-12.
3. От МПВО к гражданской защите (исторический очерк) / Под общ. ред. С.К. Шойгу. М.: УРСС,1998. 336 с.
17. Костров А.В., Глущенко О.О. Право: проблемы защиты в современных войнах гражданского населения // Науч. информ. сб. «Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций». 2010. № 3. С. 15-27.
18. Костров А.В., Глущенко О.О. Правовая защита граждан в современных войнах // Гражданская защита. 2010. № 5. С. 38-43.
20. Шапошников С.В. Российская система гражданской защиты вместо гражданской обороны и РСЧС // Основы безопасности жизнедеятельности (ОБЖ). 2010. № 10. С. 11-15.
25. Костров А.В. Об интеграции государственных спасательно-защитных систем // Гражданская защита. 2012. №№ 8, 9,12.
Сведения об авторе
Костров Анатолий Васильевич: к. т. н., с. н. с., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с. науч.-исслед. центра. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. E-mail: [email protected] SPIN-код — 3101-5157.
Information about author
Kostrov Anatoly V.: Candidate of Technical Sciences, Senior Researcher, Federal Government Budget Institution «All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies» (Federal Center of Science and High Technology), Leading Researcher of the Research Center. 121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: [email protected] SPIN-scientific — 3101-5157.
1 Понятие — обобщенное мысленное представление о предмете (в данном случае предметом является «гражданская оборона»). Термин — словесное обозначение понятия, имеющее точный и определенный смысл, отличающийся смысловой однозначностью и функциональной устойчивостью. В настоящей статье слово «понятие» используется как базовое, а слово «термин» — как производное, специализированное (допускается взаимное замещение этих слов).
2 Текст доклада опубликован в журнале «Вестник МЧС России», 2015, № 9, с. 21 —23.
3 Оборона — система политических, экономических, военных,социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите государства, целостности и неприкосновенности его территории.
4 Жинкина И.Ю. Основные этапы и тенденции развития гражданской обороны США / Автореферат диссертации. М.: АН СССР, 1988;
Гражданская оборона в ведущих зарубежных странах. [Электронный ресурс] // Режим доступа:http://studopedia. ш/2_21689_grazhdanskaya-oborona-v-vedus^юhih-zaшbezhшh-stranah.html; http://ohranatrud-ua.ru/grazhdanskaya-oborona/956-grazhdanskaya-oborona-v-zarubezhnykh-stranakh.html (дата обращения: 27.10.2015).
5 Началом создания ПВО в России является февраль 1918 г, когда Петроград оказался под угрозой удара германской авиации, и для его защиты были развернуты зенитные батареи авиационные и прожекторные отряды, открыты пункты выдачи населению защитных масок, противогазовой жидкости и памяток для действий в случае применения противником ядовитых газов. Датой зарождения отечественной системы защиты населения историки считают 8 марта 1918 г — день опубликования Реввоенсоветом Петрограда воззвания «К населению Петрограда и его окрестностей», в котором впервые были доведены до населения официальные правила поведения при воздушных налетах противника [3].
6 4 октября 1932 г принято считать днем рождения МПВО СССР, являющейся основой будущей ГО СССР.
7 7 октября 1940 г МПВО, с целью повышения эффективности, а также с учетом местного (территориального) характера ее мероприятий, была выведена из подчинения Наркомата обороны СССР (НКО СССР) и подчинена Наркомату внутренних дел СССР (НКВД СССР), которому уже до этого подчинялись две ведущие службы МПВО — противопожарная, а также охраны порядка и безопасности. В конце октября 1940 г было образовано Главное управление МПВО (ГУ МПВО НКВД СССР). В оперативномотношении МПВО по-прежнемуподчинялась руководству корпусныхрайонов ПВО (подчиненных НКО СССР), в состав которых входили части и соединения зенитной артиллерии, части зенитных пулеметов, прожекторов, ВНОС, аэростатов заграждения и от которых штабы МПВО получали приказы на развертывание сил и средств, подачу сигнала воздушной тревоги. В подчиненииНКВД СССР (в последующем Министерства внутренних дел СССР) МПВО оставалась до 13 января 1960 г — даты передачи ее в подчинение Министерства обороны СССР [3].
8 Гуманизация — это реализация мировоззрения, в основе которого лежит уважение к людям и вера в них, забота о их правах и безопасности.
9 Наименования перечисленных задач близки к наименованиям задач ГО, установленных Федеральным законом РФ «О гражданской обороне», их общие числа равны.
10 Российская Федерация вошла в МОГО в 1993 г В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 1993г. Российскую Федерацию в МОГО представляет МЧС России. Кстати, 25 апреля 2014 г Генеральным секретарем МОГО избран россиянин Кувшинов Владимир Валентинович, в прошлом сотрудник МЧС России. На февраль 2015 г членами МОГО были 54 государства, статус наблюдателей имели 19 стран, ассоциированными членами являлись 25 организаций.
