Самовольный захват придомовых территорий как объектов муниципальной собственности общего пользования Текст научной статьи по специальности «Право»

Библиографический список

1. О применении судами особого порядка судебного разбирательства уголовных дел: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 дек. 2006 r. № 60 // Российская газета. 2006. № 4252.

2. О практике назначения Судами Российской Федерации уголовного наказания: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 янв. 2007 г. № 2 (в ред. от 3 дек. 2013 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_65592/

3. Поздняков М. Десятилетие особого порядка: результаты и выводы. URL: http://www. blog.pravo.ru/blog/3299.html

4. Питер Х. Сделка с правосудием по-русски: значение особого порядка судебного разбирательства. URL: http://www.lecscenter.org/index.php? option=com_content&view

5. Александров А.С., КолесникВ.В. Порядок заключения досудебного соглашения о сотрудничестве: правовые позиции высших судов России // Российский следователь. 2013. № 19. С. 16-22.

6. Туркота С. Правовой компромисс в уголовном судопроизводстве // Право Украины. 2001. № 12. С. 69-71.

A.G. Fedorov

Unauthorized Seizure of Houses Adjoining Territories as Municipal Public Property

Issues of improper possession and use of objects of municipal property are studied. The author offers some ways to curb illegal activities on the unauthorized seizure of municipal property for placement of unauthorized parking lots and parking areas.

Key words and word-combinations: municipal property, an offense, unauthorized seizure of territory, administrative responsibility.

Рассматриваются проблемы ненадлежащего владения и пользования объектами муниципальной собственности. Автором предлагаются отдельные способы пресечения противоправных действий по самовольному захвату объектов муниципальной собственности под размещение несанкционированных парковок и стоянок.

Ключевые слова и словосочетания: муниципальная собственность, правонарушение, самовольный захват территории, административная ответственность.

УДК 342.55 ББК 67.400.7

А.Г. Федоров

САМОВОЛЬНЫЙ ЗАХВАТ ПРИДОМОВЫХ ТЕРРИТОРИЙ КАК ОБЪЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ

1С

140

энституцией РФ наравне с частной, государственной и иными формами собственности признается и защищается муниципальная собственность. Владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом от имени муниципального образования органы местного самоуправления. По закону они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование хозяйствующим субъектам различных форм собственности, а также отчуждать и совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами [1, ст. 51] . При этом «собственник

Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)

несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором», а также на него возлагается ответственность за «риск случайной гибели или случайного повреждения имущества» [2, ст. 210, 211].

Сложившаяся практика охраны частной и государственной собственности постепенно формирует в сознании россиян понятие о надлежащем отношении к частному и государственному имуществу. При этом должного отношения к объектам муниципальной собственности у значительной части граждан пока нет. Отсутствует понимание того, что любая территория поселения как объект недвижимости не может быть ничей, существующая система учета и контроля объектов недвижимости является важнейшим звеном государственной экономической политики. Его предстоит формировать не только с помощью «разъяснительной работы», но и посредством последовательного применения административных мер воздействия, приучающих граждан правомерно относиться к объектам муниципальной собственности [3; 4] .

Законом установлено, что ненадлежащее отношение к своему имуществу может привести к его утере в связи с переходом прав собственности к другому участнику гражданских правоотношений, а неправомерное владение и пользование объектами государственной собственности влечет санкции со стороны уполномоченных органов государственной власти, вплоть до уголовного наказания. Это подтверждают многочисленные примеры судебной практики, призванные не только наказать виновного за совершенное правонарушение, но и в очередной раз напомнить отдельным гражданам о неотвратимости наказания за незаконное пользование объектами государственной или частной собственности [5; 6]. Как следствие, наряду с применением установленной государством меры наказания незаконно присвоенное имущество изымается у виновной стороны в государственную казну или возвращается законному владельцу.

В результате у большинства граждан сформировалось однозначное понимание недопустимости покушения на государственную или частную собственность, чего, к сожалению, нельзя сказать об их отношении к муниципальной собственности, в первую очередь землям общего пользования.

Попытаемся проанализировать на отдельных примерах сложившуюся практику ненадлежащего отношения органов местного самоуправления к противоправным действиям по самовольному захвату и причинению вреда объектам муниципальной собственности и предложить способы их пресечения.

