CC BY
35
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
УДК 336.151 ББК 65
Гираев В. К., к. э. н., ст. н. с. НИИ управления, экономики, политики и социологии Дагестанского государственного университета народного хозяйства.
Giraev V. K., PhD, senior researcher the Research Institute of management, economics, politics and sociology of the Dagestan state university of the national economy.
САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ СУБФЕДЕРАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ РЕГИОНОВ
INDEPENDENCE OF SUBFEDERAL BUDGETS AS A FACTOR FOR SECURING FINANCIAL SUSTAINABILITY OF REGIONS
Вопросы бюджетной проблематики, форм и методов реализации принципов бюджетного федерализма в сфере межбюджетных отношений приобретают особую актуальность в современных условиях российской действительности. Цель статьи заключается в обосновании основных направлений повышения самостоятельности бюджетов субъектов РФ для обеспечения стабильного и устойчивого развития российских регионов. На основе анализа тенденций динамики показателей консолидированных бюджетов субъектов РФ определено, что действующая практика межбюджетных отношений не стимулирует региональное развитие. Более того, сложившаяся практика усиливает дефицит региональных бюджетов и ограничивает финансовые возможности регионального развития. По результатам аналитического исследования сформулированы основные направления повышения реальной самостоятельности бюджетов субъектов РФ и обозначены меры по повышению их доходности.
Ключевые слова: государственный бюджет, бюджетная система, межбюджетные отношения, консолидированный бюджет, трансферты, дотации, субвенции, субсидии, дефицит бюджета, государственный долг.
Issues of budgetary problems, forms and methods for implementing the principles of budgetary federalism in the sphere of interbudgetary relations acquire particular urgency in the current conditions of Russian reality. The purpose of the article is to substantiate the main areas of increasing the independence of the budgets of the subjects of the Russian Federation in order to ensure stable and sustainable development of the Russian regions. Based on the analysis of trends in the dynamics of indicators of consolidated budgets of the subjects of the Russian Federation, it is determined that the current practice of interbudgetary relations does not stimulate regional development. Moreover, the existing practice strengthens the deficit of regional budgets and limits the financial opportunities for regional development. According to the results of the analytical study, the main directions for increasing the real independence of the budgets of the constituent entities of the Russian
Federation are formulated, and measures to increase their profitability are outlined.
Keywords: state budget, budget system, intergovernmental fiscal relations, consolidated budget, transfers, subsidies, subventions, subsidies, budget deficit, public debt.
Организационной формой функционирования государственного бюджета выступает его бюджетная система. Это обусловлено необходимостью соблюдения принципа социальной справедливости на всей территории страны, важностью обеспечения достаточной гибкости, маневренности и, в первую очередь, эффективности использования бюджетных средств.
Известно, что понятие «бюджетная система» в России сформировалось в конце 20-х годов в СССР, когда происходил процесс создания бюджетов территориальных образований (союзных республик, краев, областей, округов), включая городские, районные, сельские и поселковые бюджеты. С конца 30-х основным принципом построения бюджетной системы страны стал принцип единства, согласно которому бюджеты нижестоящих территориальных уровней были составной частью бюджетов вышестоящих административно-территориальных образований, а в совокупности все они входили в состав союзного бюджета, что делало невозможным даже само понятие самостоятельности местных бюджетов на территории СССР.
В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ [2] (далее-БК РФ) бюджетная система РФ имеет четырехуровневую структуру, а именно3: федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты (бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя); бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.
Однако на практике эта структура ограничена тремя уровнями, поскольку внутригородские районные бюджеты и бюджеты поселений организационно объединены в местные бюджеты, так как не имеют стабильной доходной базы, что лишает их возможности планировать свои доходы и расходы.
Согласно ст. 31 БК РФ, под самостоятельностью бюджетов понимают: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов, эффективность их расходования, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; право устанавливать в соответствии с Налоговым кодексом РФ (далее-НК РФ) налоги и сборы, подлежащие зачислению в соответствующий уровень бюджета; право самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств; право получать межбюджетные трансферты на исполнение делегированных расходных полномочий других органов власти;
3 Прим. Бюджеты внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ-(ПФ РФ), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ-(ФФОМС РФ) и Фонд социального страхования РФ-(ФСС РФ) не являются предметом рассмотрения в нашей статье, так как эти фонды являются целевыми и не участвуют в хозяйственной деятельности регионов.