Опрос студентов-первокурсников Калужского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации показал, что две трети опрошенных с трудом смогли разграничить по формам собственности объекты недвижимости, размещенные в границах города Калуги как областного центра и муниципального образования — городского округа. Студенты без особых затруднений разгра-

Вестник Поволжского института управления • 2016. № 6 (57) 14" 1

ничивают по формам собственности такие объекты городской инфраструктуры, как больницы, школы, дома культуры, стадионы, бассейны, библиотеки, административные здания, кафе, магазины, промышленные предприятия, аэропорт. При этом на более «сложные» вопросы о том, кто является собственником: дорог и придомовых проездов; электро-, газо-, водо- и канализационных сетей; зон зеленых насаждений и газонов; придомовых детских и спортивных площадок; чердаков, подвалов и межлестничных пролетов; внут-ридомовых водопроводных стояков и канализации; санитарно-технических зон и т.д., количество правильных ответов резко уменьшается. Преобладает мнение, что это имущество общее, принадлежит всем жителям города, округа или дома, по сути — ничье. Многие респонденты ранее никогда об этом не задумывались, а следовательно, не ассоциируют себя с собственниками этого имущества, не предполагают, что у любого объекта собственности есть формализованный владелец, имеющий как минимум юридический титул на владение и пользование этим объектом [7] .

Необходимо отметить, что подобные ответы характерны не только для студентов-первокурсников, но и для других социальных групп граждан, проживающих в городских поселениях. Во-первых, большинство объектов муниципальной собственности, за исключением административных зданий и огороженных объектов в черте городского поселения, ассоциируется у его жителей с общим («ничьим») имуществом, а во-вторых, многие горожане искренне убеждены в том, что «ничьи» объекты городской инфраструктуры не имеют стоимостной оценки и могут быть в любой момент использованы ими в личных целях, даже с причинением данному объекту физического ущерба.

Одним из примеров такого «вольного» отношения к объектам муниципальной собственности стал повсеместный самозахват автовладельцами зон зеленых насаждений и газонов под стоянку личного автотранспорта либо самовольную установку ограждений под стоянку личных транспортных средств на придомовой территории. Сегодня самовольный захват муниципальных территорий стал массовым явлением. Уничтожаются газоны и зеленые насаждения, в том числе вырубаются облагораживающие территорию дворов декоративные деревья и кустарники, засыпаются щебнем газоны и зоны зеленых насаждений. Подобное отношение к «ничьим» объектам муниципальной собственности вызывает возмущение со стороны жителей городских поселений различных регионов.

В связи с тем, что подобные случаи стали носить массовый характер, необходимо задаться вопросом о том, почему автовладельцы осознанно совершают противоправные действия по самовольному захвату придомовых территорий и уничтожению зон зеленых насаждений. Почему у значительной части населения сформировалось мнение о безнаказанности противоправных действий в отношении муниципальной собственности? Почему у местной власти нет законных мер по ее защите?

Отметим, что муниципальные образования в лице органов местного са-

142 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)

моуправления не только осуществляют публично-правовые функции по управлению местным сообществом, но и на равных правах с юридическими лицами участвуют в гражданских правоотношениях [2, ст. 124, 125] . В этих случаях «целью осуществления гражданских прав будут являться не частные интересы отдельных лиц, а решение местных задач, социально-экономическое развитие соответствующего административно-территориального образования, улучшение благосостояния всего населения муниципального образования». При этом «наиболее важными из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием как субъектом гражданских правоотношений являются права собственника муниципального имущества. Муниципальная собственность служит интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала» [8].

Представляется, что изменение существующих стереотипов о дозволенности самозахвата муниципальных земель общего пользования возможно тогда, когда властные структуры на практике докажут жителям поселений, что правоприменительные действия в отношении нарушителей общественного порядка носят не единичный, а системный характер, что наказание неизбежно последует и любое нарушение будет пресечено. Обусловленная социальным назначением охранительная функция правового воздействия органов управления призвана регулировать общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, в первую очередь с охраной имущественных прав местного сообщества в лице муниципального образования, которую нельзя сводить только к санкциям по факту совершения противоправных действий. Спектр охранительной функции, делегированной органам местного самоуправления, гораздо шире. Применение санкций за правонарушения в отношении имущественных прав муниципальных образований — не самоцель, а средство формирования общественного сознания о недопустимости самих этих правонарушений. Можно согласиться с мнением ряда ученых, которые считают, что в основе охранительной функции лежат превентивныемеры, предотвращающие вред субъектам муниципально-правовых отношений [9—11].

В связи с этим возрастает роль муниципальных властей по пропаганде среди местного сообщества уважительного отношения к объектам муниципальной собственности, базирующегося на осознании того факта, что в отношении к ним понятие «наше общее» нельзя подменять понятием «мое личное», если это ущемляет права других жителей местного сообщества. «Эффективность охранительной функции тем выше, чем больше участников муниципальных отношений подчинились предписанию муниципально-правовых норм, не нарушили прав других субъектов местного самоуправления и исполнили свои обязанности. Сам факт установления муниципально-правовой санкции оказывает серьезное влияние на некоторых лиц, побуждает их воздерживаться от совершения "наказуемого" поступка, а это означает, что достигается одна из целей воздействия права — охраняется определенное общественное отношение» [12, с. 176].

Вестник Поволжского института управления • 2016. № 6 (57) 14з 3

Устранить самовольный захват придомовой территории под размещение личного автотранспорта можно при условии, что фиксирование органами местного самоуправления при поддержке жителей домов незаконного размещения автотранспорта в неразрешенных местах будет постоянным. Мероприятия по выявлению правонарушителей не будут носить характер разовых кампаний, нарушения будут систематически фиксироваться и акты проверки будут направляться в органы Росреестра и иные уполномоченные органы власти, наделенные правом наложения административных наказаний.

Согласно ст. 23.21 КоАП РФ государственный контроль за эксплуатацией и охраной земельных участков на муниципальном уровне возложен на главных городских и районных госинспекторов по охране и эксплуатации земли, которые могут рассматривать дела, касающиеся административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.10, 7.2 (ч. 1), 7.1, 8.8, 7.34 КоАП РФ. В соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ [13] муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городских поселений объектов земельных отношений осуществляют органы местного самоуправления городских поселений. При этом в п. 5 ст. 72 указывается, что «в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора» [14].

В результате правонарушитель должен осознавать неизбежность наказания за совершение противоправных действий по самовольному захвату придомовой территории. Однако действия органов местного самоуправления при применении к правонарушителям административных санкций должны иметь целью не покарать их, а способствовать формированию стойкого осознания недопустимости совершения правонарушения и неизбежности вынесения наказания за его совершение.

Важным воспитательным элементом применения органами местной власти охранительных функций должно быть определение состава правонарушения. Формальный подход к составу правонарушения приводит к уверенности правонарушителя, что наказание носит эпизодический характер, что само выявление его правонарушения было случайным стечением обстоятельств и в последующем за его повторное совершение наказания не последует.

По своему составу правонарушение, связанное с самозахватом придомовой территории, представляет собой совокупность самостоятельных правонарушений, каждое из которых регулируется разными федеральными и региональными нормативными актами, что в целом затрудняет как их оценку, так и принятие решений уполномоченными органами с обязательным исполнением наказания. В связи с этим размер штрафа, устанавли-

144 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)

ваемый федеральным законодательством в целях побуждения граждан к правомерному поведению, должен носить дифференцированный характер и исчисляться в процентном соотношении к величине доходов правонарушителя. При этом правонарушитель откажется от повторного самовольного ограждения парковочного места, размещения своего автотранспортного средства в зоне зеленых насаждений или на газоне только в том случае, если наряду с применением санкций по ст. 7.1 КоАП РФ он должен будет понести наказание по ст. 74, 76 КоАП РФ: за уничтожение кустарника и травянистого покрова в месте парковки; за отсыпку участка земли щебнем; за ограждение парковочного места. Правонарушитель должен осознавать, что административное наказание в виде штрафа за самозахват придомовой территории не освобождает его от осуществления сноса (полной разборки) самовольной постройки за свой счет и приведения земельного участка в первоначальное состояние, а также то, что при повторном совершении подобного правонарушения ему придется вновь отвечать по закону. Для этого и нужен постоянный контроль муниципальных властей за сохранностью своего имущества.

Это масштабная задача, которая стоит перед органами местного самоуправления и уполномоченными органами государственной власти. Ее можно решать двумя способами: либо создавать новые подразделения органов местного самоуправления, что повлечет непопулярное сегодня увеличение количества государственных и муниципальных служащих, либо местным администрациям эффективнее сотрудничать со своим активом на местах, создавая территориальные органы общественного самоуправления.