недопустимость внесения изменений в расходные обязательства в течение финансового года без определения источников покрытия, а также изъятия сэкономленных бюджетных средств.
Соответствующие бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований закреплены в ст. 7,8 и 9 БК РФ.
В то же время по Конституции РФ [1] (ст.76) субъекты РФ имеют право: самостоятельно управлять собственностью субъекта РФ; утверждать и контролировать исполнение соответствующих бюджетов; устанавливать региональные налоги.
Для реализации права самостоятельного решения вопросов регионального значения субъекты РФ должны иметь соответствующие имущество и средства. Ст. 26.10 Федерального закона (ст. 142) к ним относит: находящиеся в собственности субъекта РФ имущество, средства бюджета субъекта РФ, а также имущественные права субъекта РФ.
Для социально-экономического развития субъектов РФ и реализации на их территории государственных программ БК РФ (ст. 56, 57) предусматривает также законодательное закрепление налоговых и неналоговых доходов, в том числе и отчислений от федеральных налогов и сборов в различных пропорциях.
Таким образом, можно констатировать, что на законодательном уровне закреплены нормативы отчислений от федеральных налогов, что, в определенной степени, ограничивает возможности федеральных органов вмешиваться в процесс разработки и использования региональных бюджетов.
Однако вышеприведенное содержание принципа самостоятельности региональных бюджетов на практике не может быть основополагающим. Доказательством этого могут служить следующие аргументы.
Определение вышеупомянутого перечня источников доходов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ, к сожалению, еще не гарантирует достаточного объема собственных доходов для удовлетворения минимальных потребностей субъектов РФ.
Законодательное закрепление в составе источников доходов бюджетов субъектов РФ вышеупомянутых поступлений также не может решить задачу обеспечения их самостоятельности, так как органы власти субъектов РФ сами не устанавливают процентные размеры отчислений от федеральных налогов в свои бюджеты. Это прерогатива федеральных органов власти, устанавливаемая ежегодно в рамках бюджетного законодательства.
Сегодня в составе системы самостоятельных бюджетов субъектов РФ функционируют бюджеты: 22-республиканские, 9-краевые, 46-областные, 3-городов федерального значения, 1-автономной области, 4-автономных округов4. Анализ развития института самостоятельности региональных бюджетов в бюджетных системах европейских стран свидетельствует, что основу их самостоятельности составляют закрепленные доходы, в первую очередь полученные за счет
4 Для справки: В РФ на 1 января 2017 г. насчитывалось 22327 муниципальных образований, в том числе (ед): муниципальные районы 1784; городские округа-567 (в том числе с внутригородским делением-3); внутригородские районы-19; внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) городов федерального значения) - 267; городские поселения 1589; сельские поселения-18101.
налогообложения доходов граждан и прибыли организаций. Начиная с 1991 года, подоходный налог с граждан (с 2001 г.-НДФЛ) является основным закрепленным доходом региональных бюджетов, и его доля составляет в среднем около 45% от всех поступлений в региональные бюджеты.
Ниже представлены некоторые параметры консолидированных бюджетов субъектов РФ (табл.1).
Таблица 1.
Показатели исполнения консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации за 2016-2017 гг. (млрд. руб.)
№ п/п Показатель 2016 2017*
РАЗДЕЛ I
1 Доходы, всего 9923,8 10758,2
1.1 Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 1578,1 1771,7
1.2 Собственные доходы (стр.(1) - стр.(1.1.)), в т.ч. 8345,7 8986,5
1.2.1 Налог на прибыль 2279,3 2527,7
1.2.2 Налог на доходы физических лиц 3018,5 3252,3
1.2.3 Прочие 3047,9 3206,4
РАЗДЕЛ II
2 Расходы, всего 9936,4 10810,1
2.1 Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 0,6 0,4
РАЗДЕЛ III
3 Дефицит (-)/Профицит (+) -12,6 -51,9
* - предварительные данные
Источник: Официальный сайт Минфина РФ:
ШрБ minfin.rU/ru/statistics/subbud/##ixzz5 СвУКЖТу.