Формируя методическую базу, федеральные и региональные профильные структуры должны постоянно проводить мониторинг судебной и административной практики пресечения правонарушений по самовольному захвату муниципальных земель, готовить методические рекомендации для органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления по профилактике подобных правонарушений на местах.

Примером взаимодействия местных органов управления с жителями территорий по выявлению фактов правонарушений в сфере жилищно-коммунального хозяйства может служить сайт «Москва — наш город (портал Мэра Москвы Собянина С.С.)» [15] . Наряду с интерактивной картой города, где каждый житель может найти свой дом, особо выделен ряд разделов: дворовая территория; освещение; урны; контейнерная площадка; малые архитектурные формы; площадка для выгула собак; внутридомовые проезды, тротуары, парковочные места; программа «Миллион деревьев»; спортивная площадка; зеленые насаждения; детская площадка. При этом в разделе «Внутридомовые проезды ...» есть подразделы: брошенный разукомплектованный автомобиль; наличие ям и выбоин на внутридомовых проездах и тротуарах; поврежденные искусственные дорожные неровности; подтопление придомовой территории; гололед во дворе; избыточное / неравномерное применение реагентов. Не вызывает сомнений, что наиболее активными помощниками местных властей являются люди пожилого возраста. Яркие,

Вестник Поволжского института управления • 2016. № 6 (57) 14"5

крупного размера иконки, понятный для всех поиск нужной информации, позволяют пользователям сайта не только получить необходимые сведения, но и сообщить местным властям о появившихся на местах проблемах. Такой «рабочий» сайт позволит местным властям быть в курсе всех событий на территории своего муниципального образования. При этом важнейшим стимулом для активистов станет то, что местные власти будут оперативно реагировать на их обращения. Лишь в этом случае подобное дистанционное общение будет эффективным.

Библиографический список

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г № 131-Ф3 (в ред. от 3 июля 2016 г № 298-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

3. Решение по жалобе на постановление № 12-71/2014 12-71/2014 от 15 мая 2014 г административной комиссии при администрации города Твери по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 34 Закона Тверской области № 46-ЗО «Об административных правонарушениях». URL: http://sudact.ru/regular/doc/PIqX5CoMYy5J/

4. Решение Центрального районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области №2-6411/2015 от 19 окт. 2015 г. по делу № 2-6411/2015. URL: http://sudact.ru/regular/doc/oN1xkVIGvAlx/

5. Приговор Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга № 1-84/2016 1-987/2015 от 14 января 2016 г. по делу № 1-84/2016. URL: http://sudact.ru/regular/doc/Ao0V6LJFJJUj/

6. Приговор Грязовецкого районного суда Вологодской области № 1-55/2015 от 17 июня

2015 г. по делу № 1-55/2015. URL: http://sudact.ru/regular/doc/ly9CA6FDEco8/

7. Хамер Г.В., Корнеева Р.В., Смирнов В.Ю. Формирование, оценка и развитие компетенций будущих управленцев // В мире научных открытий. Сер.: Социально-гуманитарные науки. 2014. № 5.1 (53). С. 462-475.

8. Надеин В.В. Некоторые вопросы осуществления гражданских прав муниципальными образованиями // Бизнес в законе. 2012. № 4. С. 32-33.

9. ЧерногорН.Н., Самодаева Л.Н. Функции муниципального права и значение их изучения для практики государственного и муниципального управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 49. С. 177-192.

10. Тютин Д.В. Электронная демократия и участие «сетевой толпы» в системе государственного управления // Современные исследования социальных проблем. 2015. № 2 (46). С. 207-214.

11. Виноградов В.В., Александров А.Ю. Правовое понимание справедливости в современном гражданском судопроизводстве // Закон и право. 2016. № 5. С. 31-34.

12. Самодаева Л.Н. Охранительная функция муниципального права: постановка проблемы // Право и образование. 2013. № 1. С. 174-178.

13. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 3 июля

2016 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

14. Об архитектурной деятельности в Российской Федерации: Федер. закон от 17 нояб. 1995 г. № 169-ФЗ (в ред. от 19 июля 2011 г.) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4473.

15. Москва - наш город (портал Мэра Москвы Собянина С.С.). URL: http://gorod.mos. ru/?show=info

146

Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2016. № 6 (57)