Как видно из данных таблицы 1, доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ за анализируемый период 2016-2017 гг. возросли на 8,4%, расходы - на 8,8% на фоне роста дефицита региональных бюджетов более чем в 4 раза. Выбранная Россией модель централизации финансовых ресурсов как способа управления регионами подтверждается и динамикой объемов дотаций из федерального бюджета, утвержденных к распределению субъектам РФ. Так, в 2016 году утвержденные объемы дотаций составили 514,6 млрд. руб., а в 2017-м увеличились на 100,0 млрд. руб. и составили 614,6 млрд. руб. На 2018 год к распределению субъектам РФ утверждены объемы дотаций в размере 645,2 млрд. руб., что на 25,4% больше объемов 2016 года. Вывод таков: расходы бюджетов субъектов РФ растут опережающими темпами по сравнению с доходами, дефицит региональных бюджетов растет, объемы трансфертов увеличиваются на фоне усиления тенденций централизации финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета.
В настоящее время в Правительстве РФ активно обсуждается вариант повышения базовой ставки НДФЛ С 13% до 15% [9]. Этот вариант выглядит весьма странным, хотя бы на фоне снижения реальных доходов населения и падения общего уровня жизни большинства россиян. Рассматриваются и другие варианты: повышение ставки НДС с 18% до 22% с одновременным снижением совокупной ставки по отчислениям во внебюджетные фонды с 30% до 22%, введение торгового сбора (аналог налога с продаж) с одновременной отменой льготной ставки НДС. Все эти меры сводятся к повышению налоговой нагрузки на население с опережающим усилением доходной базы федерального бюджета, а не вовсе региональных бюджетов. Ведь, как известно, больше половины россиян получают в месяц меньше 25 тысяч рублей, а треть -и того меньше-около 15 тысяч.
Как известно, межбюджетные трансферты регионам распределяются в форме дотаций, субвенций и субсидий и межбюджетных кредитов.
Потребность в межбюджетных дотациях возникает в случаях, когда экономический потенциал не позволяет обеспечить минимальный объем бюджетных доходов для удовлетворения собственных потребностей.
Они распределяются в твердых суммах для покрытия текущих бюджетных расходов без уточнения конкретных условий их расходования.
Межбюджетные субвенции, напротив, предоставляются на определенных условиях для осуществления предварительно утвержденных целевых программных мероприятий, которые финансируются из бюджета. Существование целевых субсидий обусловлено необходимостью финансового обеспечения реализации субъектами РФ федеральных программ и программ регионального развития, утвержденных федеральным законодательством. Таким образом, экономический смысл субсидирования в российской практике заключается в участии федерального бюджета в финансировании конкретных расходов бюджетов субъектов РФ для их социально-экономического развития.
В процессе исполнения утвержденных бюджетов не исключена вероятность возникновения потребности в увеличении или уменьшении доходов (расходов) по независимым от соответствующего органа власти причинам. Среди них - совершенствование налогового и бюджетного законодательства, перераспределение полномочий по финансированию некоторых расходов.
В мировой практике такие операции по передаче средств из одних бюджетов в другие по указанным причинам относят к взаимным расчетам, а собственно средства именуются бюджетными компенсациями. Специфика этой формы межбюджетного субсидирования заключается в том, что она занимает промежуточное место между дотациями и субвенциями. Компенсация выпадающих бюджетных доходов мы относим к общим субсидиям, которые не предусмотрены конкретными направлениями использования средств. Компенсации, связанные с изменениями бюджетных расходов, имеют признаки, характерные для целевых субсидий.
Потребность в регулировании дефицита бюджетов субъектов РФ внутри финансового года порождает необходимость предоставления не
только межбюджетных компенсаций, но и поиска собственных источников его покрытия. Эти данные представлены в табл.2.
Таблица 2
Динамика показателей источников финансирования дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за 2016-2017 гг. (млрд. руб.)
№ п/п Показатель 2016 2017*
1 Государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ 32,0 175,1
1.1 Привлечение 160,5 321,1
1.2 Погашение -128,5 -146,0
2 Бюджетные кредиты от других бюджетов Бюджетной системы РФ 181,8 -30,9
2.1 Получение 1 203,3 975,9
2.2 Погашение -1 021,5 -1006,8
3 Кредиты кредитных организаций в валюте РФ -102,5 -85,3
3.1 получение 1 336,5 1858,2
3.2 погашение -1 439,0 -1943,5
4 Прочее -98,7 -7.0
Итого Источники финансирования дефицита 12,6 51,9
* - предварительные данные
Источник: Официальный сайт Минфина РФ:
https minfin.rU/ru/statistics/subbud/##ixzz5 СвУКЖТу.
К сожалению, за четверть века реформ, проводимых в России, не удалось в полной мере законодательно закрепить принципы федеративного государства и реализовать их на практике, в том числе, и в сфере межбюджетных отношений. Действующий БК РФ не обеспечивает законодательное оформление финансовой самостоятельности и независимости субъектам РФ, хотя эти принципы задекларированы. Сегодня Россия в этом вопросе не только не отошла от жестко централизованной системы, а наоборот, реализует в худшем варианте модель бюджетного унитаризма. Дотационность и, следовательно, зависимость от федерального бюджета все больше усиливается в силу централизации основных бюджетообразующих налогов. На наш взгляд, для России это не самая лучшая стратегия в условиях глобализации, усиления санкционной политики западных государств и обострения международной конкуренции.
Формирование доходной части бюджетов субъектов РФ осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. Таким образом, с каждым годом усиливается дефицит бюджетов субъектов РФ, сокращаются социальные выплаты, растет размер государственного и муниципального долгов. Так, по данным Минфина РФ общий объем государственного долга субъектов РФ за 2012-2017 гг. увеличился с 1351,4 млрд. руб. до 2315, 4 млрд. руб., то есть в 1,71 раза.
То есть, субъекты РФ, в силу ограниченности собственных источников доходов, все чаще прибегают к бюджетным кредитам и кредитам кредитных организаций. Все эти факторы препятствуют обеспечению финансовой устойчивости регионов и их стабильному развитию.
Большое значение для обеспечения самостоятельности бюджетов субъектов РФ имеет структура экономики региона, уровень занятости населения, развитие конкретных отраслей и производств. Ведь известно, что Россия крайне неоднородна по величине валовой добавленной стоимости и степени монополизации отдельных региональных экономик.
Высокая зависимость регионов от сырьевых и перерабатывающих отраслей является причиной неустойчивости бюджетных поступлений. Особенно это заметно в условиях высокой волатильности цен на углеводородное сырье. Наличие крупных предприятий на территории отдельных регионов не только отражается на нестабильности доходной базы бюджетов, но и подрывает основы бюджетной самостоятельности.
Высокая монополизация экономики региона также отражается на расходах бюджетов субъектов РФ, так как в случае неблагоприятного стечения обстоятельств часть работников этих предприятий может быть просто уволена, что отразится на расходах на социальную сферу. Более того, сокращение персонала на таких предприятиях приведет к снижению поступлений по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ), как основного источника доходов указанных бюджетов. Снижение финансовой устойчивости крупных предприятий может стать причиной банкротства и передела собственности, которая негативно отражается на функционировании смежных с ними малых предприятий, внося элемент нестабильности в их деятельность, а также и в экономику региона. Особенно эти проблемы актуализируются в условиях усиливающихся санкций западных стран в отношении крупнейших российских компаний.
С предоставлением возможности заимствований на финансовом рынке для развития, субъекты РФ стали активными участниками фондового рынка. Правда, ссудная политика многих регионов, получивших доступ к финансовым ресурсам, была очень специфической. Многие из них осуществляли заимствования, не имея четкой инвестиционной программы их использования, что привело к низкой отдаче от вложенных инвестиций и росту государственного долга субъектов РФ.
Другой проблемой стала практика привлечения кредитных ресурсов кредитных организаций по необоснованно высокой цене. Правда, на 2018 год такая практика прекращена и регионы, желающие привлечь ресурсы на инвестиционные цели, могут это сделать за счет бюджетных кредитов федерального бюджета. Однако отметим, что вопрос повышения ответственности региональных финансовых органов является очень важным для стабильного развития российской экономики.
Проблема обеспечения самостоятельности бюджетов субъектов РФ остается пока нерешенной в силу многообразия факторов, влияющих на формирование их доходной базы. Выходом из этой ситуации может быть четкое оформление и закрепление в БК РФ следующих норм:
- порядок межбюджетного взаимодействия разных уровней
власти;
- закрепление на долгосрочной основе источников доходов бюджетов субъектов РФ;
- ответственность финансовых органов субъектов РФ за результаты исполнения бюджета и бюджетную эффективность исполнения доходной и расходной частей.
Одним из дополнительных источников доходов субъектов РФ может стать выпуск облигаций. Мировая практика показывает целесообразность использования этого источника для финансирования развития социально и экономически значимых предприятий регионов.
К возможным путям увеличения собственных доходов можно отнести право на установление дифференцированных ставок региональных налогов. Дифференцированный подход к величине налоговой ставки при использовании высоких ставок будет иметь сугубо фискальную цель, а низкая ставка будет инструментом стимулирования хозяйственной деятельности в данном регионе, результатом чего будет расширение налогооблагаемой базы в будущем.
Указанные выше решения нельзя рассматривать в качестве инструментов радикального улучшения финансового состояния субъектов РФ. Однако они могут сыграть важную роль как фактор активизации их деятельности.
Проблема бюджетной самостоятельности зависит не только от государственных органов власти, но и от руководства субъекта РФ, которая должна быть нацелена на целевое и эффективное расходование бюджетных ресурсов. А в этой сфере, как известно, на всей территории России не так благополучно, как хотелось бы. Следовательно, пока не будет сформирован четкий и продуманный законодательный механизм, закрепляющий ответственность за проводимую политику, нельзя говорить о возможности достижения полной бюджетной самостоятельности. Должно действовать простое правило: больше прав -больше обязанностей, больше самостоятельности - больше и ответственность. Этой модели, проверенной практикой, следуют развитые страны мира. И чем быстрее это мы осознаем, тем раньше займет Россия достойное место в ряду высокоразвитых и стабильных современных государств.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. СПС КонсультантПлюс. Интернет-ресурс
http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_28399/
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. СПС КонсультантПлюс. Интернет-ресурс
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/
3. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ ( ред. от 05.02.2018)
4.Баклаева Н.М. Проблемы согласования экономических интересов субъектов межбюджетных отношений в условиях развития бюджетного федерализма в России // Финансы и кредит. 2016. № 10 (682). С. 46-60.
5.Истомина H.A. О концепции развития бюджетного планирования в субъекте Федерации // Известия Уральского государственного экономического университета. 2016. № 1 (63). С. 34-39.
6.Крохина Ю.А. О новых подходах к реформированию межбюджетных отношений в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации // Финансовое право. 2014. N 4. С. 24 - 28.
7.Пешина Э.В., Стрекалова A.A. Фискальный и бюджетный федерализм: две системы управления публичными финансами // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2016. № 11 (293). С. 34-52.
8.Шаш H.H., Татуев A.A., Бородин А.И. Новые вызовы бюджетной политики России // Вестник Института Дружбы народов Кавказа «Теория экономики и управления народным хозяйством». 2013. №4 (28)" С. 124-133.
9. Интернет-ресурс: https://www.finanz.ru/novosti/lichnyye-finansy/v-pravitelstve-priznali-plan-povysit-ndfl-1019052433 Дата обращения 15 апреля 2018 г.
УДК 347:963 ББК 65
Юсупова М.Г. - ст. преподаватель кафедры Менеджмента, Дагестанский государственный университет
Yusupova M.G. - senior teacher of Management department, Dagestan State University
МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
MODELS OF ORGANIZATION OF BANKING SUPERVISION IN FOREIGN COUNTRIES
В статье рассмотрены основные модели организации банковского надзора в зарубежных странах, их достоинства и недостатки.
Ключевые слова: банковский надзор, надзорные функции, модель банковского надзора
In the article the main models of the organization of banking supervision in foreign
countries, their advantages and disadvantages are considered.
Keywords: banking supervision, supervisory functions, banking supervision model
В странах с развитой рыночной экономикой банковскому надзору принадлежит ведущая роль в системе обеспечения устойчивости и стабильности банковского сектора.
При этом направления банковского надзора в различных странах практически идентичны. Различаются они преимущественно его организацией, правовой основой, а также применяемыми инструментами и технологиями.
Можно выделить три типа систем банковского надзора, различающихся организационной структурой.
Первый тип представлен странами, надзорная деятельность которых полностью сосредоточена в центральном банке. К ним, в частности, относятся Италия, Греция, Чехия, Словакия, Китай, Аргентина.
